Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1304 (tysiąc trzysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1256/12, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 18 października 2011 r. wydaną na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie – ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowo – gminnym polegającej na budowie sieci ciepłowniczej 2xDN700-DN200 wraz z kanalizacją teletechniczną od ul. Zapustnej do terenu przewidzianego dla obiektów i urządzeń energetyki cieplnej oraz zabudowy mieszkaniowej i usługowej po byłych Zakładach Mechanicznych Ursus.

Na skutek odwołań wniesionych przez: [...] Sp. z o.o., K. Z. oraz [...] Z. T. i Wspólnicy sp. j. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, stwierdził, że przepisy prawa nie przewidują procedury uzgadniania inwestycji z użytkownikami wieczystymi działek, przez które jest planowany przebieg inwestycji a wyłącznie nakazują informować ich o toczącym się postępowaniu, stosownie do treści art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co organ uczynił. Ponadto organ nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, na które wskazywali odwołujący.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Spółka [...] podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 77 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 15 k.p.a., art. 16 k.p.a. i art. 10 k.p.a., jak również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że linie rozgraniczające planowaną inwestycję wskazują na kolizję tej inwestycji z inwestycją skarżącej spółki realizowaną na działce nr 99 w obrębie 2-09-09 w Dzielnicy Ursus w Warszawie, polegającą na budowie zespołu 2 hal dystrybucyjno-magazynowych z modułami biurowo-socjalnymi z wbudowanymi pomieszczeniami: stacji transformatorowej i rozdzielni NN wraz z budynkami towarzyszącymi. Zdaniem Spółki, Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu, a tym samym nie rozpatrzyło wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej przedmiotowa sieć ciepłownicza powinna zostać w całości zlokalizowana w granicach dróg publicznych biegnących wzdłuż inwestycji skarżącej spółki, tj. ul. Posagu 7 Panien i ul. Szamoty. Zdaniem Spółki przepisy ustawy o drogach publicznych dają możliwość umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą w pasie drogowym, w tym sieć ciepłowniczą. Pozwala to określić przebieg inwestycji już na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca upatruje zagrożenia dla swoich praw i interesów z uwagi na rezerwowanie pasa gruntu o szerokości 60 m, w sytuacji, gdy na potrzeby planowanej inwestycji wystarczające są ok. 2 m szerokości gruntu. Podniosła ponadto, że nie zapewniono jej czynnego udział w postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie odwoławcze rozpoznał wiele odwołań w jednej decyzji, o czym nie informował pozostałych uczestników postępowania, jak również nie zawiadomił stron o zebranych dowodach i materiałach oraz o zgłoszonych żądaniach. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w świetle art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w skrócie "u.p.z.p.", planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja ma przebiegać na terenie kilkudziesięciu działek, w tym przez działkę nr ew. 99 w obrębie 2-09-09 w Dzielnicy Ursus w Warszawie, będąca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej.

Sąd wyjaśnił, że interes prawny przyznany w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. właścicielowi działki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych nie zostaje ograniczony w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Wynika to wprost z regulacji art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p., który nakazuje w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa wyżej mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób.

Sąd nie uwzględnił zarzutu Spółki podważającej sposób określenia parametrów zamierzonej inwestycji i twierdzącej, że na etapie postępowania lokalizacyjnego należy szczegółowo określić przebieg inwestycji, wskazując, że w decyzji lokalizacyjnej nie określa się miejsca usytuowania planowanego obiektu na działkach. Tego typu materia należy bowiem do przedmiotu regulacji prawa budowlanego, a jej rozstrzygnięcia podejmowane są przez organ architektoniczno-budowlany na etapie wydania pozwolenia budowlanego, nie zaś na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu. Wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości.

Sąd wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest bowiem wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Wskazał, że zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu lokalizacyjnym ochrona interesów osób trzecich nie może być zatem oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) byłyby nakładane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. W obu postępowaniach jest co prawda ten sam cel inwestycyjny, jednak charakter tych postępowań jest odmienny i ma inny zakres.

