Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1268/24 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r. nr CXXX/3608/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1268/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: skarżąca, strona) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 20 marca 2024 r. nr CXXX/3608/24 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] obręb [...] w [...] (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 20 marca 2024 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez brak uwzględnienia i wyważenia w uchwalonym planie dla obszaru "Żabiniec" wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, co doprowadziło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, przeznaczonych pod teren sportu i rekreacji; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności; art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie funkcji terenu, na której położona jest nieruchomość w sposób niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienioną uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z 3 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. (dalej: studium); art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania z należącej do nich nieruchomości oraz nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie działki nr [...] oraz załącznika graficznego do uchwały w tej części (część tekstowa i graficzna). W ocenie skarżącej przeznaczenie terenu, na którym jest położona działka nr [...] pod zabudowę obiektami sportu i rekreacji, podczas gdy zgodnie z ustaleniami studium funkcją podstawową dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa, znacząco wykracza poza granice władztwa planistycznego Gminy. Ponadto, przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny sportu i rekreacji jest nie do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Dalej, że organ dokonał ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, czym naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu. Ponadto przyjęte rozwiązanie prowadzi do niczym nieuzasadnionego naruszenia zasady równości poprzez wyraźne i znaczące uprzywilejowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, doprowadzając do sytuacji, w której wartość nieruchomości sąsiednich będzie rażąco wyższa niż wartość nieruchomości wyłączonej spod zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 listopada 2024 r. sąd wojewódzki uwzględnił skargę. Wyjaśniono, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] obręb [...] w [...], położonej na obszarze objętym ustaleniami uchwały. W planie powyższa działka znajduje się w terenie US.3 – Tereny sportu i rekreacji. Zatem ustalenia planu wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu strony, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Podano, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w wyroku z 3 października 2024 r., sygn. II SA/Kr 813/24, w którym sąd przeanalizował prawidłowość czynności proceduralnych poprzedzających uchwalenie uchwały oraz nie stwierdził naruszenia przepisów o właściwości. Sąd wojewódzki podzielił wyniki tej kontroli i nie dostrzegł uchybień w zakresie trybu sporządzania planu w odniesieniu do interesu prawnego skarżącej. Ponadto sąd wojewódzki miał na względzie wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/24.

W ocenie sądu wojewódzkiego, zestawienie postanowień planu (§ 32 ust. 1 i 2 planu) z treścią studium (Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.4. s. 9 oraz Tom III, wytyczne do planów miejscowych, pkt III.1.2., pkt 6 i 7, s. 6) prowadzi do wniosku, że przeznaczenie terenu US.3 mieści się w funkcji dopuszczalnej terenu MW wyznaczonego w studium, która obejmuje usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Sąd pierwszej instancji dostrzegł przy tym, że studium określa szeroko zarówno ramy przeznaczenia podstawowego, a także przeznaczenia dopuszczalnego; dostrzega również, że przeznaczenie dopuszczalne (a takie wybrano dla tego terenu) jest możliwe przy uwzględnieniu dodatkowych wymogów, na zasadzie wyjątku.

Zdaniem WSA w Krakowie przy takim sposobie sformułowania studium, szczególnego wyjaśnienia i uzasadnienia wymaga przeznaczenie działki w planie miejscowym zgodnie z funkcją dopuszczalną, z uwzględnieniem kryteriów korzystania z władztwa planistycznego wobec prawa własności.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że akta planistyczne i odpowiedź na skargę nie dostarczają przekonującej argumentacji wskazującej na uzasadnione i wystarczające motywy ustanowienia na działce skarżącej przeznaczenia oznaczonego jako "US.3 - Tereny sportu i rekreacji". Podano, że tereny te zostały wyznaczone zgodnie z funkcją dopuszczalną w studium, podczas, gdy funkcją podstawową w studium dla tych terenów jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna.

Dostrzeżono, że wśród celów planu znajduje się poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych (§ 3 pkt 2 planu), a w toku procedury planistycznej, na wstępnym jej etapie, przeprowadzono inwentaryzację obszaru sporządzonego planu, która wykazała niedostatek terenów zielonych i rekreacyjnych, znajdujących się w bliskiej odległości od intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej powstałej na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych (os. [...], zabudowa wielorodzinna w kwartale wzdłuż ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]) - szczególnie ważnych dla zdrowia oraz bezpieczeństwa osób. Sąd wojewódzki zauważył, że wnioski złożone do projektu planu potwierdzają społeczne oczekiwanie utrzymywania i zwiększania powierzchni terenów zielonych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, co wskazuje na znaczenie interesu publicznego dla ustalenia przeznaczenia obszaru US.3.

Zdaniem sądu wojewódzkiego w odniesieniu do działki skarżącej nr [...] powyższa argumentacja nie jest wystarczająca. Podano, że słusznie zauważono w wyroku WSA w Krakowie z 8 listopada 2024 r., sygn. II SA/Kr 1217/24, że cele publiczne powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku, ze szczególnym uzasadnieniem, w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów osób prywatnych. Podano, że powyższy wyrok, dotyczy sąsiedniej działki (nr [...]), która – podobnie jak działka skarżącej – była w zasobach Gminy, a następnie, już w toku procedury planistycznej, została zwrócona osobom fizycznym decyzją administracyjną.

