Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. spraw ze skarg D. C., B. J. i K. J. na uchwałę nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" I. stwierdza nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] obręb [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. C., B. J. i K. J. kwoty po 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 1517/23

UZASADNIENIE

D. C. (właściciel działki nr [...]), B. J. (właścicielka działki nr [...]) oraz K. J. (właścicielka działki nr [...]) wywiedli skargi na uchwałę nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 4320) i wnieśli o: (i) stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] (jedn. ewid. [...], obr. [...], Kraków) oraz (ii) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia do niniejszej sygnatury.

Skarżący zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego:

1) art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania MPZP i uchwalenie MPZP o treści sprzecznej z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalenia MPZP Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. - dalej: "Studium"), przy czym ww. sprzeczność polega na:

a. przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] pod tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia (symbol: "Rzl.8"), podczas gdy w Studium terenom tym została nadana funkcja oznaczona symbolem "MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

b. ustaleniu w załączniku graficznym, że na terenie działek nr [...], [...], [...] znajduje się osuwisko (numer 85597) i w związku z tym wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy, mimo że samo Studium oraz opracowania ekofizjograficzne sporządzone na etapie uchwalenia Studium nie wykazują, aby na tym terenie występowały ruchy masowe ziemi czy osuwiska;

c. ustaleniu w załączniku graficznym do MPZP, że na terenie działek nr [...], [...], [...] znajduje się osuwisko (numer [...]) i w związku z tym wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy bez poprzedzenia tego ustalenia "wyprzedzającym rozpoznaniem warunków geologicznych" zgodnie z wytycznymi znajdującymi się w Studium;

2) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych z dnia 9 września 2002 r. (dalej: "r.w.o.e.") w zw. art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (dalej: "p.g.g.") w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

a. wprowadzenie na terenie działek nr [...], [...], [...] zakazu zabudowy z uwagi na rzekomo istniejące tam osuwisko bez przeprowadzenia aktualnych, kompleksowych badań i pomiarów terenowych, bez przeprowadzenia analizy danych teledetekcyjnych, a w szczególności bez sporządzenia aktualnej dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej,

b. przy jednoczesnym wskazaniu w prognozie oddziaływania na środowisko, że: "Uszczegółowienie granic osuwisk może nastąpić w ramach dokumentowania geologiczno-inżynierskiego. Obecnie żadne z wymienionych osuwisk nie posiada całościowej dokumentacji geol.-inż.", oraz że "Kontury osuwisk wyznaczono na podstawie kartowania w skali 1:10000, co w praktyce oznacza dokładność nie większą niż +/-10 m. W przypadku wszystkich osuwisk wskazywanych na obszarze Zakamycza wiarygodność wyznaczonych granic jest dodatkowo obniżona na skutek zmian terenowych wynikających z długotrwałego użytkowania, jak tarasy rolnicze (naorywane), nadsypywanie i równanie stoków pod zabudowę itp.",

co doprowadziło do wprowadzenia na terenie nieruchomości skarżącego generalnego zakazu zabudowy, a w konsekwencji naruszenia prawa własności skarżącego bez stosownej podstawy prawnej ku temu;

3) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "pr. bud.") w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r. przez przyjęcie, że tereny, na których występują osuwiska lub ruchy masowe ziemi, muszą być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, podczas gdy obowiązujące przepisy nakazują wyłącznie, aby w przypadku warunków gruntowych skomplikowanych (do których zaliczają się grunty osuwiskowe) przeprowadzić dodatkowe badania geotechniczne przed posadowieniem na tych gruntach budynku;

4) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.zp. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości skarżącego w oparciu o nierzetelne oraz nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego bez przeprowadzenia kompleksowych badań i pomiarów terenowych, które uzasadniałyby wprowadzenie takiego zakazu (oparto się o wątpliwe dane z 2018 r., które nie formułowały zakazu zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przysługuje im własność działek położonych na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały (Rzl.8), dla której przewidziano zakaz lokalizacji budynków (§ 28 ust. 1) i zakaz budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (§ 8 ust. 14).

Skarżący wskazali, że zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium pn. "K1 - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" sporna nieruchomość położona jest w terenie MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Nieruchomości skarżących zlokalizowane są na terenie jednostki urbanistycznej nr 19 Wola Justowska. Zgodnie z Tomem III Studium - Wytyczne do planów miejscowych oraz kartą jednostki urbanistycznej nr 19 (s. 115 Tomu III):

i) istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień;

ii) kierunki zmian na terenie nieruchomości skarżącego to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna "MN" (granice terenu "MN");

iii) w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych.

Zgodnie natomiast z pkt 11.5.13 Tomu II Studium: "Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi".

W świetle powyższego uprawnione są wnioski:

- nieruchomości skarżących położone są na terenie oznaczonym symbolem "MN";

- podstawową funkcją terenu oznaczonego symbolem "MN" jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna;

- zgodnie ze Studium na terenie nieruchomości skarżących nie znajdują się osuwiska;

- w Studium zastrzeżono, że tam, gdzie na terenie "MN" znajdują się osuwiska, przeznaczenie tego terenu do zainwestowania na podstawie MPZP powinno być poprzedzone wyprzedzającym rozpoznaniem warunków geologicznych tego terenu

Choć w dacie aktualizacji studium (2014 r.) istniał obowiązek określenia w studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i obszarów osuwania się mas ziemnych (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a także wymóg określenia i oznaczenia m.in. obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (w tym poprzez symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów) przy sporządzaniu rysunku planu (§ 7 pkt 1c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), to organ zaniechał wyznaczenia obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W takiej sytuacji nieruchomości skarżących w Studium utrzymały status MN, w którym jako wiodącą pozostawiono zabudowę jednorodzinną. Wprowadzenie zatem do planu zakazu nowej zabudowy pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w Studium, mogła być dokonana przez gminę wyłącznie po wcześniejszej zmianie Studium (II SA/Kr 1325/15, II OSK 627/14).