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 55 u.p.z.p. na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ właściwy w sprawie, będąc związany decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uwzględnia występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich. Nieuzasadnione są zdaniem Sądu obawy skarżącej, że doszło do kolizji z inwestycją realizowaną na działce o numerze ewidencyjnym 99. W punkcie 1.1 decyzji z dnia 18 października 2011 r.o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zatytułowanym "charakterystyka inwestycji według wniosku" organ wskazał, że szerokość wykopu pod budowę projektowanej sieć ciepłowniczą wyniesie dla sieci ciepłowniczej o średnicy DN 700/900

200/315 ≈ 3.0 m do 1.1 m, a szerokość frontu robót wyniesie minimum 12 m i uzależnione jest to od warunków terenowych. Natomiast kanalizacja teletechniczna będzie układana nad rurociągami ciepłowniczymi. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że określone parametry planowanej inwestycji mają charakter graniczny (wyznaczają granice maksymalną) co jest dopuszczalne.

Wskazał, że stosowanie przepisów prawa budowlanego nie spowoduje, że sieć ciepłownicza wraz z kanalizacją teletechniczną będzie zrealizowana w wysokości większej niż przewidziana w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, wbrew regulacji określonej w art. 55 u.p.z.p. Ponadto, w sytuacji gdy inwestor sam określa miejsce umieszczenia obiektu na działkach i znajduje to odzwierciedlenie w załączniku do decyzji o lokalizacji celu publicznego, to należy uznać, że takie wskazanie wiąże w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 1540/10 oraz II OSK 966/10.

Sąd wskazał, że z treść wniosku inwestora wynika, że planowana sieć ciepłownicza w początkowym odcinku ma przebiegać wzdłuż projektowanej ul. Nowolazurowej, a następnie w projektowanych i istniejących ulicach na terenie dawnych zakładów mechanicznych Ursus, zaś kanalizacja teletechniczna układana będzie nad rurociągami ciepłowniczymi. Zgodnie z oświadczeniem inwestora sieć ciepłownicza będzie realizowana metodą wąskoprzestrzennego wykopu otwartego, a w przejściach pod torami kolejowymi metodą przewiertu. Ponadto w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. nawiązującym do pisma skarżącej Spółki z dnia 10 sierpnia 2011 r. w którym wskazana została kolizja planowanej inwestycji z inwestycją skarżącej spółki, inwestor wskazał, że projektowaną sieć ciepłowniczą będzie starał się umieścić w pasach drogowych przewidywanych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej możliwości i konieczności lokalizacji sieci ciepłowniczej na obrzeżach działki nr 99, wówczas inwestor wystąpi o wyrażenie zgody na udostępnienie terenu dla potrzeb lokalizacji inwestycji do właściciela działki. W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia reguł postępowania administracyjnego, Sąd nie stwierdził, aby naruszenie procedury miało wpływ na rozstrzygnięcie. Faktem jest, że w aktach administracyjnych brak zawiadomień wysłanych przez organ drugiej instancji w trybie art. 10 k.p.a. Tym niemniej skarżąca spółka zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym powoływała się na okoliczność kolizji inwestycji realizowanej przez spółkę na działce nr 99 z planowaną inwestycją. Wobec tego, że skarżąca spółka nie wskazała jakie nowe dowody w sprawie zgłosiłaby, gdyby była poinformowana o zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Za nietrafne Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 15 k.p.a. co szczegółowo uzasadnił. Sąd zgodził się z zarzutem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie ma szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednak nie dyskredytuje to podjętego rozstrzygnięcia, gdyż rezultat postępowania jest zgodny z prawem, a samo formalne naruszenie przepisów k.p.a. powstałe na etapie redagowania uzasadnienia nie może być oceniane jako istotne. Wobec czego Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. a także art. 16 k.p.a.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie powołanego na wstępie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, w granicach art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj.:

– art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. poprzez zastąpienie organu odwoławczego w ustalaniu stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania;

– art. 138 k.p.a. z uwagi na brak merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania, a nadto art. 15 kpa. poprzez ograniczenie zasady dwuinstancyjności;

– art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie praw strony, w szczególności brak powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie złożenia wniosków dowodowych, względnie uwag.

