Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bełchatów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 50/19 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Bełchatów z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Bełchatów na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 50/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Bełchatów z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B., stwierdził nieważność [...] zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem 8.ZK, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb nr [...], A. (pkt 1) i zasądził od Rady Gminy Bełchatów na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: "Spółką" lub "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Bełchatów z [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B. w części obejmującej ustalenie przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]) jako terenu oznaczonego symbolem 8.ZK.

Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego:

1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bełchatów i przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego przeznaczenia w odniesieniu do ww. działek ewidencyjnych;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., poprzez zbyt ogólne określenie zasad zagospodarowania dla terenów zieleni krajobrazowej oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZK.

Skarżąca oświadczyła, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne m.in. o nr [...], [...], [...], [...], położone w województwie łódzkim, powiecie bełchatowskim, gminie Bełchatów, miejscowości A. o łącznym obszarze [...] ha. Wskazane wyżej działki ewidencyjne położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 8.ZK - tereny zieleni krajobrazowej, dla którego [...] zaskarżonej uchwały ustala następujące przeznaczenie: a) podstawowe - zieleń krajobrazowa; b) uzupełniające - wody powierzchniowe; oraz zasady zagospodarowania terenu - obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej.

Wskazała też, że na obszarze gminy Bełchatów obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bełchatów, przyjęte uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 r., a następnie zmienione uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XXXVIII/366/2017 z dnia 12 września 2017 r. (dalej: "Studium"). Jak wynika z analizy treści graficznej Studium - załącznika nr [...] do uchwały Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 r. "Kierunki gospodarowania, polityka funkcjonalno-przestrzenna", działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowane są na terenie o funkcji podstawowej tereny orne. Studium w rozdziale III Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego przewiduje następujące wytyczne i zalecenia dla terenów ornych:

- podstawowym przeznaczeniem terenu są uprawy rolne;

- za uzupełnienie wiodącej funkcji uznaje się łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych;

- ogranicza się do minimum przeznaczenie gleb chronionych na cele nierolnicze;

- dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych związanych z rolnictwem;

- zakłada się możliwość lokalizacji urządzeń, obiektów i infrastruktury technicznej związanych z zaopatrzeniem w wodę, energię elektryczną i ciepło, gospodarką ściekową oraz telekomunikacją;

- zachowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej z możliwością budowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków w ramach istniejącego siedliska;

- dopuszcza się zalesianie nie wyznaczonych na rysunku studium terenów rolnych (gleby o niższych klas bonitacyjnych), na których zakończono użytkowanie rolnicze.

Spółka nadmieniła, że Studium przewiduje także jako odrębną kategorię tereny o funkcji podstawowej tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień, do których nie została przyporządkowana żadna z nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że analiza porównawcza części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią graficzną Studium – załącznikiem nr [...] do uchwały Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 roku – w odniesieniu do opisanej na wstępie nieruchomości prowadzi do wniosku, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają ustalenia Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym zlokalizowane są ww. nieruchomości. O ile Studium przewidywało możliwość gospodarczego wykorzystania tych nieruchomości (tereny orne), o tyle plan miejscowy całkowicie wyłącza możliwość ich gospodarczego wykorzystania, przeznaczając je na tereny zieleni krajobrazowej.

Przywołując treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca uznała, że skoro organ w zaskarżonej uchwale przyjął dla ww. nieruchomości ustalenia odmienne niż przewidziane w Studium, pomimo ustawowego obowiązku sporządzenia planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, to oznacza, że organ naruszył zasady sporządzenia planu.

Nadto skarżąca podniosła, że pismami z [...] r., [...] r. oraz [...] r. zgłaszała uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B., wskazując na brak zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, jednak uwagi skarżącej w części dotyczącej jej nieruchomości, nie zostały uwzględnione, przy czym organ w załączniku nr [...] do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnił przyczyn nieuwzględnienia uwag skarżącej, co prowadzi do wniosku, że kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej nie była analizowana przez organ.