Nawet gdyby uznać, że granice obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w tym granice osuwisk, mogły zostać wprowadzone dopiero na etapie sporządzenia MPZP, to również w tym zakresie doszło do naruszenia Studium. Zgodnie bowiem z kartą jednostki urbanistycznej nr 19 (Tom III Studium) w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych. Jak wynika z "Prognozy Oddziaływania na Środowisko" podstawą wyznaczenia granic osuwisk w MPZP były: (1) Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., Wójcik A., grudzień 2018; (2) Objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., 2018; (3) Tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie miasta Krakowa (marzec 2019); (4) Karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych. Podstawą wprowadzenia zakazu zabudowy były zatem nieaktualne mapy osuwisk (sprzed 5 lat) niepoparte dodatkowym rzetelnym i aktualnym badaniem warunków gruntowych, stwierdzonym w szczegółowej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej tego terenu. Nadto jak wynika z karty osuwiska nr 85597, jako wyłączną dokumentację badań osuwiska wskazano: (1) Jurczak S., Russocki M., Banek I., 2014 — Dokumentacja geologiczno- inżynierska dla budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy [...] na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie; (2) Kondracki J., 2001 — Geografia regionalna Polski. PWN, Warszawa; (3) Rutkowski J., 1992 — Szczegółowa mapa geologiczna Polski 1:50 000; (4) Rutkowski J., 1993 — Objaśnienia do Szczegółowej mapy geologicznej Polski 1:50 000; (5) Wójcik A., 2011 — Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 Miasto Kraków Dzielnice l-VII oraz X-XI, Państwowy Instytut Geologiczny — Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie, Kraków; (6) Wójcik A., 2015 — Procesy osuwiskowe. W: Baścik M., Degórska B., red.: Środowisko przyrodnicze Krakowa, Zasoby — 'Ochrona - Kształtowanie. IG i GP UJ, Kraków; (7) Chowaniec J., Freiwald P., Nescieruk P., Patorski R., 2005 — Inwentaryzacja wraz z udokumentowaniem terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których ruchy te występują obrębie dzielnic l-VII, m. Krakowa. JArch. OK PIG. Żaden z tych dokumentów źródłowych nie jest dokumentacją geologiczno-inżynierską całego terenu określonego jako osuwisko nr 85597.

Jednocześnie w "Prognozie Oddziaływania na Środowisko" zastrzeżono, że:

- "Ogólną lokalizację zidentyfikowanych osuwisk i terenów zagrożonych pokazano na szkicu poniżej (ryc. 7). Wymienione osuwiska są podawane jako formy o granicach pewnych (za wyjątkiem południowej granicy osuwiska 85 598, która ma charakter przypuszczalny). Kontury wyznaczono na podstawie kartowania w skali 1:10000, co w praktyce oznacza dokładność nie większą niż +/-10 m. W przypadku wszystkich osuwisk wskazywanych na obszarze Zakamycza wiarygodność wyznaczonych granic jest dodatkowo obniżona na skutek zmian terenowych wynikających z długotrwałego użytkowania, jak tarasy rolnicze (naorywane), nadsypywanie i równanie stoków pod zabudowę itp." [s. 32];

- "Zróżnicowanie osuwisk według rodzaju granic oraz aktywności nie stanowi jakiegoś bardzo istotnego wskaźnika i nie powinno decydować o zapisach planistycznych" [s. 32];

- "Uszczegółowienie granic osuwisk może nastąpić w ramach dokumentowania geologiczno-inżynierskiego. Obecnie żadne z wymienionych osuwisk nie posiada całościowej dokumentacji geol.-inż. a w przypadku 2 form zostały wykonane fragmentaryczne badania pod kątem posadowienia pojedynczych obiektów budowlanych" [s. 32];

- "Według wstępnego rozpoznania przeprowadzonego w ramach opracowania ekofizjograficznego [opracowanie wykonane na potrzeby Studium - przyp.] ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB, Oddział Karpacki w Krakowie".

Z powyższego wynika zatem, że: (1) granice osuwisk są umowne i nieprecyzyjne; (2) brak jest szczegółowych i aktualnych badań dokumentujących położenie oraz granice osuwisk; (3) żeby przesądzić, jakie są warunki danego terenu należy dokonać dokumentowania geologiczno-inżynierskiego; (4) brak jest przeciwskazań, by budować na terenie osuwiskowym, takie inwestycje należy jednak poprzedzić badaniami geologiczno-inżynierskimi.