W granicach art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 55 u.p.z.p. poprzez jego błędna wykładnię, na skutek pominięcia tego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja w sposób zasadniczy ograniczy więc możliwość realizacji planowanej zabudowy działki skarżącej. W konsekwencji Sąd dopuścił się błędnej wykładni art. 54 ust. 2 pkt 1d w zw. z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji nie może dotyczyć terenu, co do którego inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu podniesiono, że to Sąd, a nie organ odwoławczy ustalił przebieg planowanej sieci ciepłowniczej i jej lokalizację w pasach drogowych przewidywanych w projekcie planu miejscowego. Dodatkowo Sąd ustalił powyższe nie na podstawie dowodów, lecz niepewnej przesłanki ("inwestor będzie się starał"). W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśniono, że wobec niezapoznania się z aktami sprawy, trudno było wypowiedzieć się co do ewentualnych dowodów.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazano na treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji lokalizacyjnej obejmującej teren, dla którego wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, powoduje wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Niecelowe zatem było wydanie w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnej obejmującej działkę skarżącej, skoro decyzja ta ma być wygaszona. Zakwestionowano ponadto pogląd Sądu , że w niniejszej sprawie takiej lokalizacji nie ma. Pogląd ten został bowiem oparty m.in. na mało konkretnym oświadczeniu inwestora, który stwierdził, że będzie się starał, aby interesy skarżącej nie były naruszane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła oddalenie skargi kasacyjnej podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wyjaśniła, że skoro skarżąca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to skutki prawne związane z ustaleniem warunków zabudowy, zostały niejako skonsumowane i skarżącej nie grożą ze strony zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej żadne konsekwencje.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyjaśniono, że nie każda kolizja decyzji lokalizacyjnej z późniejszym pozwoleniem na budowę powoduje wygaśnięcie tej pierwszej. Kluczowe jest bowiem ustalenie, czy możliwa jest realizacja wydanego później niż decyzja lokalizacyjna pozwolenia na budowę wobec możliwej budowy w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 117/11 wydany na tle sporu o relację ustaleń planu miejscowego do ustaleń wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do pozwoleń na budowę uzyskanych wcześniej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to zdaniem Spółki regulacja dotycząca wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej nie ma zastosowania, ponieważ przeciwna interpretacja uniemożliwiałaby realizacje jakichkolwiek inwestycji na nieruchomościach, dla których wydane już było kiedyś pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie przyjęty pas gruntu z przeznaczeniem pod sieć ciepłowniczą nie wykracza poza linie zabudowy skarżącej, a więc możliwa byłaby równoległa realizacja obu inwestycji. Poza tym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej właściwy jest tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Trafnie w niej podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia art.54 ust.2 pkt d w zw. z art.55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w skrócie "u.p.z.p."

Z akt sprawy wynika, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazywał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr 99, na której realizuje - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2011r, utrzymanej w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] listopada 2011r. -inwestycję w postaci budowy zespołu dwóch hal dystrybucyjno-magazynowych z modułami biurowo-socjalnymi wraz z budynkami towarzyszącymi-budynkiem biurowym, wartownią, budynkiem, w skład którego wchodzą pompownia ,rozdzielnia SA, pomieszczenia transformatora, PZO, pomieszczenia telekomunikacyjne, wartownia oraz towarzysząca infrastruktura techniczna.

Zarzucał, że zaskarżona decyzja w sposób bardzo nieprecyzyjny określa przebieg trasy planowanego ciepłociągu, a linie rozgraniczające tej inwestycji wskazują na kolizję inwestycji sieciowej z realizowaną przez Spółkę budową określoną w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji, tak jak to słusznie podniósł w skardze kasacyjnej skarżący, w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu ograniczając się do zacytowania mających w sprawie zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ogólnego stwierdzenia, że nie podziela argumentów podnoszonych w odwołaniu.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca Spółka konsekwentnie podnosiła zarzut naruszenia art. 6 ust.2 i art. 54 ust.1 lit d i wskazywała na kolizję planowanej inwestycji z realizowaną przez nią inwestycją na działce nr 99 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnosiła, że w decyzji lokalizacyjnej sieć ciepłowniczą, zarezerwowano pas gruntu o szerokości 60m w sytuacji, gdy na jej potrzeby wystarczające jest 2m.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia w/w przepisów i chronionego prawem interesu skarżącej Spółki. Sąd stwierdził, że decyzja lokalizacyjna wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego. Natomiast w postępowaniu lokalizacyjnym ochrona interesów osób trzecich nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym- pozwolenia na budowę.