Skarżąca dodała, że jej uwagi z dnia [...] r. dotyczyły także działek ewidencyjnych nr [...] i [...], które w projekcie planu ujęte były jako tereny zieleni krajobrazowej oznaczone symbolem 7.ZK, natomiast w Studium – zlokalizowane są na terenie o funkcji podstawowej: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji towarzyszącej lub uzupełniającej: teren zabudowy usługowej. W tym zakresie uwagi skarżącej zostały uwzględnione, a aktualne przeznaczenie tych działek ewidencyjnych w zaskarżonej uchwale jest spójne z przeznaczeniem określonym w Studium. Powyższe obrazuje niekonsekwencję organu uchwałodawczego oraz stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i równości, a także jest przejawem przekroczenia granic uznania w ramach samodzielności planistycznej.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, wprowadzenie na terenach zieleni krajobrazowej o symbolu ZK obowiązku zachowania istniejącej zieleni wysokiej ma charakter zbyt ogólny, co przesądza o wadliwości regulacji ujętej w planie miejscowym.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego 8.ZK w odniesieniu dla dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz w części tekstowej planu miejscowego: [...] - w zakresie terenu 8.ZK w odniesieniu dla dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], a także o zasądzenie od Rady Gminy Bełchatów na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bełchatów przytoczyła treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej: "u.s.g.") i wskazała, że Wojewoda Łódzki, który jest organem nadzoru, nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały dokonując jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu [...] r., pod pozycją [...]. Zgodność planu miejscowego ze Studium została dwukrotnie zbadana przez organ nadzoru, przy czym w pierwotnej wersji uchwały zostały wskazane uchybienia formalne, jak również została wskazana niezgodność ze Studium w zakresie, który został skorygowany i po ponownym uchwaleniu planu miejscowego organ nadzoru nie wskazał naruszeń obowiązującego Studium.

Dalej organ wyjaśnił, że Studium przewiduje na przedmiotowym obszarze tereny rolne, dla których ustalono uprawy rolne, ale również łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych. Przeznaczenie w planie interpretuje kierunki polityki przestrzennej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą naruszać zapisów Studium, jednocześnie ustalenia planu nie są literalnym przeniesieniem zapisów Studium, dlatego podniesiony zarzut o niezgodności Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia wyłącznie dlatego, iż Studium dla odrębnych terenów wskazuje jako funkcję wiodącą tereny trwałych użytków zielonych. Struktura funkcjonalno-przestrzenna nie jest i nie może być jednorodna, jej granice wynikają z uwarunkowań i możliwości realizacji poszczególnych przeznaczeń. Dla przedmiotowego obszaru Studium nie przewiduje możliwości zabudowy, a zatem rozpoznając uwarunkowania, w tym charakter obecnego zagospodarowania tj. między innymi istniejący drzewostan jego kwalifikacja w sposób zgodny z nadrzędną zasadą zrównoważonego rozwoju w sposób oczywisty winna stanowić o objęciu go ochroną i zaliczeniu do terenów wyłączonych spod zabudowy. W świetle polityki przestrzennej nie ma tu możliwości innych rozwiązań. Obszar ten rozgranicza funkcje i charakteryzuje się szczególnymi cechami (strefa ekotonowa).

Organ wyjaśnił także, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sytuację, w której właściciel nieruchomości może użytkować nieruchomość w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu (art. 35 u.p.z.p.), tym samym plan miejscowy nie uniemożliwia wykorzystania nieruchomości tak jak była ona wykorzystywana przed jego uchwaleniem.

