Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 927/23 w sprawie ze skargi M. C. - redaktora naczelnego portalu [...] na decyzję V. Sp. z o.o. w G. z dnia 22 września 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od M. C. - redaktora naczelnego portalu [...] na rzecz V. Sp. z o.o. w G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 927/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. - redaktora naczelnego portalu [...] na decyzję V. Sp. z o.o. w G. z 22 września 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od V. Sp. z o.o. w G. na rzecz strony skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją V. Sp. z o.o. w G., dalej zwana "Spółką", odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji na wnioski z 18 i 19 września 2023 r., w których to wnioskach skarżący w związku z wykonywaniem obowiązków dziennikarskich domagał się od Spółki jako podmiotu leczniczego prowadzącego Pracownię [...] finansowaną ze środków NFZ, ujawnienia informacji dotyczących wykonywania usług o charakterze publicznym. Odmowa udostępnienia informacji miała miejsce z powołaniem się na toczące się spory sądowe, w tym dotyczące naruszenia dóbr osobistych, a nadto rozpowszechnianie przez skarżącego nieprawdziwych informacji na temat działalności Spółki.

W takim stanie rzeczy skarżący uczynił ww. decyzję przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania w terminie 14 dni od wydania orzeczenia, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. Podniosła, że skarżący nie wykazał w dostateczny sposób, że działa w imieniu prasy, a otrzymanego zapytania nie można było traktować w kategorii informacji publicznej lub informacji prasowej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga tryb, w jakim powinno być przeprowadzone postępowanie wszczęte pytaniami skarżącego. Strona powołuje się na art. 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914), ale zgodnie z art. 3a tej ustawy w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669, dalej jako "u.d.i.p."). W konsekwencji, zdaniem Sądu zastosowanie znajdzie tryb u.d.i.p., a zaskarżone pismo Spółki należy uznać za decyzję administracyjną. Pismo to zawierało bowiem elementy niezbędne do jego prawnej kwalifikacji jako decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wskazał, że przyczyny odmówienia skarżącemu udzielenia informacji publicznej wskazane w jej uzasadnieniu nie mieszczą się w granicach nakreślonych w u.d.i.p. Powołane przez Spółkę argumenty: toczące się postępowania o naruszenie przez skarżącego dóbr osobistych Spółki, zniesławienie jej przez skarżącego wcześniejszą korespondencją oraz rozpowszechnianie przez niego nieprawdziwych informacji na temat działalności Spółki, nie dają podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Spółka uważa, iż skarżący nadużywa prawa do informacji, a jego działania nie mieszczą się w granicach prawa, jak również nie są zgodne z etyką zawodową dziennikarza i zasadami współżycia społecznego. Jednakże okoliczności te zostały powołane dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w treści zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego (pkt I), tj.:

1. art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioski skarżącego z 18 września 2023 r. oraz 19 września 2023 r. dotyczyły informacji publicznej, podczas gdy w istocie skarżący zwracał się do spółki V. sp. z o. o. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytania oraz udzielenie informacji niemających charakteru informacji publicznej,

2. naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pytania skarżącego złożone 18 września 2023 r. i 19 września 2023 r. dotyczyły informacji publicznej, która powinna odnosić się do sfery faktów, nie opinii, kiedy w rzeczywistości skarżący wnosił o wyrażenie opinii przez spółkę na wskazane przez skarżącego zagadnienia czy wyjaśnienia opisanych przez niego zagadnień używając zwrotów takich jak: "dlaczego tak się stało", "czy zdaniem Pani Prezes", "jak Pani wyjaśni", "proszę: o wyjaśnienie czy to możliwe" , "Czy zgodzi się Pani z tym, że",