Skarżący podnieśli, że rejestr osuwisk ma jedynie pomocniczy, a nie wiążący charakter, bo z art. 110 ust. 2 p.o.ś. oraz § 1 i n. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi wynika jednoznacznie, że regulacje te dotyczą zasad prowadzenia rejestru w wykonaniu obowiązku monitoringu, co odróżnić należy zasadniczo od obowiązków różnych podmiotów badania zjawisk dotyczących ruchów masowych ziemi w celu ich ujawnienia w rejestrze czy tworzenia kart osuwisk (II SA/Kr 1703/14). Zatem przy sporządzaniu MPZP nie można było bazować wyłącznie na kartach osuwisk wprowadzonych do rejestru, lecz należało dokonać szczegółowego dokumentowania geologiczno-inżynierskiego terenu uznanego za zagrożony ruchami masowymi ziemi (II SA/Kr 374/21, II SA/Kr 1533/22).

W zakresie zarzutu drugiego skarżący podnieśli, że w przypadku dokumentowania obszarów osuwania się mas ziemnych organ winien zgromadzić co najmniej opracowanie ekofizjograficzne sporządzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie opracowań ekofizjograficznych z dnia 9 września 2002 r. i dokumentację geologiczno-inżynierską sporządzoną na podstawie art. 91 p.g.g. (analogiczna dokumentacja została wskazana jako niezbędna w rozporządzeniu w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2007 roku oraz z dnia 4 grudnia 2020 roku)) i podkreślił, że dla sąsiedniej działki nr [...] dokumentacja geologiczno-inżynierska nie wykazała żadnego zagrożenia osuwiskowego ani terenu o skomplikowanym podłożu i w konsekwencji wydano pozwolenie na budowę uzgodnione pozytywnie przez RSOŚ i Wydział Środowiska. Zakaz zabudowy nie wynika również z dokumentacji sporządzonej w styczniu 2019 roku przez inż. T. G. dla działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...], zgodnie z którą "Analizowany teren nadaje się do posadowienia obiektów budowlanych, wymaga natomiast przeprowadzenia szczegółowego rozpoznania podłoża".

W zakresie zarzutu trzeciego wskazano, że nie istnieje generalny zakaz zabudowy terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, a w przypadku takich terenów istnieje obowiązek sporządzenia dodatkowych badań poza wierceniem i sondowaniem (§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych).

W zakresie zarzutu czwartego wskazano, że organ jest niekonsekwentny w zakresie przeznaczenia terenów znajdujących się w granicach rzekomego osuwiska, bo część terenów osuwiskowych oznaczona jest symbolem MN.14 i przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, natomiast pozostała część, oznaczona symbolami ZPb. 8 oraz Rzl.8, wyłączona jest spod zabudowy (II SA/Kr 1185/11).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że nieruchomości skarżących zgodnie z EGiB są zakwalifikowane jako RIIIb (grunty orne) i LzIII (grunty zadrzewione i zakrzewione) oraz znajdują się w obszarze objętym "Powiatowym programem zwiększenia lesistości Miasta Krakowa na lata 2018-2040" (uchwała Nr XXX/793/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 roku).

Według ustaleń Studium, działka D. C. położona jest w przeważającej części w terenach MN oraz w niewielkim zakresie w terenie ZR; działka B. J. położona jest w całości w terenach MN; zaś działka K. J. położona jest w przeważającej części w terenach MN i w niewielkiej części (północno – zachodnia część działki) w terenach ZR.

Przeznaczenie Rzl.8 (tereny rolnicze) mieści się w ramach funkcji dopuszczalnej terenów MN (w otwartym katalogu dotyczącym zieleni nieurządzonej oraz lasów) oraz w funkcji podstawowej terenów ZR, a tym samym jej przeznaczenie w MPZP jest zgodne ze Studium. Na rzecz takiego ustalenia przeznaczeń terenów przemawiają także zasady ogólne (ust. 6 i 7 sekcji III.1.2 tomu III). Nieruchomości znajdują się w terenie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 19 pn. Wola Justowska, co pozostaje istotne m. in. dla kwestii wyznaczenia granic osuwiska nr 85597 w kwestionowanym planie miejscowym. W karcie jednostki urbanistycznej nr 19 w sekcji standardy przestrzenne wskazano, iż w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych. Ograniczenie możliwości inwestycyjnych miało uzasadnienie w przeprowadzonym rozpoznaniu geologiczno-inżynieryjnym tego terenu, przede wszystkim w celu ochrony istniejącej oraz planowanej zabudowy przed oddziaływaniem aktywnych osuwisk. Nadto za przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi przemawia także fragment Tomu II studium gminnego (pn. Zasady i kierunki rozwoju polityki przestrzennej), w którym w sekcji II.5.13. (pn. Obszary szczególnego zagrożenia) jako przykład takich obszarów wskazano takie, w których dochodzi do osuwania się mas ziemnych z wyjaśnieniem, iż obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami, zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skarżący, powołując się na zapisy Studium o przeprowadzeniu uprzedniego rozpoznania geologicznego, a także na bibliografie opracowań środowiskowych, zdają się stać na stanowisku, iż takie rozpoznanie ma bezpośrednio nastąpić po przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż taka interpretacja nie ma oparcia ani w zapisach Studium, ani w wykładni przepisów obowiązującego prawa, które jedynie zawierają dyspozycje w zakresie obowiązku wykonania takiej dokumentacji bez precyzowania, na którym etapie ma to nastąpić oraz bez wskazania, iż takie opracowanie ma nastąpić dla każdej nieruchomości z osobna. Dokumentacja składająca się na rozpoznanie terenów osuwisk zachowuje swoją aktualność przez szereg lat, a nadto, niezależnie od tego, takie tereny podlegają bieżącemu monitorowaniu w zakresie możliwości dalszych zmian oraz przemieszczeń. Zaskarżając plan miejscowy nie można równocześnie kwestionować innych aktów planowania przestrzennego (wątpliwości co do prawidłowości Studium winny zostać wyartykułowane w odrębnej skardze na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium gminnego). Obszar osuwiskowy oznaczony na planszy K3, położony w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, opisany został jako osuwisko nieaktywne. Nie można zatem twierdzić, że zaniechano obowiązku wyznaczenia w studium terenów osuwisk, bo zmiana studium uchwalona w 2014 r. i jego ustalenia wynikają z uwarunkowań faktycznych występujących w dacie jego powstawania (np. w postaci ówcześnie posiadanych map osuwiskowych).

