Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2222/20 w sprawie ze skargi Głównego Geodety Kraju na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr DKN.5112.13.2020.88521 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 maja 2021 r., II SA/Wa 2222/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Głównego Geodety Kraju na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 24 sierpnia 2020 r., nr DKN.5112.13.2020.88521,

w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 24 sierpnia 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), art. 7 ust. 1, art. 60, art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781; dalej "u.o.d.o.") oraz art. 57 ust. 1 lit. a, art. 58 ust. 2 lit. d oraz lit. i w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a, art. 6 ust. 1, a także art. 83 ust. 1 - 3 i art. 83 ust. 5 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.; dalej "RODO"), stwierdzając naruszenie przez Głównego Geodetę Kraju (dalej także "GGK") przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a RODO, tj. zasady zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych, oraz art. 6 ust. 1 RODO poprzez udostępnianie na portalu o nazwie "GEOPORTAL2" (geoportal.gov.pl) bez podstawy prawnej danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez starostów), nakazał GGK dostosowanie operacji przetwarzania danych osobowych do przepisów RODO, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji poprzez zaprzestanie udostępniania na portalu o nazwie "GEOPORTAL2" (geoportal.gov.pI) danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez starostów). Za naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 RODO nałożył na Głównego Geodetę Kraju administracyjną karę pieniężną w kwocie 100 000 złotych. W pozostałym zakresie postępowanie umorzył.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniach 10-14 lutego 2020 r. Prezes UODO przeprowadził kontrolę przetwarzania danych osobowych w Starostwie Powiatowym

w J. Zakresem kontroli objęta została kwestia dotycząca udostępniania przez Starostę J. za pośrednictwem portalu internetowego o nazwie "GEOPORTAL2" (geoportal.gov.pl) danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków. W toku kontroli ustalono, że Starosta nie publikuje na ww. portalu danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków, lecz dane z przedmiotowej ewidencji (w tym numery ksiąg wieczystych) i na podstawie zawartego porozumienia przekazuje GGK, który pozyskane w ten sposób informacje udostępnia na ww. portalu. W toku kontroli GGK zeznał, że "w przypadku 90 starostw powiatowych, które nie posiadają jeszcze własnej infrastruktury technicznej GGK na podstawie zawartych porozumień (zawartych na podstawie art. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), po otrzymaniu stosownych danych geodezyjnych z tych starostw dokonuje publikacji tych danych na portalu internetowym GEOPORTAL2". W związku z powyższym Prezes UODO stwierdził, że GGK publikuje na portalu informacje pozyskane z ewidencji gruntów i budynków (w tym numery ksiąg wieczystych) prowadzonej przez Starostę, jak i przez innych starostów powiatowych, którzy nie dysponują infrastrukturą techniczną umożliwiającą publikowanie tych informacji na GEOPORTAL2. Prezes UODO ustalił, że w procesie przetwarzania danych osobowych GGK naruszył przepisy o ochronie danych osobowych. Naruszenia te polegały na:

1) udostępnianiu na portalu internetowym GEOPORTAL2 (geoportal.gov.pl) bez podstawy prawnej danych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez starostów) dotyczących numerów ksiąg wieczystych (naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 RODO);

2) niewskazaniu w rejestrze czynności przetwarzania danych, dla czynności o nazwach: "Rejestracja użytkowników forum witryny Geoportal", "Rejestracja użytkowników repozytorium projektowego", "Rejestracja uczestników szkoleń Geoportal", które są związane z Geoportalem, informacji o planowanych terminach usunięcia danych (naruszenie art. 30 ust. 1 lit. f RODO);

3) niewskazaniu w rejestrze czynności przetwarzania danych osobowych dla czynności o nazwach: "Rejestracja użytkowników systemu Geoportal i systemów dziedzinowych GUGiK", "Rejestracja użytkowników forum witryny Geoportal", "Rejestracja użytkowników repozytorium projektowego" i "Rejestracja uczestników szkoleń Geoportal" wymaganych środków bezpieczeństwa dla danej czynności przetwarzania (naruszenie art. 30 ust. 1 lit. g RODO).

Pismem z 27 marca 2020 r. Prezes UODO wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzonych uchybień. Postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r. Prezes UODO zobowiązał GGK do ograniczenia przetwarzania danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych, nakazując zaprzestanie ich publikowania na portalu internetowym GEOPORTAL2 do czasu wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w tej sprawie. Pismem z 7 lipca 2020 r. GGK złożył wyjaśnienia, w których wskazał, że w rejestrze czynności przetwarzania danych osobowych dla czynności o nazwach: "Rejestracja użytkowników repozytorium projektowego", "Rejestracja uczestników szkoleń Geoportal", które są związane z Geoportalem, obecnie zawarte są informacje o planowanych terminach usunięcia danych, o których mowa w art. 30 ust. 1 lit. f RODO. W rejestrze czynności przetwarzania danych osobowych dla czynności o nazwach: "Rejestracja użytkowników systemu Geoportal i systemów dziedzinowych GUGiK", "Rejestracja użytkowników repozytorium projektowego" oraz "Rejestracja uczestników szkoleń Geoportal" zawarty jest już opis dotyczący technicznych i organizacyjnych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 32 ust. 1 RODO. Obecnie Główny Geodeta Kraju nie realizuje czynności o nazwie "Rejestracja użytkowników forum witryny Geoportal" i w związku z tym nie przetwarza danych osobowych w ramach tej czynności. Powyższa czynność została wykreślona z rejestru czynności przetwarzania danych.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie orzeczenia Prezes UODO wskazał, że