3. naruszenie art. 3a oraz 4 ust. 1 Prawa prasowego przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dla zastosowania procedury przewidzianej w u.d.i.p. w przypadku zapytania dziennikarskiego wystarczającym jest, aby podmiot, do którego pytanie wpłynęło pozostawał zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ze względu na zakres wykonywanej przez niego działalności, tj. działalności publicznej w służbie zdrowia z pominięciem analizy charakteru wnioskowanych informacji, co doprowadziło do tego, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że spółka zobowiązana była do rozpatrzenia wniosków skarżącego z 18 września 2023 r. oraz 19 września 2023 r. w trybie u.d.i.p., chociaż wnioskowane przez skarżącego informacje nie miały przymiotu informacji publicznej, a sam skarżący wnioskując o udzielenie informacji powoływał się na tryb przewidziany ustawą - Prawo prasowe oraz fakt pozostawania dziennikarzem,

4. naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo prasowe przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieodrzucenie skargi skarżącego, pomimo że skarżący nie wyczerpał ustawowego trybu odwoławczego przewidzianego przywołaną regulacją i nie wezwał spółki do doręczenia redakcji, w imieniu której rzekomo działał, odmowy udzielenia informacji prasowej na piśmie,

5. naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo prasowe przez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że skarżący nie miał obowiązku wykazania, że działa jako dziennikarz w imieniu prasy, kiedy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że kierowane przez niego zapytania nie dotyczyły informacji publicznej, a on sam działał w ramach zapytania prasowego, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo prasowe, a zatem ciążył na nim ustawowy obowiązek wykazania, że wniosek pochodzi od prasy,

6. "na wypadek, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany u.d.i.p." - naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioski o udostępnienie informacji z 18 i 19 września 2023 r. zasługiwały na uwzględnienie jako realizujące uprawnienie z art. 3 ust. 1 ustawy, podczas gdy w istocie działanie skarżącego wynikało wyłącznie z subiektywnego, a nie obiektywnego interesu w dążeniu do uzyskania żądanych informacji, co stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i nie podlega ochronie na podstawie ustawy, ponieważ ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje prawo do otrzymania informacji publicznej wyłącznie w przypadku legitymowania się przez wnioskodawcę interesem obiektywnym, co nie miało miejsca w przedmiotowej sytuacji.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności takie ogólnikowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy, nie daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwia spółce ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając możliwości rzeczowego polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną tegoż orzeczenia, co polegało na odstąpieniu od oceny i analizy pytań postawionych przez skarżącego pismami z 18 września 2023 r. oraz 19 września 2023 r. i bezpodstawnym przyjęciu, że część z nich posiada przymiot informacji publicznej, co warunkowało dalsze rozważania Sądu i wywołało szereg naruszeń natury materialnoprawnej i procesowej, a także całkowite pominięcie wskazówek co do dalszego postępowania,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej, kiedy w rzeczywistości wniosek skarżącego dotyczył stricte opinii spółki V. sp. z o.o., nie zaś informacji o faktach, czego wymaga się od informacji publicznej, co w konsekwencji spowodowało uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że spółka zobowiązana była do udzielenia skarżącemu wnioskowanych informacji,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że wobec tego, iż spółka - w ocenie innego składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach - zobowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia niejako z automatu każe przyjmować, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej i powinny być rozpoznawane we właściwym dla niej trybie,

4. "na wypadek, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany u.d.i.p." - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że pismo spółki z 22 września 2023 r. odmawiające udzielenia informacji skarżącemu jest niewystarczające dla uznania, że spółka działała w granicach prawa, podczas gdy spółka nie jest organem administracji publicznej, którego działalność reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności nie jest zobowiązana do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych, spór między stronami sięga roku 2020 r., a skarżący zaznajomiony jest z niezmiennym stanowiskiem spółki na temat jego działań, w tym kierowania do niej wniosków o udzielenie informacji,

5. "na wypadek, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany u.d.i.p." – art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów z akt postępowań sądowoadministracyjnych pomiędzy stronami bądź w sprawach tożsamych zawnioskowanych przez spółkę treścią odpowiedzi na skargę, chociaż były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności tego, że spółka szeroko uzasadniała swoje stanowisko względem wniosków skarżącego oraz że było ono niezmienne od kilku już lat, a pismo z 22 września 2023 r. stanowiło jedynie ich podsumowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że uzasadnienie wskazane w piśmie z 22 września 2023 r. nie mieści się w granicach u.d.i.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi skarżącego na odmowę udzielenia informacji prasie. Ewentualnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że ogólnikowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwiając Spółce i Sądowi kasacyjnemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną tegoż orzeczenia.