Odnosząc się do zarzutu drugiego organ wskazał, że dochował obowiązku określenia obszarów osuwania się mas ziemnych (art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (art. 91 ust. 1 pkt 1 p.g.g.). Prezydent Miasta Krakowa jest organem właściwym do prowadzenia rejestru osuwisk, co nie sprowadza się do dokonywania czynności materialno-technicznych rejestracji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, gdyż zarówno z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i planowania oraz zagospodarowania przestrzennego, rejestr ten zawiera cenne informacje, uwzględniane m. in. w procedurze planistycznej. W praktyce planistycznej Prezydent Miasta Krakowa w toku procedowania poszczególnych planów miejscowych, zwłaszcza w przypadku terenów o trudnych uwarunkowaniach, korzysta z danych rejestru m. in. w celu zapewnienia ochrony danych terenów przed szkodami, mogącymi powstać w przypadku lokalizowania zabudowy na terenach aktywnych osuwisk. Aktualnie rejestr obejmuje opracowania: (1) mapę osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., Wójcik A., grudzień 2018; (2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB — Kamieniarz S., Wódka M., 2018; (3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019); (4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych. Teren objęty ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego pozostaje w całości w zasięgu arkusza nr 10 (M 34 64-D c 2) ww. mapy osuwisk i obejmuje 7 kart osuwisk i 1 kartę terenu zagrożonego ruchami masowymi (wszystkie zaktualizowane w październiku 2018 r. przez PIG-PIB i zespół autorski: Kamieniarz S., Wódka M., Wójcik A.):

1) 85 597 (osuwisko) - ul. Przyszłości;

2) 85 598 (osuwisko) - ul. Przyszłości;

3) 85 602 (osuwisko) - ul. Zakamycze;

4) 85 603 (osuwisko) - ul. Zakamycze;

5) 85 664 (osuwisko) - ul. Zakamycze;

6) 93 919 (osuwisko) - ul. Olszanicka - nad źródłem i oczkiem wodnym;

7) 93 920 (osuwisko) - ul. Leśmiana;

8) 12 750 (teren zagrożony) - ul. Olszanicka - nad źródłem i oczkiem wodnym.