z części określającej zakres kontroli w sposób jednoznaczny wynika, że kontrola dotyczyła udostępniania przez GGK za pośrednictwem portalu internetowego GEOPORTAL2 danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do upoważnień imiennych wydanych w związku z kontrolą zaplanowaną u GGK nastąpiło to w części upoważnienia, gdzie wskazany został szczegółowy zakres kontroli wraz ze wskazaniem podmiotu kontrolowanego, tj. GGK. Podanie w upoważnieniu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii miało jedynie na celu wskazanie przez Prezesa UODO faktycznego miejsca przeprowadzenia kontroli. Zakres kontroli zawarty w upoważnieniach imiennych odnosi się wyłącznie do działalności Głównego Geodety Kraju, a nie do działalności Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii.

Prezes UODO nie zgodził się ze stanowiskiem GGK, że niedopuszczalne jest wszczęcie przez Prezesa UODO postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nie została przeprowadzona kontrola. Zdaniem organu uznanie takiego stanowiska oznaczałoby w praktyce niemożność wszczęcia postępowania w każdym przypadku, kiedy podmiot kontrolowany udaremniłby przeprowadzenie kontroli. Główny Geodeta Kraju udaremnił przeprowadzenie kontroli w pełnym zaplanowanym zakresie. Niezależnie od powyższego, organ zakwestionował interpretację GGK wskazującą na naruszenie art. 90 u.o.d.o. Podał, że powołany przepis nie określa katalogu podmiotów, wobec których Prezes UODO może wszcząć postępowanie administracyjne, a w szczególności nie zawęża katalogu tego wyłącznie do podmiotów kontrolowanych. Oznacza to, że organ nadzorczy może wszcząć postępowanie administracyjne wobec każdego podmiotu, jeśli tylko informacje zgromadzone w postępowaniu kontrolnym wskazują na to, że doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych.

Prezes UODO wskazał, że w przedmiotowej sprawie GGK udaremnił możliwość zbadania w ramach czynności kontrolnych przez organ ochrony danych osobowych legalności publikowania na GEOPORTAL2 informacji o numerach ksiąg wieczystych.

W toku kontroli udostępnił jedynie dokumentację określającą środki organizacyjne zastosowane w celu zapewnienia bezpieczeństwa danych oraz dowody potwierdzające wyznaczenie inspektora ochrony danych. Niemniej jednak na okoliczność odmowy przeprowadzenia kontroli Główny Geodeta Kraju złożył zeznania, z których wynika, że w przypadku 90 starostw powiatowych, które nie posiadają jeszcze własnej infrastruktury technicznej, GGK na podstawie zawartych porozumień (art. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), po otrzymaniu stosownych danych geodezyjnych z tych starostw, dokonuje publikacji tych danych na portalu internetowym GEOPORTAL2. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem GGK, z którego wynika, że Prezes UODO bezpodstawnie uznał, że dane pochodzące z ewidencji gruntów i budynków, w tym w szczególności numery ksiąg wieczystych, przetwarzane w serwisie www.geoportal.gov.pl stanowią dane osobowe i w związku z tym Prezes UODO nie jest władny podejmować działania w odniesieniu do ich przetwarzania. Organ podał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"). Zakres ujawnianych w księdze wieczystej danych osób fizycznych obejmuje m.in. imiona, nazwiska, imiona rodziców, numer PESEL, adres nieruchomości. Na tej podstawie stwierdzono, że podane do publicznej wiadomości (na portalu GEOPORTAL2) numery ksiąg wieczystych pozwalają na identyfikację osób, których dane zawarte są w księdze wieczystej. Posiadanie informacji o numerze księgi wieczystej umożliwia w sposób łatwy i prosty dostęp do danych podmiotowych osób ujawnionych w księgach wieczystych. Uzyskanie wglądu do danych osobowych zawartych w treści księgi wieczystej nie wymaga bowiem od osób dysponujących tym numerem posiadania dostępu dedykowanego systemu informatycznego ani posiadania specjalnych uprawnień́. Wystarczy komputer podłączony do Internetu. Główny Geodeta Kraju swoim działaniem umożliwił użytkownikom przedmiotowego portalu bezpośredni dostęp do zawartości ksiąg wieczystych, gdyż umieszczone na GEOPORTAL2 numery ksiąg wieczystych stanowią̨ jednocześnie odnośniki przekierowujące użytkownika na stronę Ministerstwa Sprawiedliwości do elektronicznych ksiąg wieczystych. Ta funkcjonalność́ spowodowała, że użytkownik tego portalu nie musiał nawet podawać́ numeru księgi wieczystej, by uzyskać wgląd do informacji w niej zawartych, w tym do danych osobowych właściciela danej nieruchomości. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że numer księgi wieczystej jest informacją, która pozwala w sposób pośredni zidentyfikować́ osobę̨ fizyczną (tj. właściciela danej nieruchomości).

