Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt VIII SAB/Wa 66/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podstaw przyznania nagród dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta Radomia do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia S. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w części dotyczącej informacji o zindywidualizowanych podstawach przyznania nagród dla poszczególnych pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Radomia na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie S. złożyła do Prezydenta Miasta Radomia mailowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego".

W odpowiedzi Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia 4 lipca 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, argumentując bezczynność zakwalifikowaniem wniosku złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej przez system teleinformatyczny do wiadomości "szkodliwych" (tzw. "spam"). Po wniesieniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i zobowiązało Prezydenta do ponownego rozpoznania wniosku.

Pismem z dnia 27 września 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Radomia, w odniesieniu do pracowników, których uznał za pełniących funkcje publiczne, udostępnił wnioskowane informacje w części dotyczącej pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi oraz jednego pracownika niebędącego pracownikiem publiczny, który wyraził zgodę na udostępnienie danych o nim. W zakresie podstaw przyznania nagrody wskazał je łącznie dla wszystkich pracowników wskazując, że było nią: "m.in. przejście pracowników na emeryturę, zaangażowanie i sumienne wykonywanie powierzonych zadań, przeprowadzenie prac związanych z roczną inwentaryzacją w Urzędzie Miejskim w Radomiu, wdrażanie nowych programów komputerowych, wykonywanie dodatkowych zadań podczas nieobecności pracowników, Budżet Obywatelski 2016 r., prowadzenie procedur przetargowych, podjęte interwencje na Monitoringu Miejskim, organizacja Międzynarodowych Pokazów Lotniczych Air Show 2015 r., przygotowywanie imprez kulturalnych organizowanych pod patronatem Prezydenta Miasta Radomia, przyśpieszenie zakończenia inwestycji". Informację powyższą, o podstawach przyznania nagród łącznie dla wszystkich pracowników Prezydent Miasta Radomia przekazał również wcześniej, przy piśmie z dnia 4 lipca 2016 r.

Jednocześnie Prezydent decyzją z dnia 28 września 2016 r. nr [...] odmówił udostępnienia publicznej w części dotyczącej udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych niebędących funkcjonariuszami publicznymi, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody, odwołując się w uzasadnieniu do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 11 października 2016 r. Stowarzyszenie S. (dalej: "skarżący"), wniosło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – w części dotyczącej podstaw przyznania nagród, w odniesieniu do pracowników wymienionych w załączniku do pisma z dnia 27 września 2017 r.

