Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z 19 lipca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") nr[...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 23 maja 2019 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z 23 maja 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej dla Strony w wysokości 965,40 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...], w dniach 29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku [...] o powierzchni 2,64 m2, natomiast w dniach 30-31 marca oraz 01-11, 13-22 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji SKO wyjaśniło, że z przepisów prawa wynika, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, jak również chodniki, czy zieleń przydrożna. Umieszczenie zatem reklamy nad chodnikiem w przestrzeni przed ścianą budynku, który przylega bezpośrednio do chodnika, stanowi zajęcie pasa drogowego wymagające wcześniejszego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Skoro chodnik wchodzi w skład pasa drogowego, a budynek przylega do chodnika, to jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko, co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wychodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczenie w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

SKO ponadto odwołując się do treści definicję użytku drogowego "dr" opisanego w załączniku nr 6 w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Zgodnie z punktem 18 tabeli załącznika do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p. Organ wskazał, że skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi, a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, siłą rzeczy linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Zatem jeśli działka ewidencyjna w całości opisana jest użytkiem "dr" - drogi, to nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego, jak granice tej działki ewidencyjnej.

SKO uznał, że ustalenia dokonane przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: 1) protokole z kontroli pasa drogowego nr ZDM.GKP.4043.2893/2019 z 29 marca 2019 r., w którym zapisano wymiary elektronicznego wyświetlacza nr [...] ze zmienną treścią reklamową tj. powierzchnię reklamy wraz z ramką wyświetlacza (1,37 m x 1,93 m = 2,64 m2), rzut poziomy nośnika (0,14 m x 1,37 m = 0,19 m2) oraz wymiar samej reklamy (1,14 m x 1,68 m = 1,91 m2), 2) karcie kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] przez elektroniczny wyświetlacz ze zmienną treścią reklamową nr [...], nr sprawy [...] (protokół nr ZDM.GKP.4043.2893/2019 z 29 marca 2019 r.), z której wynika, że w dniach 12 i 23 kwietnia 2019 r. wyświetlacz elektroniczny ze zmienną treścią reklamową nadal funkcjonował w pasie drogowym, 3) dokumentacji fotograficznej dot. zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], sporządzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, która umieszczona została na płycie CD-R, z której wynika, że w dniach 29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r. na ww. wyświetlaczu elektronicznym były wyświetlane reklamy o zmiennej treści, 4) mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz z zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, 5) wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta jest fragmentem ulicy [...] w [...] i stanowi drogę publiczną wojewódzką nr [...]) opinii geodezyjnej dotyczącej usytuowania nośnika reklamowego nr [...] Strony w pasie drogowym ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], sporządzonej 30 stycznia 2021 r. przez geodetę uprawnionego A. C. (nr uprawnień [...]).

SKO uznało, że organ I instancji słusznie przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 29 marca do 23 kwietnia 2019 r., a w dniach 29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r. była na nim prezentowana reklama. Przemawiają za tym również wskazania logicznego rozumowania oraz zasady wiedzy i doświadczenia życiowego, które przeczą racjonalności i opłacalności wielokrotnego montażu i demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego w tak krótkim przedziale czasowym przez Stronę, która jako profesjonalny podmiot zajmuje się reklamą zewnętrzną.

Organ również zgodził się z wysokością kary pieniężnej w łącznej kwocie 965,40 zł, określonej przez organ I instancji zgodnie z następującym wyliczeniem: 1) dla reklam z przewijaną powierzchnia reklamową typu "scroll" na nośniku [...] za 3 dni (29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r.): 1,91 m2 (powierzchnia reklamy) x 2,80 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej dla reklam z przewijaną powierzchnia reklamową typu "scroll" i ze zmienna ekspozycją, określona w poz. 22a kol. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 3 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 160,40 zł, 2) dla elektronicznego nośnika (wyświetlacza) reklamowego za 23 dni (30-31 marca oraz 01-11 i 13-22 kwietnia 2019 r.): 1,00 m2 (powierzchnia rzutu poziomego nośnika ustalona zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p.) x 3,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1- 18a", określona w poz. 19 kol. 2 Załącznika nr 3 do Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 23 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 805,00 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z 19 lipca 2021 r. w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz decyzji I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o jej uchylenie oraz decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3) K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją SKO z 24 września 2019 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z 12 czerwca 2019 r. (sprawa o znaku [...] jest obecnie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt: VI SA/Wa 2340/19 z 5 listopada 2020 r. uchylającym decyzję organu I i II instancji), podczas gdy organ II instancji wobec pokrywania się okresów za jaki została nałożona na Skarżącego kara za ten sam nośnik powinien był stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji oraz umorzyć przedmiotowe postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, ewentualnie

2) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety – na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2204 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach 30-31 marca, 1-11 kwietnia i 13-22 kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach 29 marca, 12 i 23 kwietnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był zamontowany w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami,

4) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych,

5) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

6) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośnika nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za dni 30-31 marca, 1-11 kwietnia i 13-22 kwietnia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie.

Skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 2 lipca 2020 r. (opinia wydana dla lokalizacji ul. [...][...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na fakt ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

Skarżący poparł podniesione zarzuty obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi podnoszących nieważność decyzji obu instancji, powodujące najdalej idące skutki prawne. Podkreślenia wymaga, że decyzja I instancji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, została wydana 23 maja 2019 r. Decyzja natomiast Prezydenta m. st. Warszawy, na którą powołuje się Skarżący w skardze została wydana 12 czerwca 2019 r. Obie decyzje dotyczą tej samej reklamy i nośnika reklamowego w tej samej lokalizacji ul. [...] w rej. nr [...] oraz obie obejmują m.in. 31 marca oraz okres od 1 do 11 i od 13 do 22 kwietnia 2019 r., w którym w powyższej lokalizacji znajdował się sporny nośnik reklamowy o powierzchni 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Powoływana zatem przez Skarżącego decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 12 czerwca 2019 r. była w momencie jej wydania dotknięta wadą nieważności rozstrzygała bowiem w części kwestię rozstrzygniętą już decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 23 maja 2019 r. Wprawdzie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 12 czerwca 2019 r. utrzymana w mocy decyzją SKO z 24 września 2019 r., stała się ostateczna przed decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 23 maja 2019 r., jednak w momencie wydawania przez SKO zaskarżonej decyzji z 19 lipca 2021 r. – decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 12 czerwca 2019 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja SKO z 24 września 2019 r., nie funkcjonowały w obrocie prawnym zostały bowiem wyeliminowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2340/19.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez SKO art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3) K.p.a., są niezasadne.

Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i ust. 6 u.d.p.).