Według organu brak możliwości zabudowy (tj. ujęcia nieruchomości w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wynika z kierunków polityki przestrzennej gminy określonych w Studium, którego plan miejscowy nie może swoimi ustaleniami naruszać. Przedmiotowe tereny są zadrzewione, dlatego też nie zaliczono ich do terenów inwestycyjnych. Jednocześnie samo sąsiedztwo czy położenie nieruchomości nie decyduje wprost o możliwości zabudowy. Celem ochrony omawianego terenu i ochrony jego zasobów (m.in. drzewostanu) jest zachowanie równowagi pomiędzy terenami zabudowanymi, a wolnymi od zabudowy na zarówno istniejących, jak i planowanych osiedlach. Ochrona terenów ZK pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a lasem umożliwi zachowanie strefy ekotonowej, a więc przejściowej pomiędzy różnymi środowiskami (las – teren otwarty) charakteryzującej się szczególnym bogactwem przyrodniczym.

Organ wskazał również, że odrzucenie uwag złożonych do zaskarżonej uchwały zostało uzasadnione brakiem zgodności wniesionych postulatów z obowiązującym Studium (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze terenów rolnych). Uwzględniona część uwag była z kolei taką zgodnością uzasadniona o czym pisze sama strona skarżąca, zatem brak jest tu konsekwencji a uwzględnienie części uwag stanowi jedynie o doprowadzeniu do zgodności projektu planu z kierunkami polityki przestrzennej.

Dalej organ wyjaśnił, że brak literalnych regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiących, o zakazie zabudowy nie skutkuje koniecznością wprowadzania linii zabudowy czy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy odpowiadających domniemanej interpretacji co do możliwości realizacji takiej zabudowy. W takiej sytuacji przeznaczenie w sposób oczywisty determinuje zasady zagospodarowania, bowiem przyjęta w planie definicja zieleni krajobrazowej jasno wskazuje, iż "należy przez to rozumieć tereny zieleni niskiej i wysokiej w ciągach dolin tworzące pasma ekologiczne o dużym znaczeniu przyrodniczo-krajobrazowym".

Zdaniem organu brak definicji "zieleni wysokiej" nie ma zbyt ogólnego charakteru, bowiem nie ma wymogu definiowania w planie miejscowym takiego określenia, co potwierdza między innymi orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Rada Gminy Bełchatów wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu I instancji jedną z zasad planowania przestrzennego jest wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem ww. zasady.

Sąd przyznał rację skarżącej, że postanowienia planu miejscowego są sprzeczne z ustaleniami Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XXXVIII/366/2017 z dnia 12 września 2017 r. W ocenie Sądu, jak słusznie podnosi skarżąca w ww. Studium teren, na którym położone są należące do niej działki, został przeznaczony pod tereny rolne, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu miały być uprawy rolne. Za uzupełnienie wiodącej funkcji uznano łąki, zadrzewienia, zakrzewienia i tereny trwałych użytków zielonych. Ograniczono do minimum przeznaczenie gleb chronionych na cele nierolnicze. Dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych związanych z rolnictwem. Założono możliwość lokalizacji urządzeń, obiektów i infrastruktury technicznej związanych z zaopatrzeniem w wodę, energię elektryczną i ciepło, gospodarką ściekową oraz telekomunikacją. Przewidziano także zachowanie rozproszonej zabudowy zagrodowej z możliwością budowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków w ramach istniejącego siedliska, a także dopuszczono zalesianie niewyznaczonych na rysunku studium terenów rolnych (gleby niższych klas bonitacyjnych), na których zakończono użytkowanie rolnicze (strona [...] i [...] Studium z 2017 r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że przeznaczenie ww. terenu i sposób jego zagospodarowania został w zaskarżonej uchwale znacznie ograniczony. Opisane na wstępie działki skarżącej zostały zaliczone do jednostki planistycznej 8.ZK, dla której [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił podstawowe przeznaczenie terenu jako zieleń krajobrazową, natomiast przeznaczenie uzupełniające jako wody powierzchniowe. Dodatkowo nakazano zachowanie istniejącej zieleni wysokiej. Funkcja terenów rolnych, o której mowa w Studium różni się w sposób istotny od funkcji terenów zieleni krajobrazowej, przyjętej w zaskarżonej uchwale.

