Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jerzy Krupiński – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/06 w sprawie ze skargi R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2120/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...], dotyczące wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji nr [...] z dnia [...] o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wskazanym powyżej postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku L. i S. małż. J., dokonał wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...], nr [...], orzekającej rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., nr ewidencyjny [...] i [...], w kwestii odnoszącej się do przebiegu granicy tych nieruchomości. Postanowieniem tym wyjaśniono, że zatwierdzona granica przebiega linią prostą, oznaczoną pkt 2-12-11-10-3 na szkicu graficznym i opisaną w protokole granicznym, stanowiącym integralną część dokumentacji geodezyjno – prawnej, sporządzonej po przeprowadzeniu czynności technicznych rozgraniczenia przez geodetę uprawnionego A. D.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, uczestnik postępowania R. O. zakwestionował ustalenia co do przebiegu granicy, z uwagi na okoliczność, że nie doszło do zatwierdzenia przebiegu granicy przez Wójta Gminy.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż żądanie zgłoszone na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. nie jest ograniczone ustawowym terminem. Wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, doszło do zatwierdzenia granicy nieruchomości działek nr [...] i nr [...] - o czym świadczy ostateczna decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...]. W sprawie sporządzony został protokół graniczny, podpisany również przez obecnego przy czynnościach R. O. Stwierdzono, że sporna granica biegnie linią łamaną. Właściciel działki nr [...] wszedł w działkę nr [...], a granica powinna przebiegać linią prostą jak na szkicu. Na znajdującym się szkicu graficznym opisano przebieg granicy i sposób jej oznaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucił:

- nieważność postępowania, wynikającą z dokonania wykładni decyzji prawnie nieistniejącej;

- rażące naruszenie art. 113 § 2 K.p.a., poprzez stworzenie w drodze wykładni nowej treści rozstrzygnięcia, której nie było w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...];

- naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się organu do pełnej argumentacji strony;

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w stopniu wystarczającym do orzekania.

W uzasadnieniu R. O. wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie rozgraniczeniowe jest dwuetapowe: strona niezadowolona z decyzji administracyjnej może żądać przekazania sprawy sądowi. Zdaniem skarżącego, gdyby decyzja z dnia [...] zawierała rozstrzygnięcie, tzn. określała punkty graniczne i przebieg linii granicznej, z pewnością skarżący żądałby skierowania sprawy do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd I instancji powołując się na treść art. 113 § 2 K.p.a. oraz poglądy doktryny i orzecznictwo administracyjne wywiódł, iż postanowienie wyjaśniające spełnia wszystkie pozytywne przesłanki wymagane przez powołany przepis. W ocenie Sądu organ nie wydał nowego rozstrzygnięcia w sprawie, ani też go nie uzupełnił, bowiem postanowienie wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] nie pozostaje w sprzeczności z tym rozstrzygnięciem. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja z dnia [...], którą Wójt Gminy K. dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], zawierała pouczenie o tym, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji, przekazania sprawy do Sądu Rejonowego. Żadna ze stron postępowania z uprawnienia tego nie skorzystała, a tym samym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie Sąd zauważył, iż skoro organ w postanowieniu wyjaśniającym przytoczył treść protokołu granicznego, stanowiącego integralną część dokumentacji geodezyjno – prawnej, sporządzonej po przeprowadzeniu czynności technicznych przez uprawnionego geodetę A. D., to przedmiotowe postanowienie nie jest nowym rozstrzygnięciem w sprawie. R. O. uczestniczył w czynnościach technicznych rozgraniczania nieruchomości, podpisując każdą ze stron protokołu granicznego. Kwestionowanie przez skarżącego postanowienia wyjaśniającego jest w istocie kwestionowaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, której R. O. nie zaskarżył w terminie. Za chybioną Sąd uznał argumentację skarżącego, że decyzji z dnia [...] nie traktował jako rozgraniczeniowej, skoro obciążony został kosztami postępowania administracyjnego, a postanowienie w tym przedmiocie zaskarżył do WSA w Warszawie.

Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik R. O., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086) przez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 107 § 1 i 2 i art. 133 § 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., a mianowicie art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., przez niezachowanie wymogu wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd orzekający do błędnego ustalenia, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] zawierała rozstrzygnięcie i że jest to decyzja funkcjonująca w obrocie prawnym oraz że postanowienie Wójta K. z dnia [...], nr [...] nie tworzyło całkowicie nowej treści tej decyzji ani też nie zmieniało i nie uzupełniało w sposób istotny tej decyzji; art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie przy orzekaniu części zarzutów i argumentacji skargi i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn tego pominięcia, jak również przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd I instancji przyjął, że odnośnie decyzji z dnia [...]nie ma podstaw do uznania jej za prawnie nieistniejącą oraz dlaczego uznał, iż powoływane w skardze orzecznictwo i poglądy literatury nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, iż zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja winna zawierać rozstrzygnięcie, a warunku tego nie spełnia werbalna deklaracja organu, że dokonuje rozgraniczenia nieruchomości, bez wskazania w jaki sposób (wg jakich linii i punktów) rozgraniczenie to następuje. Dlatego też za nietrafną należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...] zawiera takie rozstrzygnięcie. Podniesiono również, iż obowiązek wskazania w decyzji rozgraniczającej przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości przez określenie punktów i linii granicznych wynika z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano, iż Sąd nie odniósł się do argumentacji skarżącego dotyczącej kwestii czy dokument wydany przez Wójta był w istocie decyzją, skoro nie zawierał rozstrzygnięcia. Poza tym ani w sentencji ani w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nie było zapisu o przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości przez określenie punktów i linii granicznych, a zapis ten pojawił się dopiero - jako nowy i tym samym niedopuszczalny - w postanowieniu Wójta K. z dnia [...]. Sąd wskazując, że organ w postanowieniu wyjaśniającym przytoczył treść protokołu granicznego, nie zauważył, iż w przedmiotowej decyzji nie było stwierdzenia o tym, że dokumentacja sporządzona przez geodetę stanowi integralną część decyzji. Konkludując autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organ w drodze wykładni zmienił decyzję pierwotną, wprowadzając do niej zupełnie nowe zapisy. W postępowaniu przed geodetą nie doszło do ustalenia granic, a uczynić to miał dopiero Wójt w swojej decyzji. W konsekwencji wadliwa ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd doprowadziła do błędnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na treść orzeczenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik uczestników L. i S. małż. J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia. Podniesiono, iż decyzja Wójta Gminy K. zawierała rozstrzygnięcie, bowiem orzekała o rozgraniczeniu nieruchomości powołując się na ustalenia przebiegu granic dokonane przez geodetę A. D. i stwierdziła prawidłowość zgromadzonej dokumentacji w tej sprawie. Nadto wskazano, iż protokół graniczny podpisany przez obie strony, które nie miały do jego treści żadnych zastrzeżeń, jest prawną podstawą wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przez właściwy organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą, dokonano oceny wyroku Sądu I instancji stosownie do wskazanych w skardze zarzutów. Zarzutami tymi oraz wskazanymi w skardze podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny był związany, a przy tym Sąd nie posiadał kompetencji do ich precyzowania czy uzupełniania.

Podstawowy zarzut kasacyjny dotyczył bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...], której przedmiotem było rozgraniczenie nieruchomości, była decyzją funkcjonującą w obrocie prawnym, a w szczególności zarzucono, iż decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia i wobec tego nie podlegała ewentualnej procedurze wyjaśniającej, przewidzianej w art.113 § 2 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego decyzję tę tym samym należało uznać za decyzję nieistniejącą. W tej mierze autor skargi kasacyjnej zarzucił wprawdzie naruszenie przepisu art. 133 § 2 P.p.s.a., ale z kontekstu uzasadnienia wynika, że chodziło tu niewątpliwie o pierwszy z wymienionych przepisów.