Podstawową i pierwszą kwestią, którą należało rozważyć w niniejszej sprawie, jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji, było ustalenie trybu w jakim powinno być prowadzone postępowanie wszczęte wnioskami skarżącego z 18 i 19 września 2023r. o udostępnienie informacji prasowej, skierowanymi do Spółki, ponieważ w przedmiotowych wnioskach nie wskazał na jakiej podstawie żąda udostępnienia informacji. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że ustawa z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) wyróżnia dwa tryby udzielania prasie żądanych informacji. Pierwszy z nich wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wniosek jest skierowany do podmiotu, który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej a wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia odbywa się w trybie u.d.i.p. Tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Dziennikarz traktowany jest zatem tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym trybie odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei drugi, odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego. W tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej. Przepis ten poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. Wedle art. 4 ust. 1 Prawa prasowego w tym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objętą tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności, są przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 3 i ust. 4 Prawa prasowego w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych. Tym samym prasa ma możliwość korzystania także z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w świetle art. 3a Prawa prasowego wniosek dziennikarza skierowany do podmiotów zobowiązanych (wskazanych w art. 4 u.d.i.p.) do udostępniania informacji a wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, powinien być rozpoznany w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. a odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1135/15, z 2 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2286/21, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2998/23, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd jest zgodny ze stanowiskiem Sąd I instancji.

Sąd I instancji uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka neguje to stanowisko. Tymczasem Sąd I instancji swoje stanowisko oparł na poglądzie wyrażanym przez WSA w Gliwicach w wyroku z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 255/23, nie przedstawiając własnej argumentacji opartej na okolicznościach mających miejsce w niniejszej sprawie. Ze stanowiska Sądu I instancji wydaje się wynikać, że niejako z automatu należy przyjmować, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej a żądane informacje mają charakter informacji publicznej.

Zgodnie ze słusznym stanowiskiem Sądu I instancji, do prawidłowego określenia jednego z dwóch opisanych wyżej trybów rozpoznania wniosków dostępowych skarżącego należało także jednoznacznie ustalić, czy poszczególne żądane informacje są informacjami publicznymi. Tymczasem Sąd I instancji tylko w końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdził, że "[s]łusznie też Spółka wskazała, że w swych pismach skarżący zwrócił się nie tylko o informacje, ale w znacznej mierze wdał się w polemikę ze spółką, pytając o jej opinie i domagając się zajęcia stanowiska co do kwestii dyskusyjnych między stronami, co nie mieści się w ramach informacji publicznej." Wdaje się zatem, że Sąd I instancji końcowo uznał, że część żądanych informacji nie jest informacją publiczną, ale nie wskazał, które informacje nie są publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy tym, Sąd I instancji nie przedstawił w tym względzie absolutnie żadnej argumentacji, w tym opartej na przepisach prawa i nie odniósł jej do poszczególnych pytań sformułowanych we wnioskach dostępowych skarżącego z 18 i 19 września 2023 r.

Wskazane wyżej uchybienia Sądu I instancji w zakresie uzasadnienia zakwalifikowania Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i kwalifikacji żądanych informacji jako publicznych, niemożliwa jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że do rozpatrzenia wniosków miał zastosowanie tryb określony w przepisach u.d.i.p. W konsekwencji, przedwczesna byłaby ocena zgodności z prawem formy i treści odpowiedzi z 22 września 2023 r. udzielonej przez Spółkę skarżącemu na wnioski dostępowe z 18 i 19 września 2023 r. Bez poznania stanowiska Sądu I instancji w omówionym wyżej zakresie, przedwczesne byłoby także odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, które w większości związane są z błędną, zdaniem Spółki, kwalifikacją żądanych informacji jako publicznych i błędnym przyjęciem jako właściwy do rozpoznania sprawy trybu z u.d.i.p. a w części z podniesieniem zarzutów tylko "na wypadek", w którym NSA uznałby, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany w u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego od M. C. – redaktora Naczelnego portalu [...] na rzecz V. Sp. z o.o. w G., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.