Skarżący wskazał, iż przedmiotem skargi jest – niezgodny z wnioskiem, tj. "jakie osiągnięcie w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody" - sposób udostępnienia informacji zawarty w pkt 4 ww. pisma Prezydenta Radomia o znaku [...] z dnia 27 września 2016 r. w odniesieniu do pracowników wymienionych w załączniku do tego pisma. Jednocześnie Stowarzyszenie zaznaczyło, że kwestia odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do pozostałych pracowników nie jest przedmiotem tej skargi, a odwołania złożonego do Kolegium.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że skoro nagrody przyznawane są "za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej" (art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych), to przyznanie każdej z nagród powinno być przypisane do konkretnego "szczególnego" osiągnięcia. Zaznaczono też, że fragmentaryczna odpowiedź na pytania nie załatwia sprawy o dostęp do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Radomia wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił m.in., iż w piśmie znak: [...] z dnia 27 września 2016 r. przekazał skarżącemu informację, iż spośród złożonych oświadczeń przez pracowników Urzędu Miejskiego w Radomiu, niebędących funkcjonariuszami publicznymi, którzy otrzymali w 2015 r. nagrody tylko jeden pracownik wyraził zgodę na udostępnienie przez Prezydenta Miasta Radomia informacji dotyczących imienia i nazwiska, wysokości nagrody oraz tytułu otrzymania nagrody. Przedmiotowe informacje dotyczące tego pracownika zostały wnioskodawcy przekazane. Pozostali pracownicy Urzędu nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji we wskazanym zakresie. W tym samym piśmie przedstawiono zestawienie obrazujące dane o nagrodach, jakie otrzymali w 2015 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w Radomiu, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, wymieniając: stanowisko, liczbę osób, którym przyznano nagrody oraz kwotę nagrody, informacje o nagrodach, które otrzymali w 2015 r. pracownicy samorządowi, będący funkcjonariuszami publicznymi, zostały wnioskodawcy przekazane pismem znak: [...] z dnia 4 lipca 2016 r. Ponadto, organ poinformował skarżącego o podstawach przyznania w 2015 r. nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego w Radomiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt VIII SAB/Wa 66/16 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, jak i kwot nagród, wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe. Nie ulegało zatem jego wątpliwości, że wniosek skarżącego z 22 lutego 2016 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do przyjęcia, iż Prezydent Miasta Radomia pozostaje w bezczynności w zakresie dotyczącym podstaw przyznania nagrody. Sąd ten zauważył, iż odnosząc się do kwestii dotyczącej nagród pracowników samorządowych za 2015 r., organ w piśmie z dnia 27 września 2016 r. (znak: [...]) udzielił skarżącemu żądanej informacji. Wskazał bowiem, iż spośród złożonych oświadczeń przez pracowników Urzędu Miejskiego w Radomiu, nie będących funkcjonariuszami publicznymi, którzy otrzymali w 2015 r. nagrody, tylko jeden pracownik wyraził zgodę na udostępnienie przez Prezydenta Miasta Radomia informacji dotyczących imienia i nazwiska, wysokości nagrody oraz tytułu otrzymania nagrody. Przedmiotowe informacje dotyczące tego pracownika zostały wnioskodawcy przekazane. Nadto WSA w Warszawie odnotował, że organ poinformował, iż pozostali pracownicy Urzędu nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji we wskazanym zakresie. Jak wskazał dalej ten Sąd, w przedmiotowym piśmie przedstawiono także zestawienie obrazujące dane o nagrodach, jakie otrzymali w 2015 r. pracownicy Urzędu Miejskiego w Radomiu, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, poprzez wymienienie: stanowiska, liczby osób, którym przyznano nagrody oraz kwoty nagrody. Ponadto, w pkt 4 ww. pisma organ zdaniem Sądu pierwszej instancji szczegółowo wskazał co było podstawą przyznania nagród dla ww. pracowników, a mianowicie: przejście pracowników na emeryturę, zaangażowanie i sumienne wykonywanie powierzonych zadań, przeprowadzenie prac związanych z roczną inwentaryzacją w Urzędzie Miejskim w Radomiu, wdrażanie nowych programów komputerowych, wykonywanie dodatkowych zadań podczas nieobecności pracowników, Budżet Obywatelski 2016 r., prowadzenie procedur przetargowych, podjęte interwencje na Monitoringu Miejskim, organizacja Międzynarodowych Pokazów Lotniczych Air Show 2015 r., przygotowywanie imprez kulturalnych organizowanych pod patronatem Prezydenta Miasta Radomia, przyśpieszenie zakończenia inwestycji.

Zdaniem WSA w Warszawie powyższe stanowiło realizację wymogów udostępniania informacji publicznej stosownie do przepisów art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rezultacie w ocenie tego Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło do bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie S. Skarżonemu orzeczeniu postawiono dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek błędnego zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przez przyjęcie, że odpowiedź stanowiła prawidłową realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy nie zawierała informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Po drugie, naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez przyjęcie, że odpowiedź Prezydenta Miasta Radomia z 4 lipca 2016 r. oraz 27 września 2016 r. stanowiła pełne (zgodne z wnioskiem) wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, nie podano w sprawie informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Zdaniem Stowarzyszenia organ udzielił odpowiedzi wymijającej (niepełnej), co nie stanowiło prawidłowego wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zasadniczo usprawiedliwione zarzuty.

Bezsporne jest w sprawie, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16; wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3207/15), a Prezydent Miasta Radomia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje jedynie, czy za prawidłowe załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej, w postaci informacji o podstawach przyznania nagrody każdemu z pracowników, uznać można, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, przekazanie zbiorczych informacji dokonane w piśmie Prezydenta Miasta Radomia z dnia 27 września 2016 r. nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wreszcie art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w świetle uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił stan sprawy wynikający z jej akt.

Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotem żądania wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. Stowarzyszenie S. złożyła do Prezydenta Miasta Radomia o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie "listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego". Innymi słowy przedmiotem żądania wniosku było to, kto otrzymał nagrodę, w jakiej wysokości i dlaczego (tj. z uwagi na jakie osiągnięcia w pracy zawodowej). W treści rzeczonego wniosku wprost i wyraźnie zostało zaznaczone, że Stowarzyszenie wnosi o udzielenie wskazanej informacji "w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego". A zatem wolą wnioskodawcy było uzyskanie informacji w postaci przypisanych do poszczególnych pracowników samorządowych zindywidualizowanych podstawach faktycznych przyznania nagrody. Jak wyjaśniono w skardze – udostępnienie takiej informacji miałoby pozwolić na kontrolę społeczną tego, czy rzeczone podstawy odpowiadają przesłance z art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym pracownikowi samorządowemu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Ze skargi tej wynika, że poprzez to Stowarzyszenie chciało zapewnić kontrolę społeczną wydatkowania finansów publicznych.