Sąd I instancji podkreślił, że zmiana Studium z 2011 r. miała miejsce [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obejmowała ona m.in. zmianę przeznaczenia terenów położonych w miejscowości A., w której zdecydowana część terenów zmieniła funkcję z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren, na którym położone są działki skarżącej nr [...], [...], [...], [...] pozostawiono jednak jako teren rolny. Mając zatem na uwadze to, że organ planistyczny dokonywał zmian w Studium w sposób zamierzony i racjonalny, a także kierował się potrzebą dostosowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do aktualnych uwarunkowań, nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w planie miejscowym na nieruchomości skarżącej przeznaczenia zieleni krajobrazowej stanowiło uszczegółowienie zapisów Studium. Tym bardziej, że zarówno Studium z 2011 r., jak i jego zmiana w 2017 r. przewidywały jako jedną z postaci przeznaczenia terenu m.in. tereny trwałych użytków zielonych.

Według stanowiska Sądu, w świetle zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień organu o celach wprowadzenia do miejscowego planu terenów oznaczonych symbolem ZK, uprawniony jest więc wniosek, że określone w planie miejscowym tereny zieleni krajobrazowej w dużo większym stopniu realizują przyjętą w Studium funkcję terenów trwałych użytków zielonych, aniżeli terenów rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy rolne. Obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej uniemożliwia bowiem prowadzenie gospodarki rolnej w pełnym zakresie, co w sposób oczywisty przekłada się na ograniczenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób przyjęty w Studium.

Skoro zatem organ gminy w sposób wyraźny oddzielił w Studium funkcję terenów rolnych od funkcji terenów trwałych użytków zielonych, to wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako zieleni krajobrazowej, na terenach o przeznaczeniu rolnym należy ocenić za niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Wobec stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania zbędnym było – zdaniem Sądu I instancji – odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zbyt ogólne określenie zasad zagospodarowania dla terenów zieleni krajobrazowej oznaczonych symbolem ZK.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika Rady Gminy Bełchatów. Wyrok został zaskarżony w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302ze zm. – dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię

oraz

b. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,

a co za tym idzie błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie w tymże planie ustaleń niezgodnych z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przyjęcie, że: określone w planie miejscowym tereny zieleni krajobrazowej w dużo większym stopniu realizują przyjętą w Studium funkcję terenów trwałych użytków zielonych, aniżeli terenów rolnych, których podstawowym przeznaczeniem są uprawy rolne, a w dalszej kolejności przyjęcie, że obowiązek zachowania istniejącej zieleni wysokiej uniemożliwia prowadzenie gospodarki rolnej w pełnym zakresie, co w sposób oczywisty przekłada się na ograniczenie sposobu zagospodarowania terenu w sposób przyjęty w Studium, a co, zdaniem Sądu I instancji, spowodowało, że organ gminy w sposób wyraźny oddzielił w Studium funkcję terenów rolnych od funkcji terenów trwałych użytków zielonych, wobec czego wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako zieleni krajobrazowej, na terenach o przeznaczeniu rolnym należy ocenić za niezgodne z ustaleniami Studium, co stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przy czym jednocześnie Sąd I instancji wskazuje, iż nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego;