Zdaniem organu niezasadne jest stanowisko GGK, który wskazał, że Prezes UODO bezpodstawnie uznał, że administratorem danych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków publikowanych w serwisie www.geoportal.gov.pl jest GGK. Główny Geodeta Kraju publikuje na Geoportal2 numery ksiąg wieczystych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez starostów. Zaplanowana kontrola miała na celu ustalenie jaką rolę pełni GGK w procesie publikacji. Niemniej jednak w Regulaminie serwisu www.geoportal.gov.pl znajduje się informacja, z której wynika, że "Administratorem Pani/Pana danych osobowych jest Główny Geodeta Kraju z siedzibą w Warszawie, ul. Wspólna 2, 00-926 Warszawa".

Powołując się na art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 RODO, organ podał, że w toku kontroli GGK zeznał, że w przypadku 90 starostw powiatowych, które nie posiadają̨ jeszcze własnej infrastruktury technicznej, GGK na podstawie zawartych porozumień, po otrzymaniu stosownych danych geodezyjnych z tych starostw, dokonuje publikacji tych danych na portalu internetowym GEOPORTAL2. Zdaniem organu w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że funkcjonalność́ GEOPORTAL2 pozwala na podstawie numeru księgi wieczystej udostępnionej przez GGK osobom korzystającym z tego portalu zapoznać się̨ z zakresem informacji zawartym w danej księdze wieczystej, zgodnie z art. 364 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2019 r. poz. 2204). Podkreślił, że podmiotami, których dotyczą̨ poszczególne prawa i obowiązki ujawnione w księgach wieczystych, są m. in. osoby fizyczne. Zakres ujawnianych w księdze wieczystej danych tych osób obejmuje m.in. imiona, nazwiska, imiona rodziców, numer PESEL, adres nieruchomości. Organ stwierdził, że podane do publicznej wiadomości numery ksiąg wieczystych pozwalają̨ na pośrednią identyfikację osób fizycznych, a tym samym stanowią̨ dane osobowe w rozumieniu art. 4 ust. 1 RODO. Wskazał, że projekt GEOPORTAL2 został opracowany w ramach wykonywania ustanawiania infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Projekt opracowania takiej infrastruktury jest regulowany przepisami dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę̨ informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Zakres danych, które znajdują̨ się̨ w zbiorach danych przestrzennych jest określony w załącznikach do Dyrektywy 2007/2/WE. Wskazany zakres nie obejmuje danych dotyczących własności czy statusu prawnego nieruchomości, które są̨ objęte zbiorem. Organ przywołał także art. 5a ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który nakłada na GGK obowiązek zastosowania zabezpieczeń́ zapobiegających nadużyciom lub niezgodnemu z prawem dostępowi lub przekazaniu danych osobowych przetwarzanych m.in. w związku z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz tworzeniem i utrzymywaniem zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach.

Zdaniem Prezesa UODO z treści porozumienia z 30 listopada 2018 r. (zawartego przez Głównego Geodetę̨ Kraju ze Starostą J.) wynika, że porozumienie to zostało zawarte na podstawie art. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1472). W treści tego porozumienia określony został cel współpracy, tj. uzupełnienie i usprawnienie funkcjonowania elementów krajowego systemu informacji o terenie, stanowiącego część́ składową infrastruktury informacji przestrzennej. Zakres przekazywanych informacji przez Starostę̨ J. (i następnie publikowanych przez Głównego Geodetę̨ Kraju na GEOPORTAL2), zgodnie z ww. porozumieniem, obejmuje m.in. numery ksiąg wieczystych nieruchomości położonych na terenie Powiatu J.. Organ ponadto wskazał, że zgodnie z art. 11 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej dostęp do zbiorów danych i usług przestrzennych podlega ograniczeniu na podstawie m.in. przepisów o ochronie danych osobowych. Na tej podstawie organ stwierdził, że przesłanka wskazana w art. 6 ust. 1 lit. e RODO nie może być́ zastosowana. Pozostałe przesłanki dopuszczalności przetwarzania danych osobowych wymienione w art. 6 ust. 1 RODO z uwagi na ich charakter nie mogą̨ stanowić́ podstawy przetwarzania danych osobowych w niniejszej sprawie.