W przypadku wszystkich tych osuwisk wiarygodność wyznaczonych granic jest dodatkowo obniżona na skutek zmian terenowych wynikających z długotrwałego użytkowania, jak tarasy rolnicze (naorywane), nadsypywania i równania stoków pod zabudowę itp. Pod względem aktywności wyróżnione zostały osuwiska: nieaktywne (N), aktywne okresowo (O) oraz aktywne ciągle (A). Należy podkreślić, że odnotowane w kartach dokumentacyjnych formy aktywności dotyczą wyłącznie przejawów powierzchniowych w górnych partiach pokryw lessowych, głównie spełzywania, podczas gdy wskazywane w nielicznych badaniach stare powierzchnie poślizgu przebiegają zdecydowanie głębiej, tj. 8,4-15,8 m pod poziomem terenu (p.p.t.), a hipotetyczne plejstoceńskie jeszcze głębiej. Weryfikacją dla stabilności dużych osuwisk są lata skrajnie mokre i chłodne, zdarzające się w naszym klimacie raz na kilkanaście, nawet kilkadziesiąt lat. W innych warunkach nawet bardzo długie obserwacje mogą być niemiarodajne. Na obszarze 85 597 znajduje się zabudowa jednorodzinna dopuszczona na podstawie dokumentacji g-i z 2014 r. Osuwisko w NW części (skarpa nad ul. Przyszłości) jest aktywne. Na pozostałym obszarze osuwisko uznano za nieaktywne, lecz nie można wykluczyć wznowienia się ruchów (w związku z czym dla potrzeb planowania przestrzennego właściwsza jest kwalifikacja "aktywne okresowo"). W wyniku działalności rolniczej rzeźba SW części osuwiska jest słabo czytelna. Płaszczyznę poślizgu w górnej części osuwiska wskazano na głębokości 8,4 m p.p.t. Po powodziach w maju i czerwcu 2010 r. na omawianym obszarze zostało odnotowane jeszcze jedno osuwisko, w związku z którym została uchwalona uchwała Nr XI/112/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 roku. Zsuw wystąpił po wysokich opadach i obejmował górną skarpę ul. Zakamycze na odcinku ok. 76 m w rejonie prowadzonej wówczas budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] (gdzie osunięcie doszło do fundamentu zabudowań). W 2011 r. została sporządzona Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią (dziś archiwalna) nr ewid. 12 61 029 (PIG-PIB, W. Rączkowski, aktualizacja na dzień 15 marca 2011 roku). Ówczesne uszkodzenia zostały naprawione (murek oporowy i gabiony od strony drogi, geosyntetyki na skarpie), a budynki w bezpośrednim sąsiedztwie są użytkowane, przy czym nie ma informacji o odnawianiu się zsuwu. Brak też miejsca na ewentualną inną zabudowę. Osuwisko nie figuruje w aktualnym rejestrze. Na obszarze został wyznaczony jeden teren zagrożony ruchami masowymi o stosunkowo małej powierzchni (rzędu 0,18 ha) sąsiadujący bezpośrednio z osuwiskiem nr 93 919. Karta rejestracyjna terenu zagrożonego ruchami masowymi nr 12 750 - forma wyznaczona na podstawie kryteriów geologicznych i geomorfologicznych: występowanie pokryw lessowych sprzyjających występowaniu ruchów masowych, strefa przyuskokowa, nachylenie zbocza sprzyjające ruchom masowym (PIG-PIB - Wódka M., Wójcik A., Kamieniarz S., październik 2018). W świetle powyższego obszar objęty granicami planu miejscowego jest terenem wysoce problematycznym pod kątem istniejących terenów osuwisk, a także w zakresie możliwości występowania nowych osuwisk wskutek działań związanych ze zjawiskami pogodowymi, klęskami żywiołowymi oraz działalnością człowieka. Projekt planu miejscowego był przedmiotem opiniowania przez organ ochrony środowiska odpowiedzialny za tereny zagrożone ruchami masowymi ziemi (Prezydent Miasta Krakowa działający za pośrednictwem Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa). W związku z tym wskazany organ merytoryczny wskazywał: "Mając na uwadze powyższe, a także wyniki przeprowadzonego rozpoznania geologiczno-inżynierskiego udokumentowanego w "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb posadowienia budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, podpiwniczonych w rejonie osuwiska nr 85597 i 85598 pomiędzy ul. Przyszłości i Chełmską w Krakowie", zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa znak: WS--10.6541.15.2020.DB z dnia 15.12.2020 r., sugeruje się utrzymanie wyłączenia osuwisk nr 85597 i 85598 z możliwości zabudowy kubaturowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze". Ponadto wyjaśnia się, iż działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) tut. Wydział jako organ ochrony środowiska - pismem znak: WS - 10. 644. 1. 28. 2020. DB z dnia 04.12.2020 r., pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ZAKAMYCZE", akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy". W Karcie Rejestracyjnej (numer ewidencyjny: 12-61-011-085597) wskazano: "Osuwisko w NW części jest aktywne. Przemieszczenia mogą występować jeszcze przez dłuższy okres czasu, a ich intensywność będzie zależeć od zmiany stosunków wodnych. Istnieje również prawdopodobieństwo propagacji skarpy głównej w górę stoku. Na pozostałym obszarze osuwisko uznano za nieaktywne, lecz rrie można wykluczyć wznowienia się ruchów. Przemieszczenia mogą nastąpić na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym". Jednocześnie wskazano, iż w przypadku wznowienia się ruchów zagrożone będą wszystkie: uprawy, budynki, drogi dojazdowe do posesji oraz linie Należy także mieć na uwadze następujące treści płynące z cytowanej karty rejestracyjnej:

- osuwisko nr 85 597 zostało oznaczone jako m. in. aktywne ciągle (por. tab. w pkt. 3 na str. 1); we wskazanej tabeli stwierdzono także m. in., iż cyt.: "Dla osuwiska wykonano dokumentację geologiczno-inżynierską pod budynek mieszkalny (Jurczak, Russocki, Banek, 2014)";

- na str. 5 w pkt. 16 przedstawiono fotografię reprezentującą aktywną część osuwiska, z której ewidentnie wynikają destrukcyjne następstwa ruchów masowych ziemi w tym obszarze, które oddziałują na środowisko przyrodnicze, a tym bardziej oddziaływałyby na nową zabudowę w tym rejonie, gdyby taka powstała;

- zgodnie z pkt 17 na str. 6: "Ze względu na parametry morfometryczne osuwiska i dotychczas wyznaczoną jego głębokość, stabilizacja całości osuwiska będzie bardzo trudna i kosztowna. Ponadto na obecnym etapie rozpoznania zabezpieczenie takie nie miałoby uzasadnienia ekonomicznego. Ewentualne zabezpieczenie części aktywnej (rejon skarpy głównej) powinno być poprzedzone wykonaniem odpowiednich badań", który wskazuje na okoliczność, iż opisywane osuwisko jest na tyle problematyczne oraz aktywne, iż jego ewentualne zabezpieczenie byłoby nieracjonalne z punktu widzenia kryteriów ekonomicznych.

W pkt 2.1.6. "Prognozy oddziaływania na środowisko" (edycja: sierpień 2020 r., aktualizacja: 1 lutego 2023 r.) wskazano: "Do kategorii terenów zagrożonych ruchami masowymi rekomendowany jest także przez autora obszar przy. ul. Przyszłości, pomiędzy osuwiskami nr 85 597 i 85 598 - na podstawie przesłanek morfologicznych oraz bliskości udokumentowanych osuwisk - wskazany w graficznej części opracowania.

Organ wskazał, że wcale nie jest niekonsekwentny, bo tereny MN.14 znajdujące się w obszarze wskazanego usuwiska w przeważającej części sankcjonują już istniejącą na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto na tych terenach została konsekwentnie wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, która w sposób dostateczny oddziela potencjalną, mogącą powstać w przyszłości zabudowę, od terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" zawiera wszystkie wymagane elementy i opiera się na fachowej oraz rzetelnej dokumentacji, a tym samym nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych.