2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania - brak zgodności ze Studium (s. 13 uzasadnienia wyroku), a jednocześnie wskazanie, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego (s. 14 uzasadnienia wyroku), co skutkuje tym, iż uzasadnienie wyroku, a tym samym sam wyrok, a zatem wynik sprawy, budzą wątpliwości, co do ich słuszności i zasadności, w szczególności w zakresie prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i wyciągniętych z nich wniosków;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Gminy Bełchatów z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B., w części obejmującej teren oznaczonej na rysunku planu symbolem 8.ZK, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb [...], A., a zatem przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów podniesionych w skardze, tj.: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności [...] wyżej wymienionej uchwały w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem 8.ZK, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb [...], A., przy jednoczesnym wskazaniu, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skarżąca kasacyjnie podniosła, że studium, czy to przyjęte w 2011 r., czy też zmienione następnie w 2017 r., w przedmiocie terenów rolnych, leśnych obszarów zielonych, wskazuje, jako kierunek, aby na etapie przyjmowania planu zagospodarowania miejscowego dokonywano takich zmian i wprowadzano takie rozwiązania, które będą uwzględniały okoliczności, układ i cechy danego terenu oraz realizowały w szczególności politykę przestrzenną nakierunkowaną na uporządkowanie terenów rolno-leśnych. Studium zatem jednoznacznie kreuje kierunki i daje możliwość zmian przeznaczenia obszarów w nim opisanych na etapie tworzenia, a w ostateczności przyjęcia, planu miejscowego. Tymczasem Sąd I instancji zdaje się w ogóle nie dokonywać analizy sprawy biorąc pod uwagę całokształt zapisów studium i wynikających z niego postanowień w przedmiocie kształtowania gospodarki przestrzennej. Sąd I instancji ogranicza się jedynie do suchego stwierdzenia, że obszar objęty skargą, oznaczony jako teren rolny, otrzymał nowe przeznaczenie, jako teren zieleń krajobrazowa, co zbliża go do terenów użytków zielonych, a w ostateczności powoduje, iż ta zmiana jest niezgodna z ustaleniami Studium. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji skarżąca nie może się zgodzić.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie doszło, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zgodności ze Studium. Skarżąca kasacyjnie dokonała uszczegółowienia i ustalenia przeznaczenia obszaru będącego przedmiotem sprawy i dokonała tego właśnie zgodnie z wytycznymi, kierunkami i zasadami określonymi w Studium.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, w szczególności na podkreślenie zasługuje fakt, że przyjęta ochrona terenów ZK pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej, a lasem umożliwi zachowanie strefy ekotonowej, a więc przejściowej pomiędzy różnymi środowiskami (las-teren otwarty) charakteryzującej się szczególnym bogactwem przyrodniczym. Przyjęty zatem kierunek jest w pełni zgodny z ustaleniami Studium.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania - brak zgodności ze studium (s. 13 uzasadnienia wyroku). Jednocześnie, w dalszej treści uzasadnienia wyroku (s. 14), Sąd I instancji wskazuje, że dokonując kontroli zaskarżonego aktu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego. Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, budzi konsternację i powoduje, że skarżąca ma nieodparte wrażenie, że Sąd I instancji zaprzecza sam sobie. Uzasadnienie wyroku staje się zatem nieczytelne, budzące wątpliwości, co do dokonanej analizy sprawy, a tym samym skutkuje tym, iż w gruncie rzeczy sam wyrok, a zatem wynik sprawy, rodzi zastrzeżenia, co do ich słuszności i zasadności, w szczególności w zakresie prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i wyciągniętych z nich wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie jej w całości oraz zasądzenie od Rady Gminy Bełchatów na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona podniosła, że ustalenia Studium dotyczące bonitacyjnej klasyfikacji gleb gruntów ornych na terenie gminy Bełchatów, nie powinny jednoznacznie determinować kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwłaszcza, że nawet na najsłabszych glebach ornych klasy VI nie jest wykluczona uprawa, a przy zastosowaniu odpowiedniego nawożenia możliwe jest uzyskanie zadowalających plonów.

Spółka zwróciła uwagę, że przytoczone przez organ w skardze fragmenty Studium dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są ogólnymi założeniami koncepcyjnymi i można przyjąć, że stanowiły dla skarżącej na etapie procedury uchwalania Studium podstawę do stworzenia charakterystyki przeznaczenia terenów w ramach poszczególnych jednostek ([...]).

Spółka wskazała, iż skarżąca kasacyjnie z przytoczonych w skardze kasacyjnej fragmentów ogólnych założeń Studium dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy próbuje wywieść, że była uprawniona do określania w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości jako terenów zieleni krajobrazowej z uwagi na okoliczność, iż stanowi ono jedynie uszczegółowienie założeń Studium. W ocenie Spółki, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zdaniem Spółki przeznaczenie nieruchomości określone w Studium nie jest doprecyzowaniem wytycznych przyjętych w Studium, a nadaniem zupełnie nowej funkcji dla terenu, na którym położone są nieruchomości.