Dodatkowo Prezes UODO stwierdził, że na podstawie art. 58 ust. 2 lit. i RODO, każdemu organowi nadzorczemu przysługuje uprawnienie do zastosowania, oprócz lub zamiast innych środków naprawczych przewidzianych w art. 58 ust. 2 lit. a-h oraz lit. j tego rozporządzenia, administracyjnej kary pieniężnej na mocy art. 83 RODO, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. Mając na uwadze ustalenia stanu faktycznego, Prezes UODO stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie na GGK administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustalaniu wysokości kary Prezes UODO wziął pod uwagę̨: wagę i charakter naruszenia, czas trwania naruszeń́, umyślny charakter naruszenia, wysoki stopień́ odpowiedzialności GGK jako podmiotu administracji publicznej, który niewątpliwie powinien stać na straży praworządności, a którego działalność (w zakresie publikowania numerów ksiąg wieczystych na GEOPORTAL2) narusza obowiązujące przepisy prawa. Prezes UODO nie znalazł podstaw do uznania, że zachodziły jakiekolwiek okoliczności łagodzące. Decydując, czy nałożyć administracyjną karę pieniężną, a także ustalając jej wysokość, Prezes UODO uznał poważny charakter naruszenia wynikający z udostepnienia danych osobowych bez podstawy prawnej innym osobom, niż̇ osoby, których dane dotyczą̨. Wziął także pod uwagę̨ dużą̨ wagę̨ naruszenia. W ocenie Prezesa UODO zastosowana administracyjna kara pieniężna w wysokości 100 000 zł spełnia w ustalonych okolicznościach niniejszej sprawy funkcje, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.o.d.o., tzn. jest w tym indywidualnym przypadku skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Na podstawie złożonych przez GGK wyjaśnień zawartych w pismach z 15 maja 2020 r. i z 7 lipca 2020 r. oraz załączonych pozostałych dowodów, Prezes UODO stwierdził, że pozostałe uchybienia stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przez GGK usunięte.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Główny Geodeta Kraju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy numery Ksiąg Wieczystych są danymi osobowymi i czy Główny Geodeta Kraju, upubliczniając je na portalu o nazwie GEOPORTAL2, był do tego prawnie upoważniony.

Powołując się na art. 4 ust. 1 RODO, sąd I instancji wskazał, że podmiotami, których dotyczą poszczególne prawa i obowiązki ujawnione w księgach wieczystych, są również osoby fizyczne. Zakres ujawnianych w księdze wieczystej danych osób fizycznych obejmuje m.in. imiona, nazwiska, imiona rodziców, numer PESEL, adres nieruchomości. Zdaniem sądu podane do publicznej wiadomości (na portalu GEOPORTAL2) numery ksiąg wieczystych pozwalają na identyfikację osób, których dane zawarte są w księdze wieczystej. Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że posiadanie informacji o numerze księgi wieczystej umożliwia w sposób łatwy i prosty na dostęp do danych podmiotowych osób ujawnionych w księgach wieczystych. Uzyskanie wglądu do danych osobowych zawartych w treści księgi wieczystej wymaga bowiem od osób dysponujących tym numerem, posiadania wyłącznie dostępu do dedykowanego systemu informatycznego, a nie posiadania specjalnych uprawnień. Wystarczy komputer podłączony do Internetu. Co więcej, jak trafnie zauważył organ, GGK swoim działaniem umożliwił użytkownikom przedmiotowego portalu bezpośredni dostęp do zawartości ksiąg wieczystych, gdyż umieszczone na GEOPORTAL2 numery ksiąg wieczystych, stanowią jednocześnie odnośniki przekierowujące użytkownika na stronę Ministerstwa Sprawiedliwości do elektronicznych ksiąg wieczystych. Ta funkcjonalność portalu spowodowała, że użytkownik tego portalu nie musi nawet podawać numeru księgi wieczystej, by uzyskać wgląd do informacji w niej zawartych, w tym do danych osobowych właściciela danej nieruchomości. W ocenie sądu I instancji numer księgi wieczystej jawi się jest informacja, która pozwala w sposób pośredni zidentyfikować osobę fizyczną (tj. właściciela danej nieruchomości). Sąd uznał, że numer księgi wieczystej stanowi dane osobowe w rozumieniu art. 4 ust. 1 RODO.

Zdaniem sądu I instancji GKK nie miał podstaw prawnych do udostępniania numerów Ksiąg Wieczystych na omawianym portalu. Stwierdził, że w szczególności rozdział 6 załącznika II do rozporządzenia Komisji (UE) NR 1089/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie interoperacyjności zbiorów i usług danych przestrzennych, który według GGK stanowi podstawę do publikowania w serwisie www.geoportal.gov.pl numerów ksiąg wieczystych, nie zasługuje na uznanie, albowiem regulacje zawarte ww. rozporządzeniu Komisji (UE) w żadnej mierze nie odnoszą się do kwestii publikowania w serwisie www.geoportal.gov.pl numerów ksiąg wieczystych. Nadto, jak słusznie podniósł organ, projekt GEOPORTAL2 został opracowany w ramach wykonywania ustanawiania infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Projekt opracowania takiej infrastruktury jest regulowany przepisami dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE). Zakres danych, które znajdują się w zbiorach danych przestrzennych jest określony w załącznikach do Dyrektywy 2007/2/WE. Wskazany zakres nie obejmuje danych dotyczących własności, czy statusu prawnego nieruchomości, które są objęte zbiorem

Sąd I instancji podkreślił, że skoro do zadań ustawowych GGK należy m.in. prowadzenie centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz koordynowanie działań organów administracji publicznej oraz innych podmiotów realizujących zadania publiczne dotyczące baz danych zasobów geodezyjno-kartograficznych, to niewątpliwie przepis art. 36 ze znaczkiem 4 ust. 16 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2019 r. poz. 2204) pośrednio odnosi się również do Głównego Geodety Kraju, który w ramach prowadzonej współpracy ze starostami na podstawie zawartych porozumień, nie może naruszać ograniczeń prawnych nałożonych na starostów przepisem ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wbrew stanowisku skarżącego, z powyższej normy prawnej nie wynika ograniczenie zakazu udostępniania tylko informacji zawartych w dziale pierwszym i drugim ksiąg wieczystych. Ograniczenie to odnosi się także do samego numeru księgi wieczystej.