Dla oceny legalności planu miejscowego nie ma znaczenia załączone do skargi opracowanie "Wstępna ocena możliwości posadowienia budynków na osuwisku nr 003/07 przy ul. Przyszłości w Krakowie" (edycja: Kraków, styczeń 2019 r.), gdyż stanowi dokument prywatny, który nie wiąże przy sporządzaniu planu miejscowego. Takie opracowanie może mieć znaczenie dopiero na etapie realizacji planu miejscowego przy ocenie dopuszczalności konkretnej planowanej inwestycji. Ponadto przywołane opracowanie nie wskazuje na dopuszczalność nieograniczonej możliwości zabudowy opisywanego terenu, o czym świadczy następujący fragment: "(...) analizowany obszar nadaje się do posadowienia obiektów budowlanych, wymaga jednak przeprowadzenia szczegółowego rozpoznania podłoża". W istocie, przedłożony dokument nie zawiera żadnej wiążącej ani jednoznacznej konkluzji - wynika bowiem z niego ogólne dopuszczenie realizacji zabudowy na opisywanym terenie, które jednak uwarunkowane jest przeprowadzeniem dalszego rozpoznania geologiczno-inżynieryjnego tego obszaru.

Odnosząc się do zarzutu trzeciego organ wskazał, że: (i) art. 34 ust. 6 pkt 2 u.p.b. wraz z przepisami wykonawczymi adresowane są do projektantów sporządzających projekt budowlany; (ii) celem § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych jest ocena, czy zamierzenie budowlane na terenie trudnym będzie możliwe do zrealizowania, bezpieczne i legalne, a nie analiza możliwości zmian zasięgów terenów pod zabudowę wyznaczonych w planie miejscowym; (iii) przepisy rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania mają charakter wykonawczy nie znajdują zastosowania na etapie prac planistycznych, bo nie mają charakteru wykonawczego względem u.p.z.p.; (iv) już w treść zasady wolności budowlanej (art. 4 ust. 1 u.p.b.) wpisane jest jego ograniczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

Każdy ze skarżących jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętych zakresem zaskarżonej uchwały (D. C. działka nr [...], B. J. działka nr [...], K. J. działka nr [...]), zatem mają legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Zarzuty skarg są identyczne, a nieruchomości skarżących położone są w bezpośrednim sąsiedztwie i objęte tożsamymi zapisami zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z ustaleniami uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", dalej zwanego Studium, działki skarżących w zasadniczej części znajdują się w terenach oznaczonych symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o funkcji podstawowej: zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dodatkowo wszystkie działki położone są w jednostce urbanistycznej nr 19 Wola Justowska, gdzie zapisano między innymi, że: "W terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk – rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych." Ustalenia te wynikaj z t. III Studium.

Natomiast w pkt. II.5.13 tomu II Studium (obszary szczególnego zagrożenia osuwania się mas ziemnych) wskazano, że: "Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi."

Zgodnie natomiast z ustaleniami zaskarżonej uchwały, działki skarżących położone są w zasadniczej części w terenach oznaczonych symbolem Rzl.8, przy czym działki K. J. i D. C. w całości znajdują się w terenach Rzl.8, zaś działka B. J. w niewielkim fragmencie położna jest w terenach MN.14 (część północna). Przeznaczenie trenów o symbolu Rzl.8 określa § 28 planu, zgodnie z którym są to tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia, zalesienia. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów ustalono zakaz lokalizacji budynków; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej: 5 m. W terenach Rzl.8 wskazano osuwisko nr 85597. Dla terenów tych obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14 uchwały.

§ 8 znajduje się w części ogólnej planu, dotyczy całego jego obszaru, a ustala zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z pkt. 14:

"Na rysunku oznacza się obszary osuwisk wpisane do Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, o których mowa w ustaleniach szczegółowych, dla których ustala się:

1) zakaz:

a) budowy nowych obiektów budowlanych oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących obiektów budowlanych z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,

b) rozsączania wód opadowych w gruncie;

2) dopuszczenie:

a) montażu urządzeń służących monitorowaniu osuwisk,

b) przebudowy istniejących obiektów budowlanych tylko w sytuacji, gdy zakres zamierzonych robót budowlanych obejmuje wykonanie zabezpieczeń przeciwdziałających ruchom masowym ziemi,

c) remontu istniejących obiektów budowlanych,

d) na całym obszarze lokalizację urządzeń niezbędnych dla realizacji zadań związanych z ochroną przeciwosuwiskową;

3) niezależnie od powyższego, dopuszcza się prowadzenie wszystkich robót budowlanych oraz działań służących stabilizacji osuwiska bądź zabezpieczeniu istniejących obiektów budowlanych oraz terenu przed ruchami masowymi ziemi;

4) nakaz odprowadzania wód opadowych w sposób zorganizowany tj. do rowu, cieku lub kanalizacji opadowej.

Co do terenów o przeznaczeniu MN.14, to ich przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna- określa § 16 planu. Zgodnie z § 16 ust. 3 pkt. 1: "W terenach: MN.13 i MN.14 wskazuje się osuwisko nr 85597", natomiast zgodnie z ust. 4, dla terenów wskazanych w ust. 3 obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14.