W ocenie WSA w Krakowie, okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, dopuszczając się nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności przedmiotowej działki. Dalej, że zaskarżona regulacja nie jest do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze studium, co w konsekwencji powinno było skutkować zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi;

II. prawa materialnego tj.:

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości skarżącej zostały dokonane z nadużyciem zasady władztwa planistycznego, podczas gdy przepisy planu w pełni odpowiadają powszechnie obowiązującemu prawu i nie stanowią o nadużyciu tzw. "władztwa planistycznego" przysługującego gminie;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7, pkt 6 i pkt 9 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 6 oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy gminy nie mogły wyznaczyć terenu usług publicznych US.3 na gruntach prywatnych, podczas gdy przepisy u.p.z.p. regulujące tzw. "władztwo planistyczne" gminy nie ograniczają prawa gmin do kształtowania przestrzeni jedynie do gruntów publicznych, stawiając na etapie planowania przestrzennego w równym stopniu co prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego polegającego na oddaleniu skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, ze zrzeka się rozprawy.

Pismem z 26 lutego 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona.

Jako trafny należało uznać argument skargi kasacyjnej, że nie ma żadnych prawnych przeszkód, aby tereny usług publicznych były lokalizowane na terenach prywatnych. Jednakże teza ta nie może być odniesiona do przyjętych ustaleń i ocen podjętych w zaskarżonym wyroku. Sąd wojewódzki bowiem jedynie stwierdził, że cele publiczne powinny być realizowane przede wszystkim w ramach gminnych zasobów nieruchomości, a dopiero w ich braku, w inny sposób, w tym przy wykorzystaniu zasobów osób prywatnych. Sąd zatem nie zakwestionował, że w szczególnych sytuacjach cele publiczne mogą zostać zrealizowane przy wykorzystaniu własności prywatnej.

Jak stanowi norma planu teren US.3 został przeznaczony pod publicznie dostępne obiekty sportowe, kultury, zdrowia publicznego lub park. Nieograniczony krąg użytkowników takich obiektów oraz sprofilowanie prowadzonej w nich działalności powoduje, że teren taki staje się mniej atrakcyjny dla właściciela niż teren zabudowy mieszkaniowej. Ma to istotne znaczenie, gdyż studium, które ustala kierunki zagospodarowania wyznacza jako funkcję podstawową - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności realizowanej jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą. Dopuszcza także funkcję dopuszczalną, którą na działce skarżącej plan realizuje. Tym samym odejście od funkcji podstawowej na rzecz dopuszczalnej stanowi wyjątek i jako taki musi być dokładnie umotywowane okolicznościami faktycznymi i prawnymi. Wszak trzeba podkreślić, że przyjęte w jednostce planistycznej US.3 rodzaje zabudowy i realizowaną tam działalność ustawodawca zakwalifikował jako własne zadania gminy (art. 7 ust. 1 pkt 5, 9, 10 i 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) i są one adresowane do gminy, również w ramach jej kompetencji planistycznych. Nie odbierając ustawowych kompetencji i zadań należy podkreślić, że gmina realizując ustawowe zadania w pierwszej kolejności ma obowiązek wyważenia interesu publicznego (nie oceniając go automatycznie jako ważniejszego) oraz interesu prywatnego, który reprezentuje tutaj skarżąca.

W planowaniu uwzględnia się prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego. Z kolei przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Kluczowym instrumentem polityki przestrzennej jest dyrektywa, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W przypadku przedmiotowej działki organ przyjął priorytet interesu publicznego, kierując się zarówno inwentaryzacją terenów sporządzoną na wstępnym etapie procedury planistycznej, jak i wnioskami oraz uwagami do projektu planu kierowanymi przez mieszkańców, co miało uzasadnienie na etapie przystępowania do sporządzenia planu. Natomiast w toku procedury uległ zasadniczo zmianie stan prawny spornej działki, przestała ona być mieniem gminnym, przy czym nie wskutek czynności cywilnych dokonanych przez Gminę, lecz procesu zwrotu nieruchomości. W dacie uchwalenia planu działka stanowiła własność osób fizycznych. Tym samym pierwotne uwarunkowania zagospodarowania terenu jako działki gminnej uległy zmianie, gdyż w takiej sytuacji usługi o typowo publicznym charakterze miałyby być realizowane na gruncie prywatnym.

Zasadnie WSA w Krakowie uznał, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do działki skarżącej. Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob. wyroki NSA z: 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II OSK 673/15).

Zdaniem NSA w tej sprawie organ nie wyważył prawidłowo tych wartości, gdyż nie wykazał, aby jedynie na przedmiotowej działce mogły zostać zrealizowane cele służące potrzebom lokalnej społeczności. U podstaw rozstrzygnięcia stało założenie, że działka jest własnością Gminy i tym samym nie występuje impas interesów: publicznego i prywatnego. Potwierdza to rozpatrzenie przez Radę Gminy uwagi do projektu planu wniesionej przez stronę, w której zaznaczono, że sporna działka została przeznaczona do wykupu od aktualnych właścicieli. Tymczasem wobec zmiany okoliczności faktycznych zadaniem organu było przeprowadzenie ponownej inwentaryzacji obszaru, aby zidentyfikować te nieruchomości, które mogłyby zostać przeznaczone pod tereny zielone i rekreacyjne. Jak słusznie ocenił WSA w Krakowie akta planistyczne nie dają odpowiedzi na to pytanie, a sąd orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Również w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniono jakie względy zadecydowały, że nie przyjęto funkcji podstawowej MW, lecz opisano etapy procesu uchwalenia planu wyjaśniając, że Gmina konsekwentnie zadecydowała o przeznaczeniu tych terenów pod usługi sportu. Apriorii Gmina uznała, że działka ta będzie na powrót stanowiła jej własność, co znalazło swój wyraz w prognozie skutków finansowych.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem NSA zasadnie sąd wojewódzki stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, co skutkowało prawidłowym zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.