W ocenie Spółki argumentacja skarżącej kasacyjnie przedstawiona w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że rzeczywistą intencją organu było nie tyle doprecyzowanie postanowień Studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości, a określenie dla nich zupełnie nowej funkcji, innej aniżeli przewidziana w Studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś uczestnik postępowania wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji oraz prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmujący zgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy za zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, będącą częścią szerszej zasady spójności systemu planowania przestrzennego (por. Z. Niewiadmoski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 41). Zgadza się równocześnie z oceną, że [...] uchwały Rady Gminy Bełchatów z dnia [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w A. i B., w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem 8.ZK, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb nr [...], A. (pkt 1), jest sprzeczny ustaleniami uchwały Rady Gminy Bełchatów Nr XII/99/2011 z dnia 2 września 2011 r., zmienionej uchwałą Rady Gminy Bełchatów Nr XXXVIII/366/2017 z dnia 12 września 2017 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bełchatów, odnoszącymi się do wskazanego wyżej terenu. Skoro bowiem wymienione działki są zlokalizowane na terenie, którego według Studium funkcja podstawowa została określona jako tereny orne, a podstawowym przeznaczeniem terenu mają być uprawy rolne, przy dopuszczeniu m.in. lokalizacji budynków gospodarczych związanych z rolnictwem, to nie do pogodzenia z tym przeznaczeniem są ustalenia zawarte w [...] uchwały w sprawie planu miejscowego określające dla tego samego terenu zieleń krajobrazową jako przeznaczenie podstawowe, zaś wody powierzchniowe jako przeznaczenie uzupełniające.

Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że [...] uchwały w sprawie planu miejscowego narusza we wskazanym zakresie ustalenia Studium, co pozostaje w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikającą z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ("Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych") i art. 20 ust. 1 u.p.z.p ("Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium..."), którą należy uznać za jedną z zasad, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i uwarunkowań prawnych nie sposób zgodzić się z zarzutami (1a i 1b) formułowanymi wobec wyroku Sądu I instancji: błędnej wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczenie braku spójności treściowej pomiędzy ustaleniami planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy prowadzi do zakwestionowania wagi ustaleń studium, a nawet do podważenia sensu sporządzania i uchwalania studium jako aktu kierownictwa wewnętrznego. Wypada w tym miejscu odnotować, że w literaturze wskazuje się na szczególną troskę ustawodawcy w zachowaniu spójności ustaleń planu miejscowego z treścią studium. Wyrazem tego jest obecna regulacja, która nakazuje trzykrotne w ciągu procedury sporządzania i uchwalania planu miejscowego badanie spójności treściowej projektu planu miejscowego ze studium: 1) przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium..." – art. 14 ust. 5 u.p.z.p.); 2) na etapie sporządzania projektu planu miejscowego ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi..." – art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) oraz 3) przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego ("Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium..." – art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Na prawną doniosłość spójności treściowej ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, co ilustrują m.in. tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/17, w myśl których: "1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium." (LEX nr 2345607).

W konsekwencji również i zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, wymienionych w pkt 2a i 2b skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nieulegające wątpliwości istotne naruszenie zasad sporządzania studium planu miejscowego (w przedmiotowej sprawie ogólnej zasady spójności systemu planowania przestrzennego oraz zasady zgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium) jest warunkiem wystraczającym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub części. Ani z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.", ani z przytoczonych okoliczności sprawy nie wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego musi za sobą pociągać istotne naruszenia trybu jego sporządzania. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się sprzeczności w uzasadnieniu wyroku zarzucanej przez skarżącą kasacyjnie Sądowi I instancji, czy też braku prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i wyciągniętych z nich wniosków oraz czytelności zaskarżonego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.