Tym samym fragment działki B. J., położony w terenach oznaczonych symbolem MN.14 również wyłączony jest z zabudowy.

Skarżący zarzucają niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując jednocześnie, że aby w planie miejscowym dopuszczalne było wyłączenie z zabudowy terenu przeznaczonego w Studium co do zasady do zainwestowania, konieczne jest "przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi."

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098). Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.

Niewątpliwie określenie w Studium przeznaczenia działek skarżących na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne pozostaje w ewidentnej sprzeczności z przeznaczeniem go w planie na tereny rolne. W przypadku terenów osuwiskowych nie jest to jednak w świetle treści Studium definitywnie niemożliwe, natomiast wymaga zachowania określonego tam warunku: przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi.

Te zapisy studium były już kilkukrotnie przedmiotem wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (nieprawomocny wyrok z 16 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Kr 203/23, z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. II SA/Kr 1533/22).

Pogląd, że zmiana przeznaczenia gruntu polegająca na wyłączeniu możliwości jego zabudowy, bez wymaganego w Studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, i to rozpoznania rozumianego rygorystycznie, zaprezentowana została także w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 374/21, który pozytywnie przeszedł kontrolę instancyjną i jest już prawomocny. Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2022 r., sygn. II OSK 2472/21 wskazał: "(...) należy zgodzić się z argumentacją właścicieli działki nr ewid. (...), iż przeznaczenie objętej zaskarżoną uchwałą części tej nieruchomości pod zieleń urządzoną, z wyłączeniem możliwości zabudowy byłoby zgodne ze Studium jedynie wówczas, gdyby za takim rozwiązaniem przemawiały wyniki przeprowadzonego w toku procedury planistycznej rozpoznania uwarunkowań geologicznych danego terenu, przeprowadzonego w sposób określony dla wyznaczania i udokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Tymczasem podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rozpoznaniem warunków geologicznych w obrębie objętej planem części działki nr (...), albowiem takiego charakteru – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy – nie można przypisać powoływanym przez organ planistyczny "konsultacjom z Geologiem Powiatowym", które, jak wynika z akt sprawy, sprowadzają się wyłącznie do opinii właściwego Starosty dokonanej w trybie art. 17 pkt 6 lit. "a" tiret ósme u.p.z.p., a przy tym – jak słusznie zauważyli skarżący - pozyskanej na podstawie przedstawionego temu organowi projektu planu zakładającego wyłączenie z zabudowy spornego obszaru. Uznanie przez organ Gminy, że pozytywne zaopiniowanie przez Starostę projektu planu w takim kształcie, wypełnia warunek rozpoznania warunków geologicznych, a przy tym jednocześnie potwierdza, że owe warunki w obrębie działki nr (...) uzasadniają wyłączenie jej z możliwości zabudowy, było zatem nieuprawnione. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy obszar oznaczony w planie symbolem ZPb.8 został objęty zmianą przeznaczenia gruntu polegająca na wyłączeniu możliwości jego zabudowy, bez wymaganego w Studium w przypadku takiego ograniczenia rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu, a więc w sposób arbitralny i tym samym niezgodny ze Studium, co słusznie Sąd I instancji zakwalifikował jako naruszenie zasady wynikającej z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodność planu ze studium nie może być bowiem rozumiana ogólnie i nie może oznaczać możliwości ustalania w planie przeznaczenia danego terenu z całkowitym pominięciem przyjętych w Studium zasad owego działania na etapie uchwalania planu miejscowego. Stwierdzonej niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Gminy – nie sposób przy tym przypisać wagi jedynie nieistotnego (a tym samym niewypełniającego dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) naruszenia zasady sporządzania planu, skoro wyłączenie z zabudowy terenu ZPb.8 bez uprzedniego zbadania, czy takie rozwiązanie jest konieczne ze względu na aktualnie występujące na tym terenie warunki geologiczne, prowadzić mogło nieuzasadnionego, albowiem zbędnego z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia prawa własności skarżących".

Sąd zbadał zatem, jakie czynności w zakresie weryfikacji istniejących osuwisk przeprowadzono w toku procedury planistycznej.

W odpowiedziach na skargi organ powołał się na Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzony przez Prezydenta Miasta Krakowa i pozyskane w ramach tego rejestru opracowania:

1) mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000. Powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., Wójcik A., grudzień 2018;

2) objaśnienia do Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Skala 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie. PIG-PIB - Kamieniarz S., Wódka M., 2018;

3) tabelaryczne zestawienie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi występujących na terenie Miasta Krakowa (marzec 2019);

4) karty rejestracyjne osuwisk oraz karty rejestracyjne terenów zagrożonych.

Organ wskazał również, że Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa jako organ ochrony środowiska, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tir. 8 u.p.z.p. - pismem znak: WS-10.644.1.28. 2020.DB z dnia 04.12.2020 r., pozytywnie zaopiniował w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ZAKAMYCZE", akceptując przedstawione w nim obostrzenia wyłączające tereny osuwiskowe z zabudowy.

Ponadto w stanowiącej część dokumentacji planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko na str. 30 – 31 znajduje się sekcja 2.1.6. Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi. W treści tego opracowania powołano się na wskazane wyżej w pkt 1 - 4 dokumenty zgromadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organ prowadzący Rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują.

