Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. N., G. N.. i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 101/12 w sprawie ze skarg M. N., G. N. i Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 października 2011 r. nr ... w przedmiocie nakazu wykonania czynności oddala skargi kasacyjne.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 101/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. N., G. N., zw. dalej skarżącymi i Gminy S., zw. dalej Gminą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zw. dalej SKO, z dnia 25 października 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania czynności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z., określając, że w tym zakresie decyzja nie może być wykonana.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji przez organy obu instancji było przedwczesne wobec niepoczynienia przez nie pełnych ustaleń faktycznych, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach faktycznych decyzji, zaś niepełne ustalenia faktyczne nie mogły prowadzić do prawidłowej subsumcji przepisów prawnych.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w przedmiocie uregulowania stanu wody na gruncie w miejscowości K. na działkach nr ewid. ..., ..., ..., ... i ... Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dla zastosowania art. 29 ust. 1 Prawa wodnego (Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) niezbędne było ustalenie, że Gmina, M. N. i G. N., M. P. oraz B. H. swym działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie, oraz czy zmiana ta wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, bezsporne w sprawie jest to, że Gmina swymi działaniami polegającymi na: zmianie nawierzchni dróg, nadsypaniu ziemnym, poszerzeniu dróg i pogłębieniu rowu przydrożnego, wykonaniu nowego przepustu drogowego i innymi czynnościami doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie oraz do zalewania działki i zabudowań posesji K. ... Nie budziło również wątpliwości Sądu to, że skarżący, poprzez wybudowanie drogi dojazdowej, ukształtowanej w kierunku posesji G. przyczynili się do wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim należącym do ww. polegającej na zalewaniu, podtapianiu ich posesji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, podstawowym mankamentem postępowania organu pierwszej instancji, było to, że organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie działania M. P. oraz B. H. spowodowały zmianę stosunków wodnych panujących na gruncie sąsiednim. Gołosłowne stwierdzenie przez organy, że ww. "odprowadzały" lub "wprowadzały" wody opadowe ze swoich działek na teren posesji należącej do G. nie jest wystarczające dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Organ winien bowiem ponad wszelką wątpliwość ustalić, że skarżące P. i H. swoimi działaniami zmieniły stan wody na swoim gruncie, a zmiana ta wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie. Dlatego też Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z 8 sierpnia 2011 r. w zakresie jej punkt 3 i 4, tj. nałożenia obowiązków na M. P. i B. H.

Nie budziły natomiast wątpliwości Sądu Wojewódzkiego ustalenia dotyczące stanu faktycznego i jego oceny poczynione przez organy administracyjne w stosunku do Gminy oraz skarżących M. N. i G. N., znajdujące swoje uzasadnienie w "Ekspertyzie wodno prawnej" sporządzonej przez mgr inż. M. P. w maju 2011 r. Strony postępowania nie przedstawiły innych środków dowodowych tego typu, tj. ekspertyz, które wskazywałyby na inne wnioski, a ograniczyły się jedynie do kwestionowania niektórych ustaleń historycznych. W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można było zarzucić organom naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organy w tym zakresie prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, powołały biegłego celem uzyskania ekspertyzy wodnoprawnej pozwalającej poznać kierunki spływu wód i ich zmiany wskutek działań podjętych przez skarżących oraz dokonały prawidłowej subsumcji art. 29 Prawa wodnego. Dalej Sąd argumentował, że wnioskodawczyni D. G. nabyła nieruchomość w 2000 roku. W roku 2009 wystąpiła z wnioskiem o uregulowanie spływu wód opadowych. Wcześniej spływ wód opadowych z nieruchomości sąsiednich następował naturalnie i nie był tak gwałtowny. Wnioskodawczyni nie była więc uprzednio dotknięta problemem związanym ze spływem wody z nieruchomości sąsiednich i do dnia złożenia wniosku nie było w tym względnie prowadzone postępowanie administracyjne z jej inicjatywy. Dopiero w związku w prowadzeniem robót budowlanych prowadzonych przez Gminę oraz skarżących nastąpiła wyraźna intensyfikacja przepływu wód opadowych związana ze zmianą kierunku i szybkością spływu. Subiektywne odczucia wnioskodawczyni znalazły obiektywne potwierdzenie m.in. w "Ekspertyzie wodno prawnej". W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wykazany został związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami skarżących, a szkodą dla gruntu D. G. Skoro tak, to organy administracyjne zobligowane były zastosować art. 29 prawa wodnego i nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, okoliczności podnoszone przez skarżących nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnoszą się one w swej istocie do sąsiednich (w stosunku do działki D. G.) działek. Tym samym mogą być one przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego lub cywilnego przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, względy ekonomiczne, na które powołuje się Gmina, same w sobie nie mogą przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej o jej wykonalności. Zaś skomplikowane stosunki wodnoprawne, które mają miejsce na obszarze objętym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym wymagają całościowego i szerszego uregulowania. Kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na tym obszarze nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 Prawa wodnego w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów.