Sąd I instancji wskazał, że planowana kontrola miała na celu zbadanie procesu udostępniania przez GGK za pośrednictwem portalu internetowego GEOPORTAL2 danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków. Okolicznością niesporną w sprawie jest jednak to, że GGK udaremnił przeprowadzenie czynności kontrolnych w zaplanowanym zakresie. Odmówił składania jakichkolwiek zeznań w zakresie legalności publikowania na GEOPORTAL2 informacji o numerach ksiąg wieczystych, jak również nie pozwolił kontrolującym na zbadanie systemów informatycznych wykorzystywanych w procesie publikowania danych na portalu. Skoro więc działania skarżącego uniemożliwiły przeprowadzenie postępowania kontrolnego, to tym samym nie może on na etapie skargi zarzucać skutecznie organowi uchybienia polegającego na braku przeprowadzenia takiego postępowania. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, każda obstrukcja po stronie kontrolowanego podmiotu, torpedowałaby możliwość działania Prezesa UODO. To zaś sprawiałoby, że przepisy regulujące materię ochrony danych osobowych pozostawałyby de facto martwe.

Zdaniem sądu I instancji z art. 90 u.o.d.o. wynika, że organ nadzorczy może wszcząć postępowanie administracyjne wobec każdego podmiotu, jeśli tylko informacje zgromadzone w postępowaniu kontrolnym wskazują na to, że doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem GGK, że kontrola została przeprowadzona w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii, a nie u GGK, który jest odrębnym administratorem danych osobowych. Zgodnie z art. 81 ust. 2 pkt 5 u.o.d.o. imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera oznaczenie kontrolowanego. Bezsporne jest, że w treści upoważnień imiennych do przeprowadzenia kontroli, jak również w protokole kontroli wskazany został jako podmiot kontrolowany - GGK.

Zdaniem sądu I instancji GGK nie udowodnił tego, aby jego działania polegające na publikowaniu numerów ksiąg wieczystych było istotnie realizowane na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nadto GGK na każdym etapie postępowania miał możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotu postępowania. Świadczy to o tym, że GGK miał możliwość udziału skarżącego w niniejszym postępowaniu nie była krępowana i że brał on w nim aktywny udział. W ocenie sądu I instancji organ podołał obowiązkowi wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstaw wymierzenia kary w określonej wysokości. Przede wszystkim w sposób przekonujący wywiódł, że naruszenie prawa, jakiego dopuścił się skarżący, miało charakter umyślny. Należy mieć na względzie fakt, że wskazane w porozumieniach zawartych pomiędzy skarżącym a starostami podstawy prawne (art. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 7 i art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej) nie upoważniają GGK do pozyskiwania celem publikacji na GEOPORTAL2 numerów ksiąg wieczystych. Z treści zawartego porozumienia wynika, że celem współpracy pomiędzy Głównym Geodetą Kraju jest a Starostą jest uzupełnienie i usprawnienie funkcjonowania elementów krajowego systemu informacji o terenie, stanowiącego część składową infrastruktury informacji przestrzennej. Sąd podkreślił, że GGK, decydując się na publikację na portalu informacji o numerach ksiąg wieczystych, posiadał pełną wiedzę, że w ocenie organu nadzorczego numer księgi wieczystej podlega przepisom o ochronie danych osobowych i w związku z tym ich przetwarzanie powinno być zgodne z tymi przepisami. Zatem jako uprawnione i w pełni uzasadnione stopniem zawinienia skarżącego było wymierzenie przez organ kary pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości. Kara w takiej wysokości była proporcjonalna do stwierdzonych naruszeń prawa.

Sąd I instancji nie dopatrzył się potrzeby angażowania w sprawie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zadawaniu mu wnioskowanego przez skarżącego pytania. Brak możliwości wydania przez sąd administracyjny orzeczenia reformatoryjnego nie pozbawia bowiem uczestników obrotu prawnego skutecznej ochrony przed decyzją organu nadzorczego. Powyższej konkluzji nie zmienia fakt, że przepisy proceduralne uniemożliwiają sądowi administracyjnemu dokonania merytorycznej modyfikacji decyzji. Ta okoliczność nie przekłada się bowiem wprost, ani nawet pośrednio, na prawo skarżącego do rzetelnego procesu.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 13 ust. 1 lit. f) Dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE) z dnia 14 marca 2007 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 108, str. 1 dalej "Dyrektywa INSPIRE") w zw. z rozdziałem 6 Załącznika II do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1089/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie interoperacyjności zbiorów i usług danych przestrzennych (Dz. Urz. UE. L Nr 323, str. 11; dalej: "Rozporządzenie KE 1089/2010") w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214; dalej: "u.i.i.p.") w zw. z art. 4 pkt 1 i 7, art. 5 ust. 1 lit. a), art. 6 ust. 1 oraz art. 58 ust. 2 lit. d) oraz i) RODO poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa UODO z 24 sierpnia 2020 r. w całości, pomimo niewłaściwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przytoczonych przepisów, polegającego na przyjęciu przez Prezesa UODO, że skarżący kasacyjnie, publikując numery ksiąg wieczystych na portalu internetowym www.geoportal.gov.pl zawierające odnośniki przekierowujące użytkownika na stronę Ministerstwa Sprawiedliwości do elektronicznych ksiąg wieczystych, przetwarza dane osobowe, a przetwarzanie to odbywa się bez podstawy prawnej, a w konsekwencji, iż należy ukarać go poprzez nakazanie ograniczenia przetwarzania tych danych oraz nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA nie uchylił decyzji, pomimo że organ, w przypadku gdyby doszło do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, powinien był zastosować inne rozstrzygnięcie, umożliwiające pogodzenie zasad powszechnego dostępu do informacji przestrzennej oraz poszanowania ochrony danych osobowych;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) całkowite pominięcie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego ustalenia roli skarżącego kasacyjnie w związku z publikowaniem numerów księgi wieczystej w Geoportalu (zarzut numer 4.3. skargi do WSA), tj. poprzez nieustalenie czy w związku z tym działaniem skarżący kasacyjnie występuje w roli administratora danych osobowych czy też działa jako podmiot przetwarzający, strona trzecia lub odbiorca danych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło skarżącego kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy ustalenie roli skarżącego ma kluczowe znaczenie dla oceny jego odpowiedzialności;

