Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 371/21 w sprawie ze sprzeciwów A. sp. z o.o. z siedzibą w K. i M.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciwy M.J. (dalej: skarżąca) i A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy Liszki nakazał spółce usunięcie z terenu działki numer [...] obręb [...] odpadów o kodzie 200201 (odpady biodegradowalne) oraz nakazał skarżącej usunięcie z terenu działki numer [...] obręb [...] odpadów o kodzie 200201 (odpady biodegradowalne). Jednocześnie organ I instancji wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić przez zawarcie umowy przez właścicieli nieruchomości na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu. Organ I instancji ustalił, że powyższy obowiązek powinien być wykonany w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję z 5 stycznia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 26 ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej: ustawa o odpadach).

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nie można uznać, że posiadaczem odpadów jest spółka. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeprowadzanie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie. W odwołaniu wskazano, że właścicielem działki nr 619 obręb Ściejowice jest nie spółka, ale B. sp. z o.o. z siedzibą w K. Okoliczność ta została udokumentowana aktem notarialnym z 9 października 2019 r. oraz księgą wieczystą nr [...]. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania "przy innym ustaleniu kręgu jego stron". Ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr publiczny, ale wpisy dotyczące oznaczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zawarte w ewidencji nie mogą podważać domniemania prawdziwości danych zawartych w dziale drugim księgi wieczystej, obejmującym wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego.

W ocenie organu odwoławczego, ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów tj. posiadacza odpadów, nie może nastąpić jedynie w oparciu o notatkę służbową.

Odrębne sprzeciwy od powyższej decyzji organu odwoławczego złożyła spółka oraz skarżąca.

Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji wskazał, że jeśli w sposób błędny lub niewystarczający ustalono podmiot zobowiązany do zagospodarowania odpadów, to stanowi to przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie stanowi natomiast podstawy do umorzenia postepowania, ponieważ postępowanie prowadzone jest w sprawie o nielegalne składowanie odpadów. Jednocześnie, organ odwoławczy nie mógł orzec co do istoty sprawy, ponieważ stanowiłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarżącej, uznając je za nieusprawiedliwione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ustawy o odpadach w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że postępowanie w sprawie usunięcia odpadów nie toczy się w sprawie konkretnego podmiotu, a jedynie ma na celu usunięcie odpadów. W ocenie spółki, ustalenie przez organ, że spółka nie jest posiadaczem odpadów powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, a nie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie sprzeciwu, pomimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz spółki niezbędnych kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. tj. uchylającego zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

Po drugie, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie.

Po trzecie, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach (który został błędnie powołany w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu), posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Definicja legalna posiadacza odpadów została natomiast sformułowana w niepowołanym nawet w ramach zarzutów kasacyjnych art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Ponadto, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Stanowisko Sądu I instancji jest częściowo nieprawidłowe, ponieważ Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jest co do zasady postępowaniem w sprawie usunięcia odpadów, a nie postępowaniem przeciwko posiadaczowi odpadów. W tym zakresie spółka prawidłowo wskazuje w skardze kasacyjnej, że decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jest w każdym przypadku decyzją wydawaną wobec konkretnie określonego podmiotu, a więc posiadacza odpadów. Uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak wynika z cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przyjęcie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, opiera się na domniemaniu, które ze swojej istoty może zostać obalone. Natomiast w tej sprawie organ odwoławczy właściwie orzekł, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym prawidłowe ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach) zdeponowanych na przedmiotowych działkach, wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a w szczególności analizy złożonych przez spółkę dokumentów. Samo wykazanie przez spółkę, że nie jest właścicielem działki nr [...] nie jest jeszcze wystarczające do stwierdzenia, że nie jest posiadaczem odpadów. Natomiast nie ulega wątpliwości, że ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym adresata nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, powinno nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ zapewni to poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a.

Po czwarte, z tych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ustawy o odpadach w związku z art. 28 k.p.a., jak i zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że sprzeciwy podlegały oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., a organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z tego, że postępowanie administracyjne w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego dotyczących prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.