Powyższy pogląd Sądu, co do charakteru decyzji lokalizacyjnej jest słuszny, ponieważ nie ma wątpliwości odnośnie tego, że decyzja lokalizacyjna jak i decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art.54 pkt 3 w zw. z art.64 ust.1 ustawy o u.p.z.p. określa linie rozgraniczające teren inwestycji, nie wskazuje natomiast szczegółowego usytuowania obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Słusznie także Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art.10 § k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ani przed Sądem pierwszej instancji, ani skardze kasacyjnej Skarżąca Spółka takiej zależności nie wykazała, w szczególności nie wyjaśniła jakich konkretnych wniosków dowodowych nie mogła złożyć z uwagi na uchybienie art.10 § 1 k.p.a. Z tych względów zarzut ten uznać należało za nieuzasadniony.

Nie jest także trafny podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. poprzez zastąpienie organu odwoławczego w ustalaniu stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Artykuł 1 w/w ustawy jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach.

Mimo tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Z akt sprawy wynika, że naniesione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, linie rozgraniczające teren inwestycji tworzą dość duży obszar obejmujący zarówno pas drogowy jak i działkę skarżącego - w granicach którego ma być usytuowana sieć ciepłownicza. W rozpoznawanej sprawie konieczne było przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ochrony interesu prawnego skarżącej Spółki, która twierdziła, że planowana inwestycja liniowa będzie naruszała jej prawa, poprzez uniemożliwienie czy też utrudnienie w zagospodarowaniu działki nr ew.99 m z uwagi na realizowanie na niej obiektów budowlanych, na które uzyskała wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Ani organ pierwszej instancji, ani też z naruszeniem art.138 kpa. organ odwoławczy, nie dokonały pod tym kątem analizy materiału dowodowego. Próbę tę podjął Sąd pierwszej instancji, który za nieuzasadnione uznał obawy skarżącej, iż doszło do kolizji z inwestycją realizowaną na jej działce, ponieważ w punkcie 1.1 decyzji z dnia 18 października 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego organ wskazał, że szerokość wykopu pod budowę projektowanej sieć ciepłowniczą wyniesie dla sieci ciepłowniczej o średnicy DN 700/900

200/315 ≈ 3.0 m do 1.1 m, a szerokość frontu robót wyniesie minimum 12 m i uzależnione jest to od warunków terenowych. Natomiast kanalizacja teletechniczna będzie układana nad rurociągami ciepłowniczymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia Sądu pierwszej instancji nie mogą uzasadniać poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Powyższe parametry dotyczą bowiem sposobu realizacji inwestycji, a nie jej usytuowania w granicach zakreślonych przez linie rozgraniczające teren przyszłej inwestycji liniowej. Podobnie zapewnienie inwestora, że projektowaną sieć ciepłowniczą będzie starał się umieścić w pasach drogowych przewidywanych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiej możliwości i konieczności lokalizacji sieci ciepłowniczej na obrzeżach działki nr 99, wystąpi o wyrażenie zgody na udostępnienie terenu dla potrzeb lokalizacji inwestycji do właściciela działki, nie jest gwarancją ochrony interesów skarżącej Spółki. Skoro osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób, to tym bardziej wnikliwie należy zakres takiej ochrony ustalać w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sytuowanej na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, w przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter, przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Jest to kwestia istotna dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, jeśli się weźmie pod uwagę, że dla realizacji takich inwestycji ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t.) przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc w art. 124 ust.1 , że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zatem jeśli z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy linia ciepłownicza będzie sytuowana w pasie drogowym, czy także na określonym terenie działki skarżącej Spółki nr ew.99 i czy w związku z tym nie będzie kolidowała z inwestycją, którą Spółka realizuje na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać, to brak ustaleń w tym zakresie doprowadził do naruszenia art.54 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art.140 k.c.

Wobec powyższego zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art.188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 18ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wpis od skargi (500 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (17zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego za udział w postępowaniu w obu instancjach (420 zł).

Rozpoznając ponownie wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego ( o ile dla tego terenu nie uchwalono planu miejscowego) organ uwzględni powyższe uwagi i określi w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, którą zapewniają art. 54 pkt 2 lit. d w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., biorąc pod uwagę wpływ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci ciepłowniczej na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez skarżącą Spółkę.