b) niepełne (zdawkowe) odniesienie się do przesłanki proporcjonalności określonej w art. 83 ust. 1 RODO (zarzut 4.9. skargi), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło skarżącego kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. art. 83 ust. 1 RODO w zw. z art. 83 ust. 2 lit. d) RODO poprzez niewyjście przez WSA poza granice zarzutów skargi i niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszeń w postępowaniu administracyjnym, pomimo, iż sąd I instancji powinien był to uczynić, w sytuacji gdy organ w sposób oczywisty i istotny dokonał naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 RODO w zw. z art. 83 ust. 2 lit. d) RODO poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stopień odpowiedzialności GGK wpływa obciążająco na wymiar nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie stopień odpowiedzialności GGK, działającego w interesie publicznym, w oparciu o przepisy prawa, stanowi okoliczność łagodzącą, mającą obligatoryjne zastosowanie w przypadku nakładania administracyjnej kary pieniężnej przez Prezesa UODO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wymierzeniem kary z naruszeniem przesłanek mających wpływ na jej wysokość;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście przez WSA poza granice zarzutów skargi i niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszeń w postępowaniu administracyjnym, pomimo iż sąd powinien był to uczynić, w sytuacji gdy organ w sposób oczywisty dokonał naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 RODO w zw. z art. 83 ust. 2 lit. g) i k) RODO poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że kategorie danych osobowych, których dotyczyło naruszenie oraz inne łagodzące czynniki mające zastosowanie do okoliczności sprawy, w szczególności działanie GGK w interesie publicznym, wąski katalog i jawność danych upublicznionych w Geoportalu, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie jako okoliczność łagodząca mająca obligatoryjne zastosowanie w każdym przypadku nakładania administracyjnej kary pieniężnej przez Prezesa UODO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wymierzeniem kary z naruszeniem przesłanek mających wpływ na jej wysokość;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 RODO poprzez niewyjście przez WSA poza granice zarzutów skargi i niewzięcie pod uwagę z urzędu naruszeń w postępowaniu administracyjnym, pomimo iż sąd powinien był to uczynić, w sytuacji gdy organ w sposób oczywisty i istotny dokonał naruszenia art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 RODO polegającego na przyjęciu, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów RODO, objętych przepisem art. 83 ust. 5 lit. a) RODO ma na celu zniechęcenie innych administratorów danych do naruszania w przyszłości prawa ochrony danych osobowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wymierzeniem kary z naruszeniem zasady jej zindywidualizowania.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

6) art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 2 lit. b) RODO poprzez ich błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że naruszenie, którego miał się dopuścić GGK, miało charakter umyślny, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia doprowadziłaby do stwierdzenia, że działanie GGK miało charakter nieumyślny, w szczególności z uwagi na umotywowane przekonanie GGK w zakresie legalności działań zakwestionowanych w decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut I. 1 jest nieuzasadniony. Zarzut ten ma bardzo złożoną i osobliwą konstrukcję, co utrudnia jego rozpoznanie. Zostanie on rozpoznany merytorycznie w takim zakresie, w jakim będzie możliwe jednoznaczne ustalenie woli autora skargi kasacyjnej oraz w zakresie, w którym jego konstrukcja odpowiada wymogom prawa.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji stosowanej podstawy prawnej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy (materialnej), tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Rozpoznawany zarzut I.1 stanowi zbitkę szeregu przepisów, w odniesieniu do których autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania, że zostały naruszone przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Zasadniczo popełnić można jeden z tych błędów, gdyż błędna wykładnia zawsze prowadzi do niewłaściwego zastosowania. Stąd też w sytuacji, gdy w zarzucie wskazuje się szereg przepisów, które miały zostać naruszone i podaje się dwa rodzaje naruszenia prawa, tj. błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowania, to wynika z tego, iż jakaś część przepisów została naruszona przez błędną wykładnię, a inna przez niewłaściwe zastosowanie. Zawsze w takiej sytuacji obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie formy naruszenia każdego z przepisów wymienionych w zarzucie. Z tej powinności procesowej autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo, gdyż ani z treści zarzutu, ani z treści jego uzasadnienia nie jest możliwe precyzyjne ustalenie form prawych naruszenia co do wszystkich przywołanych w zarzucie przepisów.