Tymczasem z akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że w zakresie podstaw przyznania nagrody Prezydent Miasta Radomia zarówno w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r., jak i w piśmie z dnia 27 września 2016 r., podał je łącznie dla wszystkich pracowników wskazując, iż było nią: "m.in. przejście pracowników na emeryturę, zaangażowanie i sumienne wykonywanie powierzonych zadań, przeprowadzenie prac związanych z roczną inwentaryzacją w Urzędzie Miejskim w Radomiu, wdrażanie nowych programów komputerowych, wykonywanie dodatkowych zadań podczas nieobecności pracowników, Budżet Obywatelski 2016 r., prowadzenie procedur przetargowych, podjęte interwencje na Monitoringu Miejskim, organizacja Międzynarodowych Pokazów Lotniczych Air Show 2015 r., przygotowywanie imprez kulturalnych organizowanych pod patronatem Prezydenta Miasta Radomia, przyśpieszenie zakończenia inwestycji". Z powyższego wynika zatem, że Prezydent Miasta Radomia udostępnił żądaną informację zbiorczo, a nie – jak chciał tego jednoznacznie wnioskodawca – "w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego". Ponadto, skoro organ posłużył się skrótem "m. in." ("między innymi"), to rodzi to wątpliwości co do zupełności przedstawionej informacji.

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji wymijającej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75). Jak wskazano w orzecznictwie, "właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku [...] świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10).

Na tym tle zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że doszło w sprawie do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Tymczasem w sprawie Prezydent Miasta Radomia udostępnił inną informację publiczną o nagrodach (informację zbiorczą) niż była przedmiotem wniosku (informacja zindywidualizowana). W rezultacie organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. o informację w tym zakresie, dotyczącym informacji o osiągnięciach w pracy zawodowej stanowiących podstawę przyznania nagród, w jakim informacja ta była oczekiwana przez wnioskodawcę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje, że w odniesieniu do pracownika niebędącego funkcjonariuszem publicznym, który wyraził zgodę na udostępnienie żądanych danych, organ udzielił pełnej informacji przy piśmie z dnia 27 września 2016 r. Wskazał w nim bowiem, że pracownik ten otrzymał nagrodę "za zaangażowanie i sumienne wykonywanie swoich obowiązków". Względem informacji dotyczącej pozostałych pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi wydano decyzję odmowną z dnia 28 września 2016 r. W rezultacie organ pozostawał w sprawie w bezczynności jedynie odnośnie zindywidualizowanej informacji o podstawach przyznania nagrody osobom będącym funkcjonariuszami publicznymi. Tej też części dotyczyła skarga Stowarzyszenia.

Z powyższych względów, uznając zarówno skargę kasacyjną, jak i skargę, Stowarzyszenia za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i zobowiązał Prezydenta Miasta Radomia do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia S. z dnia 22 lutego 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w części dotyczącej informacji o zindywidualizowanych podstawach przyznania nagród dla poszczególnych pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. W wykonaniu niniejszego wyroku Prezydent Miasta Radomia rozpatrzy wniosek o tę informację, stosownie do zasad i trybu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był do stwierdzenia, czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że bezczynność organu dotyczy jedynie pewnej części żądanej informacji, jak również, że w pozostałej części organ albo udostępnił informację albo opierając się na przepisach prawa wydał decyzję odmowną, jak też z uwagi na brak okoliczności wskazujących na celowe unikanie odpowiedzi przez organ lub świadome udzielenie informacji niepełnej – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Godzi się przy tym wskazać, że organ uczynił starania, aby przedstawić wnioskodawcy zasadnicze podstawy przyznanych nagród, zaś jego uchybieniem było jedynie ich niezindywidualizowanie, tj. niepowiązanie z konkretnymi nagrodzonymi osobami, jak też wywołanie wątpliwości co do zupełności udzielonej informacji wobec zastosowania zwrotu "między innymi". W tych warunkach nie sposób twierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza że przekonanie, iż organ prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej miał w sprawie nie tylko Prezydent Miasta Radomia, ale podzielił je też Sąd pierwszej instancji, co dodatkowo wskazuje na nierażące naruszenie prawa przez organ odnotowaną bezczynnością.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a.