Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 1/24 w sprawie z wniosku M. K. o wymierzenie grzywny Szefowi Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 1/24, po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej: skarżący) o wymierzenie grzywny Szefowi Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił wniosek. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 30 grudnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na bezczynność dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy. Skarżący uzasadniając złożony wniosek podniósł, że w dniu 18 sierpnia 2023 r. za pomocą poczty elektronicznej złożył skargę na bezczynność organu, bowiem nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przesłane zapytanie. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 27 lutego 2024 r. zwrócił się o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek wskazując, że ze wstępnej kwerendy korespondencji wpływającej do organu wynika, że skarżący zwrócił się jedynie z jednym wnioskiem z dnia 27 stycznia 2024 r. dotyczącym innej materii. W piśmie z dnia 19 marca 2024 r. organ wnosząc o niewymierzanie grzywny potwierdził, że poza ww. wnioskiem nie odnotował wpływu pism z adresu skarżącego ([...]) z dni: 19 maja, 23 lipca i 18 sierpnia 2023 r. dotyczących przedmiotowej sprawy oraz poinformował, że w dniu 1 marca 2024 r. bazując na przesłanych przez Sąd I instancji dokumentach udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 19 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organ podkreślił, że nie mógł wywiązać się z obowiązku przekazania skargi wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., ponieważ przedmiotowa skarga do niego nie wpłynęła. Co więcej, organ zauważył, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny", co oznacza, że nie jest związany wnioskiem skarżącego. Organ podniósł również, że skarga skierowana do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 46, art. 47 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., bowiem nie została ona sporządzona w postaci papierowej z własnoręcznym podpisem, ani w formie elektronicznej z podpisem kwalifikowanym, zaufanym bądź osobistym.

Biorąc powyższe okoliczności pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Sąd I instancji podzielił jeden z argumentów organu wskazując, że zgodnie z art. 12b § 2 oraz art. 54 § 1a p.p.s.a., jedynym dopuszczalnym sposobem wniesienia skargi na bezczynność w formie dokumentu elektronicznego jest złożenie jej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu. Co więcej, na podstawie odpowiedniego stosowania przepisu art. 49a p.p.s.a., organ po prawidłowym otrzymaniu skargi do swojej elektronicznej skrzynki podawczej zobligowany jest do przesłania urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Ponadto składana skarga powinna czynić zadość wymaganiom określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a. Jako że w rozpoznawanej sprawie skarga złożona została do organu przy użyciu poczty elektronicznej na adres listy@prezydent.pl, to nie mogła zostać uznana za skutecznie wniesioną w świetle ww. regulacji. Poczta elektroniczna nie może być w ocenie Sądu utożsamiana z elektroniczną skrzynką podawczą organu. W związku z powyższym, skoro skarga nie została skutecznie do organu wniesiona, to nie był on również zobowiązany do jej przekazania do sądu administracyjnego, a tym samym wniosek skarżącego był niezasadny.

Pismem z 22 kwietnia 2024 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska powdał, że na oficjalnej stornie internetowej organu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 307) dalej: u.o.i.d.p., znajduje się wyłącznie informacja o siedzibie organu oraz adresie e-mail, brak jest natomiast informacji o adresie platformy ePUAP. Skarżący uznał zatem, że skoro organ nie wywiązał się ze swojego obowiązku i nie podał adresu ePUAP, złożenie skargi za pośrednictwem podanego adresu poczty elektronicznej organu będzie skuteczne.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego odrzucenie, a w przypadku braku odrzucenia o oddalenie w całości. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych obecne są dwa stanowiska dotyczące art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. – według pierwszego każdy rodzaj postanowienia w sprawie ukarania grzywną podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, natomiast zgodnie z drugim, który podziela organ, przedmiotem zażalenia może być tylko postanowienie o ukaraniu grzywną. W związku z faktem, że zaskarżone postanowienie dotyczy oddalenia wniosku o zastosowanie grzywny, to nie może być zaskarżone zażaleniem i powinno zostać odrzucone.

Odnosząc się merytorycznie do zażalenia skarżącego organ powtórzył, że skarga ze względu na sposób wniesienia nie odpowiadała wymogom formalnym, bowiem nie została sporządzona w formie papierowej i opatrzona podpisem osobistym, ani w formie dokumentu elektronicznego podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub osobistym. Co więcej skarżący miał możliwość wystąpić w innej formie ze skargą (np. listownie), jednak tego nie zrobił. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ posiada elektroniczną skrzynkę podawczą, która jest dostępnym publicznie środkiem komunikacji elektronicznej służącym do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 u.o.i.d.p.), a tym samym spełnia obowiązek nałożony na niego przez art. 16 ust. 1a u.o.i.d.p. Organ podkreślił również, że skarżący miał świadomość, że organ posiada elektroniczną skrzynkę podawczą, bowiem wcześniej za jej pośrednictwem zwracał się już z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie mogło być uwzględnione.

Na wstępie wskazać należy, że wniosek organu o odrzucenie zażalenia jest niezasadny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 stwierdzono, że "[o]d postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w związku z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna". Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "[w] razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym". Niewątpliwie postanowienie o wymierzeniu grzywny jest to zarówno postanowienie wymierzające, jak i odmawiające wymierzenia grzywny, wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W obu ww. sytuacjach sąd merytorycznie rozpoznaje przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny, a tym samym należy uznać, że od takiego rozstrzygnięcia zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. będzie przysługiwać.

Przechodząc do merytorycznej oceny zażalenia trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismo z dnia 18 sierpnia 2023 r. stanowiące skargę na bezczynność organu w związku z brakiem spełnienia wymogów formalnych wynikających z przepisów p.p.s.a. nie zostało skutecznie złożone. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu, natomiast na podstawie art. 46 § 2a p.p.s.a. wymogiem pisma składanego w formie elektronicznej jest podpisanie go przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Tylko tak podpisany dokument może zostać uznany za spełniający wymogi dokumentu elektronicznego (art. 12b § 1 p.p.s.a.).

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący wniósł skargę na bezczynność z dnia 18 sierpnia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej (na adres listy@prezydnet.pl) oraz, że przedmiotowa skarga nie zawierała odpowiedniego podpisu (podpisu kwalifikowanego lub zaufanego). Nie budzi również wątpliwości, że ww. adres poczty elektronicznej organu nie jest tożsamy z adresem elektronicznej skrzynki podawczej. W związku z powyższym, jako że skarga nie została prawidłowo złożona do organu, obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie zaistniał. Nie było tym samym podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.