Kolejnym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne określenie w odniesieniu do każdego ze wskazanych w zarzucie przepisów na czym miało polegać naruszenia prawa, a zatem na czym miała polegać błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie prawa, z jednoczesnym wskazaniem prawidłowej wykładni i prawidłowego zastosowania prawa. W ten sposób ma dojść do zdefiniowana istoty naruszenia prawa na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej). W przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Naprowadzenie na ten związek jest zaś obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa treść decyzji byłaby taka sama. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ww. pojęciem należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego, powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I FSK 4/13, CBOSA). Z kolei wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, CBOSA). Z obowiązku tego autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się również prawidłowo. Wskazanie, że nienaruszenie zarzuconych przepisów prowadziłoby do innego rozstrzygnięcia jest ogólnikowe. Nie wskazano również w odniesieniu do każdego z przepisów na czym miała podlegać w odniesieniu do nich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu nie pozwala na poczynienie kompleksowych ustaleń w tym zakresie.

Kolejnym istotnym zastrzeżeniem co do prawidłowości zarzutu jest oparcie go na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo że naruszony miał zostać przepis art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w związku z innymi przepisami, notabene znaczna część z nich ma charakter materialny. Nie jest możliwe budowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż inna jest konstrukcja i wymogi wiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, a inne – z zarzutem prawa procesowego. Jest to błąd istotny, gdyż burzy on racjonalność wywodu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny po analizie zarzutu i jego uzasadnienia stanął przed dylematem, czy w istocie zarzut ten ma charakter materialny, a jego istota sprowadza się do zakwestionowania oceny, że numery ksiąg wieczystych są danymi osobowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO, czy też jest to zarzut procesowy. Generalnie rdzeń zarzutu materialnego oparty jest na przepisie lub przepisach prawa materialnego, zaś rdzeń zarzutu formalnego – na przepisach procesowych. Te zaś regulują przebieg czynności procesowych organu, które są skoncentrowane na wyjaśnieniu sprawy. Wyjaśnienie sprawy wiązać należy z okolicznościami faktycznymi oraz prawnymi. Zasadniczo uzewnętrznione w postaci czynności procesowych są działania organu nakierowane na ustalenie stanu faktycznego. Kierując się tymi kryteriami należało zakwalifikować zarzut I.1 jako materialny, gdyż autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko, że numery ksiąg wieczystych nie mają charakteru danych osobowych. Przekonuje zresztą o tym nie tylko treść zarzutu, lecz również jego uzasadnienie (vide str. 8 skargi kasacyjnej). Pogląd ten jest błędny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko sądu I instancji, który dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 4 pkt 1 RODO i słusznie uznał numer księgi wieczystej za dane osobowe. Sam numer stanowi w swej treści zbitkę cyfr, liter i znaków, jednakże dysponowanie numerem księgi wieczystej w odniesieniu do informacji geodezyjno-kartograficznej pozwala na łatwe ustalenie imienia, nazwiska, numeru PESEL, a w pewnym stopniu sytuacji majątkowej skonkretyzowanej osoby fizycznej, która jest wpisana jako właściciel nieruchomości, której dane geodezyjne i kartograficzne zostały zamieszczone na portalu GEOPORTAL2. Argumentacja autora skargi kasacyjnej nie dostrzega tej zależności, tj. tego, iż znajomość numeru księgi wieczystej otwiera przed każdą osobą, która dysponuje komputerem podłączonym do Internetu, możliwość pozyskania szeregu podstawowych danych osobowych osoby fizycznej. Opiera się ona na wybiórczym podejściu do obowiązujących przepisów i skorzystaniu tylko z tych, które są wygodne dla uzasadnienia przyjętego założenia procesowego. Kompleksowa wykładnia obowiązujących przepisów prowadzić zaś musi do wniosków, które wyprowadził organ oraz sąd I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł zostać uznany za słuszny.

Zarzut I. 2. Jest nieuzasadniony. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Poszczególne jego części są wystarczające do poznania argumentów sądu I instancji, które przemówiły za rozstrzygnięciem. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie ustala całkowicie roli skarżącego, tj. tego czy została mu przypisana rola administratora, podmiotu przetwarzającego dane lub inna. Istotą sprawy było ustalenie, czy organ przetwarzał dane osobowe w postaci numerów ksiąg wieczystych udostępnianych na portalu GEOPORTAL2 zgodnie z prawem. Z obowiązku rozstrzygnięcia tego zagadnienia sąd I instancji wywiązał się prawidłowo, gdyż przeprowadził szeroki wywód, w ramach którego ustalił, że numery ksiąg wieczystych odpowiadają definicji legalnej danych osobowych, a następnie sąd I instancji wskazał, że skarżący był podmiotem przetwarzającym dane bez podstawy prawnej i uzasadnił w drodze argumentacji prawnej brak podstawy prawnej takiego przetwarzania danych osobowych.