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama (nośnik) zajmował jego przestrzeń.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K. p. a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie: 1) protokół z kontroli pasa drogowego nr z 29 marca 2019 r., w którym zapisano wymiary elektronicznego wyświetlacza nr [...] ze zmienną treścią reklamową, 2) karta kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], z której wynika, że w dniach 12 i 23 kwietnia 2019 r. wyświetlacz elektroniczny ze zmienną treścią reklamową nadal funkcjonował w pasie drogowym, 3) dokumentacja fotograficzna dot. zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], z której wynika, że w dniach 29 marca oraz 12 i 23 kwietnia 2019 r. na ww. wyświetlaczu elektronicznym były wyświetlane reklamy o zmiennej treści, 4) mapa zasadnicza w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz z zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, 5) wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta jest fragmentem ulicy [...] w [...] i stanowi drogę publiczną wojewódzką nr [...], oraz 6) opinia geodezyjna dotyczącej usytuowania nośnika reklamowego nr [...] w pasie drogowym ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], sporządzona 30 stycznia 2021 r. przez uprawnionego geodetę – jest wystarczający do uznania, że doszło w niniejsze sprawie do zajęcia pasa drogowego. W szczególności należy podkreślić, że SKO uzupełnił materiał dowodowy o ww. opinię geodezyjną sporządzoną przez uprawnionego geodetę, w skali 1:500 oraz wyniesienie w skali 1:50 zawierającą plan lokalizacji spornego nośnika, na którym zaznaczono zarówno przebieg pasa drogowego, jak też usytuowania spornej reklamy/urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - mapa sporządzona przez geodetę, określająca, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Położenie reklamy/urządzenia reklamowego zostało odwzorowane na mapie sporządzonej przez geodetę, z której wynika, że nośnik wysunięty jest nad pas drogowy i dlatego jego lokalizacja jest bezpodstawnie kwestionowana przez Skarżącego.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., należy uznać za niezasadne, może słuszne w innych sprawach, o których wiadomo Sądowi z urzędu, ale nie mające potwierdzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Z tych samych względów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy, jak twierdzi Skarżący, nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego. Jak wskazano powyżej, SKO w prawidłowy sposób wykazało w niniejszej sprawie zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a takie zajęcie pasa drogowego podlega karze pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Za niezasadne należy uznać również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez SKO art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2204 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach 30-31 marca, 1-11 kwietnia i 13-22 kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach 29 marca, 12 i 23 kwietnia 2019 r. Wskazania wymaga, że kontrole przeprowadzone 29 marca, 12 i 23 kwietnia 2019 r. potwierdzają funkcjonowanie w tych trzech dniach spornej reklamy, za co została nałożona na Skarżącego kara pieniężna w wysokości 160,40 zł. Nie potwierdzają funkcjonowania spornej reklamy w pozostałych dniach, ale niewątpliwie potwierdzają występowanie spornego nośnika reklamowego w całym okresie objętym zaskarżoną decyzją. Organ słusznie zatem uznał, że sporny nośnik reklamowy znajdował się w spornej lokalizacji w okresie od 29 marca do 23 kwietnia 2019 r., wskazując na brak racjonalności w przyjęciu, że Skarżący dokonywał demontażu spornego nośnika reklamowego w okresach pomiędzy dokonywanymi kontrolami przez organ. Skarżący natomiast nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających taki demontaż spornego nośnika reklamowego.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o czynnościach kontrolnych, o oględzinach nośnika reklamowego i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym, w szczególności braku udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych – podkreślić należy, że organ nie dopuszczał dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto Skarżący nie był pozbawiony prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionował materiał dowodowy zgromadzony przez organy oraz same podstawy wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdza ponadto, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące: a) naruszenia przez organ art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego.

Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 2664/21i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje w całości przedstawione w tym wyroku stanowisko.

Pojęcia "obiekt budowlany" czy też "urządzenia infrastruktury technicznej" nie zostały zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. W ustawie tej jednak w art. 4 pkt 23 u.d.p. wprowadzono definicję ustawową pojęcia "reklama", zgodnie z którą jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. A zatem, skoro ustawa o drogach publicznych zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu drogowego, w tym poprzez umieszczenie w nim reklam i definiuje pojęcie reklamy, nie jest uzasadnione sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy Prawo budowlane. Nie ma również znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Konstruując definicję legalną "obiektu budowlanego", ustawodawca posługuje się zatem definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika reklamowego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to – w świetle powyższych rozważań odnośnie do pojęcia reklamy - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria, a za jedno z kryteriów różnicujących ustawodawca wprost uznał rodzaj umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w świetle takiej regulacji prawnej w sprawach w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego kompetencje co do ustalania jakie "obiekty" będą zaliczone do obiektów budowlanych i jakie będą stawki kar pieniężnych za umieszczenie ich w pasie drogowym bez zezwolenia zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego. Podobne uwagi należy podnieść w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – jak wskazał NSA i z czym się zgadza Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie różne obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z ww. art. 3 pkt 1. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika).

Zgadzając się z powyższą argumentacją NSA, Sąd zgadza się również ze stanowiskiem NSA, że pojęcie "obiekty budowla" użyte w art. 40 u.d.p. nie jest tożsame z tym, o którym mowa w ustawie – Prawo budowlane. Wynika to zarówno z tego, że w ustawie o drogach publicznych została sformułowana własna definicja "reklamy", jak również z treści wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 9 u.d.p, uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., stanowiącej podstawę nałożenia kary w tej sprawie.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe podnoszone przez Skarżącego, w przedmiotowej bowiem sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.