O osuwiskach mowa jest również w sekcji "6.6.4. Wpływ realizacji ustaleń projektu planu na rzeźbę terenu oraz zagrożenie procesami geodynamicznymi" Prognozy oddziaływania na środowisko (str. 123 i następne). Również tutaj jednak nie powołano się na żadne dodatkowe badania czy też analizy istniejących uwarunkowań geologicznych przeprowadzonych w trakcie procedury planistycznej. Stwierdzono natomiast: "Zasadniczo tereny osuwisk przeznaczone zostały w projekcie planu pod tereny zieleni oraz rolnicze (głównie tereny ZNL, Rzl oraz Rł), gdzie możliwe działania inwestycyjne są znikome. W przypadku, gdy teren osuwiska znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod tereny budowlane – tereny zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowe, możliwości inwestycyjne dodatkowo (poza zapisami przywołanymi powyżej) ograniczone zostały poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób aby uniemożliwiała realizacje zabudowy kubaturowej w obrębie osuwiska. Należy podkreślić również, iż wyznaczone w projekcie planu nieprzekraczalne linie zabudowy zasadniczo zapewniają ograniczenie działań inwestycyjnych również w bezpośrednim sąsiedztwie granic osuwiska co uznaje się za pożądane" (str. 126 Prognozy oddziaływania na środowisko).

Na te same dokumenty wymienione w pkt 1 – 4 powyżej powołano się również w opracowaniu ekofizjograficznym w sekcji 3.6 Osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi (str. 13 – 19). Co istotne, na str. 19 tego opracowania zawarto sekcję pt. "Wskazania do badań geologiczno-inżynierskich na terenach osuwiskowych" o treści: "Ewentualne działania inwestycyjne na terenach osuwisk powinny być poprzedzone badaniami geologiczno-inżynierskimi obejmującymi wykonanie co najmniej 2 otworów pełnordzeniowych sięgających do podłoża skalnego (na głębokość rzędu 15 m p.p.t). Wynikowa dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opiniowana przez PIG-PIB, Oddział Karpacki w Krakowie (...)".

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 633), minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji:

1) geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów,

2) geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów,

3) hydrogeologicznej,

4) geologiczno-inżynierskiej,

5) innych niż określone w pkt 1-4

- w tym wzory druków, zestawień i kart dołączanych do dokumentacji.

Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. poz. 2033). § 20 tego rozporządzenia reguluje zawartość części opisowej i graficznej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja ta zawiera miedzy innymi: 1) informacje o stanie zagospodarowania terenu i dane o stanie technicznym istniejących obiektów budowlanych; 2) charakterystykę techniczną projektowanej inwestycji z uwzględnieniem alternatywnych rozwiązań lub kierunków zagospodarowania terenu; 3) wydzielenie terenów, na których lokalizacja projektowanej inwestycji zaliczanej do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagałaby zastosowania dodatkowych zabezpieczeń; 4) charakterystykę zjawisk i procesów geologicznych oraz hydrogeologicznych na tym terenie, kartę rejestracyjną osuwiska lub kartę rejestracyjną terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, o których mowa w przepisach w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi - jeżeli zostały opracowane; 5) charakterystykę wydzielonych zespołów gruntów i skał, w tym serii litologiczno-genetycznych, z uwzględnieniem gruntów antropogenicznych; 6) opis użytkowania wód podziemnych i sposobu ich ochrony; 7) ustalenie warunków geologiczno-inżynierskich rekultywacji i zagospodarowania obszarów zmienionych antropogenicznie, w tym wyrobisk poeksploatacyjnych lub miejsca składowania odpadów, o którym mowa w przepisach o odpadach lub w przepisach o odpadach wydobywczych; 8)ocenę stanu środowiska i zmian, jakie powstały w środowisku w wyniku oddziaływania istniejących obiektów budowlanych, oraz taką ocenę dla projektowanej inwestycji zaliczanej do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; 9) charakterystykę geologiczno-inżynierską terenu pod kątem jego przydatności dla lokalizacji obiektów budowlanych i innych form zagospodarowania terenu. Częśc graficzna zawiera natomiast 1) mapę geomorfologiczną lub szkic geomorfologiczny z naniesioną lokalizacją projektowanej inwestycji; 2) mapę terenów zdegradowanych z zaznaczeniem zasięgu ograniczeń w ich użytkowaniu oraz sposobu ich rekultywacji; 3) mapę przydatności poszczególnych części terenu dla lokalizacji obiektów budowlanych różnego typu; 4) mapę terenów potencjalnie zagrożonych migracją zanieczyszczeń; 5) mapę obszarów zagrożonych podtopieniami sporządzoną na podstawie mapy podtopień, jeżeli została opracowana, lub na podstawie występowania obszarów bezodpływowych i roślinności bagiennej oraz analizy położenia zwierciadła wód podziemnych; 6) inne mapy tematyczne w zależności od specyfiki dokumentowanego terenu.

Niewątpliwie tego rodzaju dokumentacja nie została sporządzona przed uchwaleniem zaskarżonego planu.

Należało więc dojść do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy obszar oznaczony w planie symbolem Rzl.8 i MN.14 w zakresie objętym skargami został wyłączony z możliwości jego zabudowy bez wymaganego w studium rozpoznania uwarunkowań geologicznych terenu w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi. Stanowiło to naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z tych względów w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działek nr [...], [...], [...] obr. [...].

W pkt. II wyroku orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty – dla każdego ze skarżących- w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez każdego ze skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego każdego ze skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa udzielonego przez każdego ze skarżących (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).