Nie sposób również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej co do zdawkowego odniesienia się do przesłanki proporcjonalności z art. 83 ust. 1 RODO. Autor skargi kasacyjnej formułując ten, jak i poprzedni zarzut, unika całościowego spojrzenia na pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w tzw. części historycznej uzasadnienia przedstawił treść poddanej kontroli decyzji organu nadzoru oraz jej uzasadnienia. Na str. 12 i 13 uzasadnienia zostały przedstawione okoliczności wpływające na wymiar kary, które – co należy podkreślić – nawiązują do ustaleń faktycznych sprawy przyjętych przez organ za podstawę orzekania, a również szeroko przedstawione we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Przesłanki wymiaru kary zakotwiczone są więc w okolicznościach faktycznych sprawy. Z kolei sąd I instancji odnosi się do nich (str. 27 ostatni akapit i dalej), wskazując, że je akceptuje jako przekonujące i dodaje, że porozumienia organu ze starostami nie zawierały upoważnień do publikacji numerów ksiąg wieczystych na GEOPORTAL 2. Te rozważania powiązać należy z brakiem podstaw prawnych do ujawnienia w tym zbiorze danych osobowych w postaci numerów ksiąg wieczystych. Wskazuje tym samym sąd I instancji na winę umyślną. Nie sposób zatem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w obu przypadkach wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty I. 3-5 są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie, należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90).

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd I instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi w decyzji Prezesa UODO z 24 sierpnia 2020 r. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż naruszenie tego przepisu w zarzucie I.3. zostało podniesione w celu zakwestionowania błędnej wykładni wskazanych szczegółowo w treści zarzutu przepisów, zaś w zarzutach I.4. i I.5. – w celu zakwestionowania niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa. Doszło zatem w ten sposób do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ oraz pod kątem wykładni norm kompetencyjnych. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego (II.6.) jest nieuzasadniony. W jego ramach autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji błędną wykładnię szczegółowo wskazanych przepisów prawa. W świetle przepisów p.p.s.a. skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym i wnoszonym wyłącznie przez fachowego pełnomocnika lub inną osobę posiadającą najwyższe kwalifikacje prawne (np. sędziego w swojej sprawie). Wymóg ten służy zagwarantowaniu odpowiedniej jakości skargi kasacyjnej. Wywieść z tego należy wskazany już wcześniej zakaz korygowania woli strony wyrażonej w treści skargi kasacyjnej i interpretowania jej w sposób ścisły.

Kierując się tą generalną dyrektywą, wskazać należy, że rozpoznawany zarzut opiera się na błędnej wykładni przepisów. Ta z kolei polega na niewłaściwym ustaleniu znaczenia wskazanych w zarzutach norm prawnych. W takiej sytuacji obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, w jaki sposób przepisy winny być rozumiane. Ze skargi kasacyjnej nie sposób jednak wywieść właściwe rozumienie tych przepisów.

Analiza treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala Sądowi II instancji na postawienie tezy, iż kwestionowane jest nie tyle rozumienie, co niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzutach przepisów. Skarżący kasacyjnie uważa, że naruszenie, którego dopuścił się GGK miało charakter nieumyślny, a nie jak błędnie ustalił organ nadzoru – umyślny. Jest to zatem zarzut, który kwestionuje zastosowanie przepisów prawa, a nie ich wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą oraz naruszenie w formach wynikających z treści zarzutów. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie korygować zarzutów skargi kasacyjnej. Nie było zatem dopuszczalne uznanie, że zarzucane jest niewłaściwe zastosowanie prawa, w sytuacji gdy z zarzutu wynika wyraźnie, że fachowy pełnomocnik zarzuca błędną wykładnię prawa. W praktyce orzeczniczej zdarza się wielokrotnie, iż w sytuacjach niedochowania obowiązków przez fachowego pełnomocnika i ujęcia zarzutu w sposób odbiegający od wymogów przepisów art. 174 p.p.s.a. dochodzi pewnej sanacji zarzutu przez Sąd II instancji celem zapewnienia stronie ochrony. Ma to jednak miejsce w sytuacjach, gdy w zarzucie używane są inne wyrażenia językowe niż te, którymi posługuje się ustawodawca we wspomnianym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak jest zaś wątpliwości co do woli autora skargi kasacyjnej i tego, iż zarzuca on wyłącznie błąd wykładni. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym, że zarzucany jest błąd wykładni, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie na czym on polega, jaka winna być wykładnia i jaki wpływ ma popełniony błąd wykładni na wynika postępowania. Zarzuty takie muszą także zostać należycie uzasadnione.

W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynik postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). Żaden z powyższych wymogów w odniesieniu do zarzutów błędnej wykładni nie został dopełniony.

Dalej wskazać należy, iż ustalenie rodzaju winy organu jest elementem ustaleń faktycznych sprawy. Skonkretyzowane okoliczności faktyczne przyjęte przez organ za udowodnione w danej sprawie, przemówiły za przypisaniem organowi winy umyślnej. Pamiętać zaś należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie przypisano skarżącemu winę myślną w przetwarzaniu danych osobowych bez podstawy prawnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. W związku z tym zarzut ten pozbawiony jest podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.