W skardze kasacyjnej Gminy zaskarżono powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) w ten sposób, iż nie dokonano prawidłowo kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, mimo niedokonania w pełni tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy,

- art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 Prawa wodnego, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy postępowanie organu nie naruszało przepisów postępowania przed nim,

- art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. art 29 Prawa wodnego, przez uznanie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145. § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 29 Prawa wodnego, poprzez nieuchylenie skarżonej części decyzji, mimo dokonanych ustaleń, iż organ nie dokonał w pełni rozpoznania wypełnienia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu.

II) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 29 Prawa wodnego, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej skarżących M. i G. N. zaskarżono powyższy wyrok w zakresie dotyczącym skarżących N., wnosząc o jego uchylenie w zakresie dotyczącym skarżących i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 176 w zw. z art, 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., co przejawiało się w tym, iż uchylił zaskarżoną decyzję jedynie, co do skarżących M. P. i B. H. (pkt. 3 i 4 zaskarżonej decyzji) uznając, iż w tym zakresie jest ona dotknięta poważnymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie, powinny być również odniesione do skarżących i powodować uchylenie zaskarżonej decyzji także w jej punkcie 2, w szczególności, jeżeli chodzi o ustalenie ze str. 12 uzasadnienia Sądu I Instancji (4 akapit od góry), iż cyt "organ nie wyjaśnił (...), że G. zasypali rów wodny istotny w jej ocenie dla utrzymania prawidłowej gospodarki wodnej na tym terenie oraz podejmują istotne działania niszczące mostek w tej drodze", podczas gdy wody spływające z działki ... wpływały do tegoż rowu i dopóki rów ten istniał nie mogły zalewać nieruchomości W. i D. G.,

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8,11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, przejawiającej się arbitralnym i niesłusznym stwierdzeniem, iż okoliczności podnoszone przez skarżących nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia,

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8,11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na bezkrytycznym przyjęciu wniosków opinii biegłego sądowego M. P., niezweryfikowaniu zgłoszonych do tejże opinii zastrzeżeń, i nie podjęciu przez organy administracyjne wszelkich kroków, które warunkowałyby wydanie rozstrzygnięcia o przekonywującej treści,

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8,11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia na ekspertyzie wodno prawnej M. P., której fundamentalnym założeniem - przyjętym za oświadczeniem W. K.j (s. 13 ekspertyzy) było, że na działkach ... i ... "nigdy nie było fos i uregulowanych odpływów", podczas gdy takie założenie było całkowicie nieuprawnione, gdyż:

- po pierwsze: z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika bezsprzecznie, że Sąd ten posiadł zasadniczą wątpliwość, czy rowy występujące na ww. działkach rzeczywiście były zasypywane (s. 12 uzasadnienia, akapit 4 od góry), o czym świadczy passus, że "organ nie wyjaśnił również podnoszonej przez odwołującego kwestii że G. zasypali rów wodny (...)",

- a po drugie: z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że rów na tych działkach istniał, co najmniej od 1979 r., co było wielokrotnie przez skarżących podnoszone, np.: w ich piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. będącym zastrzeżeniami do opinii biegłego Pelca; w ich piśmie procesowym, z dnia 29 lipca 2011 r., w odwołaniach skarżących do SKO w K., jak również z pisma pełnomocnika skarżących z dnia 22 listopada 2012 r., w pkt. od 1 do 15,

5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 78 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wskazanych przez B. H., a polegających na zaniechaniu przesłuchania świadków, na okoliczności relewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących istnienia rowu melioracyjnego, na działkach stron postępowania,

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom statuowanym w ww. przepisie,

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. z 2013 r., nr 3, poz. 7), poprzez bezzasadne przyjęcie, że pomiędzy zmianami na gruncie będącym własnością skarżących, a ewentualnymi szkodami poniesionymi przez D. G. zachodzi adekwatny, typowy związek przyczynowo-skutkowy, podczas gdy brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie znaczenia rowu w odprowadzaniu wody z działek skarżących i skutków jego zasypania, a także bez ustalenia jaki wpływ na zalewanie nieruchomości Danuty G. miało wybudowanie przez nią płotu na betonowej podmurówce na styku działek skarżących o numerach ..., a ..., ... i ..., wykluczał możliwość ferowania jakichkolwiek ocen i rozstrzygnięć w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów skarg kasacyjnych.

Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze Gminy postawiono zarówno zarzuty naruszeń przepisów postępowania jak i naruszenia art. 29 Prawa wodnego. Zarzuty te zmierzają do wykazania, iż stan faktyczny sprawy administracyjnej nie został ustalony w sposób wyczerpujący, a stan ten przedstawiony w uzasadnieniu wyroku odbiega od stanu rzeczywistego. Stawiając jednak te zarzuty Gmina nie wykazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jaki sposób naruszenie wskazanych w tej skardze przepisów miałoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę na decyzję nakładającą na Gminę obowiązek wykonania urządzeń odwadniających drogę gminną. Nie ulega zaś wątpliwości, ani też nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej Gminy, że wykonanie robót przy drodze powiązanych z realizacją sposobu odpływu wód zarówno z tej drogi, jak i z nieruchomości położonych powyżej, a wprowadzanych do rowu przy tej drodze, spowodowało skutek w postaci zmiany dotychczasowego stanu wód na gruncie, a także, że zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty wnioskodawczyni. Kwestionowane jest natomiast to, że nie ustalono w postępowaniu, iż sama wnioskodawczyni przyczyniła się własnymi działaniami do tego, że na jej gruncie nastąpiła zmiana stanu wody.

Podnosząc tego rodzaju argumenty i wskazując na naruszenia przepisów ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie, strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, że przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie ocena tych dowodów przez Sąd Wojewódzki, wpłynęłaby na wynik sprawy. Nie jest bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające wskazanie na niepełność ustaleń faktycznych, w sytuacji, gdy dotychczasowe niekwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia są wystarczające do tego, aby uznać, że Gmina swoim działaniem wypełniła dyspozycję art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. W tym kontekście stwierdzić też trzeba, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu. Nie mógł w tej sytuacji okazać się również uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego.

Również skarga kasacyjna M. i G. N. dotknięta jest podobną wadą niewykazania wpływu zarzuconych naruszeń procesowych na wynik sprawy. W podobny też sposób uzasadniali on swoje stanowisko wobec stwierdzeń organów poczynionych na podstawie niezależnego, powołanego przez organ prowadzący postępowanie biegłego z listy Wojewody Małopolskiego hydrogeologa, który przygotował ekspertyzę wodnoprawną w tej sprawie.

Z ekspertyzy tej wynika, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie wnioskodawczyni była m.in. zabudowa działek skarżących leżących powyżej jej nieruchomości oraz przeprowadzenie drogi dojazdowej do tych działek z takim ukształtowaniem przy niej rowu odprowadzającego wody opadowe, iż zbierał on również wodę z działek leżących powyżej i kierował wody opadowe w stronę działki wnioskodawczyni. Takie ustalenia stanu faktycznego nie były kwestionowane przez skarżących, a potwierdzono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący nie zgadzali się natomiast z wnioskami, które wyprowadził w elaboracie biegły.

Skarżący koncentrują swoje argumenty na tym, że sama wnioskodawczyni przyczyniła się do podniesienia stanu wody na jej działce przez to, że dokonywała tam prac, w tym zasypania rowu na odcinku poniżej jej działki. Jednakże tego rodzaju polemika może ewentualnie wskazywać na to, że rozmiar szkód na działce wnioskodawczyni byłby większy, nie przeczy to jednak wnioskom wypływającym z elaboratu biegłego, że prace, które wykonali skarżący na swoich działkach skutkowały zmianą stanu wody na gruncie wnioskodawczyni i powodowały tam szkodę, a zatem, że swoim działaniem również wypełnili dyspozycję art. 29 ust. 1 Prawa wodnego.

W tej sytuacji, a także mając na uwadze to, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wykazano istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w tej skardze. W konsekwencji, nie można też uznać zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, ponieważ z ustaleń faktycznych wynika, iż istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniami skarżących, a zmianą stanu wody na działce wnioskodawczyni.

Z tych wszystkich względów uznając, iż obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1