Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na czynności wywłaszczeniowe Starosty Słupskiego postanawia: odrzucić skargę.

B. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynności wywłaszczeniowe Starosty Słupskiego, w tym wezwanie z dnia 16 kwietnia 2024 r. na rozprawę administracyjną wyznaczoną na dzień 21 maja 2024 r. i wniosła o stwierdzenie nieważności tych czynności. W ocenie skarżącej nie istnieje żadna ustawowa przesłanka wywłaszczenia nieruchomości do niej należącej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że sprawa ma związek z niewykonaniem przez Wojewodę Pomorskiego i Starostę Słupskiego wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 638/05 oraz wszystkich pozostałych wyroków i decyzji organów centralnych, wydanych w związku z wniesieniem przez nią oraz mieszkańców wsi K. w sprawie nielegalnego składowiska odpadów i wytwórni asfaltu w K.

W odpowiedzi na skargę Starosta Słupski wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że przed Starostą toczy się, prowadzone na wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Gminy K. w celu pozbawienia B. J. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., gm. K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 5,8029 ha. Na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane jest zabytkowe założenie pałacowo – parkowe, wpisane do rejestru zabytków województwa p. pod nr [...]. Nieruchomość ma zostać wywłaszczona na rzecz Gminy K. w celu realizacji celu publicznego polegającego na opiece nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) z uwagi na fakt, że obecny właściciel zabytku nieruchomego nie jest w stanie zapewnić opieki nad zabytkiem, w szczególności nie jest w stanie przywrócić jego świetności. Zabytek nieruchomy nie jest użytkowany. Przedmiotowe postępowanie, zgodnie z wskazanym powyżej przepisem, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). W niniejszej sprawie organ, działając na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n., pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. zawiadomił strony o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy oraz wezwał do wzięcia udziału, informując jednocześnie, że nieobecność strony należycie wezwanej nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Pomimo prawidłowo doręczonego zawiadomienia skarżąca nie stawiła się na rozprawę administracyjną. Organ wyjaśnił jednocześnie, że prowadzone postępowanie nie zostało jeszcze zakończone decyzją administracyjną. Końcowo organ wskazał, że podniesiona przez skarżącą argumentacja dotycząca niewykonania przez Wojewodę Pomorskiego oraz Starostę Słupskiego wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 638/05 oraz wszystkich pozostałych wyroków i decyzji organów centralnych, wydanych w związku z wniesieniem przez nią oraz mieszkańców wsi K. w sprawie nielegalnego składowiska odpadów i wytwórni asfaltu w K. nie ma związku z niniejszą sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności).

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wyjaśnienia wymaga, że sądowej kontroli podlegają tylko i wyłącznie takie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011). Natomiast zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość podjęcia decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia danego uprawnienia lub obowiązku (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 18 - 19).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia są czynności Starosty Słupskiego dotyczące prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, w tym czynność związana z wezwaniem na rozprawę administracyjną. Wskazując na prawne podstawy dopuszczalności skargi skarżąca przywołała przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie skarżącej, zaskarżone wezwanie może być bowiem uznane za akt z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.g.n. po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Powyższy przepis, mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, wprowadza zatem wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawa administracyjna przeprowadzana jest na zasadach określonych w art. 90–96 k.p.a. Rozprawa jest czynnością administracyjną z zakresu postępowania dowodowego organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe.

W przypadku postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest obligatoryjne, a rozprawa ta jest formą postępowania dowodowego i ma zapewnić wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Biorą w niej udział (oprócz przedstawiciela starosty lub przedstawiciela miasta na prawach powiatu) strony postępowania, państwowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne i inne osoby, których udział w rozprawie jest uzasadniony. Na rozprawie może być przeprowadzony dowód z zeznań świadków lub biegłych, a strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania i zarzuty, przedstawiać dowody, wypowiadać się na temat dowodów itp. Podczas rozprawy podmioty, które mają zostać wywłaszczone, mogą wyrazić wolę zawarcia umowy przeniesienia lub wygaszenia ich praw do nieruchomości. W toku postępowania powinny zostać dokonane także czynności służące ustaleniu odszkodowania.

Zauważyć jednocześnie należy, że postępowanie wywłaszczeniowe kończy się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 119 u.g.n.), dlatego też w toku tego postępowania powinny być dokonane czynności służące także ustaleniu odszkodowania.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości...., s. 18 – 19; por. także postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 714/23).

Wezwanie na rozprawę administracyjną nie stanowi aktu ani czynności określonych przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a., a co za tym idzie, nie może ono podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi ono czynność procesową o charakterze pomocniczym, podjętą w toku postępowania dowodowego. W przypadku postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest, zgodnie z art. 118 ust. 1 u.g.n., obligatoryjne, a rozprawa ta, jak już wcześniej wskazano, jest formą postępowania dowodowego i ma zapewnić wszechstronne wyjaśnienie sprawy. W rezultacie uznać należy, że wezwanie takie stanowi czynność materialno-techniczną organu, ale nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wyklucza to tym samym możliwość wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.