Aby ustosunkować się do tak postawionego zarzutu należało w pierwszej kolejności odwołać się do poglądów doktryny, dotyczących składników decyzji administracyjnej, których pominięcie przez organ administracyjny pozbawia sformułowany na piśmie akt cech, umożliwiających jej scharakteryzowanie jako decyzji administracyjnej. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, na str. 481 przyjmuje, iż cechami tymi są: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Ten sam autor wywodzi, iż rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Podkreśla przy tym wagę prawidłowej redakcji osnowy decyzji umożliwiającą jej wykonanie w postępowaniu egzekucyjnym. W tym samym komentarzu wskazuje się również na to, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej (str. 478).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy jakich wymaga przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Dotyczy to również rozstrzygnięcia. Skarżący zdaje się nie dostrzegać tego, iż w osnowie decyzji organ orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B., gmina K., oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Doszło tu zatem do wydania aktu, w którym organ administracji publicznej wyraził w sposób jednoznaczny wolę zastosowania regulacji przewidzianej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) i przepis ten jako podstawa prawna decyzji został przywołany. Zgodnie z jego treścią "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron". Taki stan miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, a wynika on wprost z treści protokołu granicznego, sporządzonego przez upoważnionego przez organ geodetę. Protokół ten został podpisany przez właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a wynika z niego m. in. to, że rozgraniczenia dokonano w oparciu o dokumenty w postaci zarysu pomiarowego wsi B., mapy sytuacyjno – pomiarowej oraz operatu jednostkowego, a także w oparciu o wykopany znak graniczny. Przebieg granicy wskazano na szkicu granicznym, podpisanym przez obie strony oraz wytyczono przebieg granicy na gruncie, a strony, pomimo, że nie zgłosiły zastrzeżeń co do przebiegu granicy, nie zawarły ugody w tym przedmiocie.

W tym kontekście rola organu administracji ograniczyła się jedynie do swego rodzaju zatwierdzenia ustalonego przebiegu granicy, na co wskazuje uzasadnienie decyzji, odwołujące się wprost do czynności ustalenia przebiegu granic przez upoważnionego geodetę. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest jednak jej integralną częścią i nawet jeżeli pewne elementy rozstrzygnięcia zostają przeniesione do uzasadnienia, to nie można dopatrywać się w takim wypadku wadliwości takiego rodzaju, który pozwalałby na stwierdzenie, że decyzja w sensie prawnym nie istnieje. Wbrew zarzutom skarżącego, pominięcie w osnowie decyzji precyzyjnego wskazania punktów, wedle których powinna przebiegać granica rozgraniczanych nieruchomości, przy jednoczesnym odwołaniu się do czynności ustalenia przebiegu granic w których uczestniczyły strony i które to czynności doprowadziły do zaaprobowanego przez strony wytyczenia granic na gruncie i oznaczenia właściwych punktów granicznych w szkicu granicznym, nie stanowi o nie istnieniu decyzji.

Kwestie związane z poprawnością użytych przez organ sformułowań i odniesień do protokołu granicznego nie mogą być podstawą rozważań w postępowaniu dotyczącym jedynie incydentalnej kwestii, jaką jest wydanie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego było bowiem tylko i wyłącznie postanowienie wydane na podstawie przepisu art.113 § 2 K.p.a., a nie prawidłowość lub wadliwość decyzji, która mogła być podważana w trybie postępowania przed sądem powszechnym, o ile w odpowiednim czasie wystąpiłaby o to jedna ze stron.

Organ administracyjny był uprawniony do wyjaśnienia jak rozumiał wydaną przez siebie decyzję. W opisanych powyżej okolicznościach sprawy nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że wyjaśnienie to zmieniało w sposób istotny i uzupełniało rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji z dnia [...]. Istotą decyzji tej było bowiem rozgraniczenie wskazanych na wstępie nieruchomości i odwołanie się do czynności rozgraniczeniowych przeprowadzonych przez upoważnionego geodetę, w ramach których mieściło się także wytyczenie określonych punktów granicznych, natomiast przytoczenie w postanowieniu wyjaśniającym expressis verbis tych samych punktów, nie może być traktowane jako wykroczenie poza ramy wyjaśnienia treści decyzji, dopuszczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a.

Wywód Sądu I instancji jest w tej mierze klarowny i zasługuje na aprobatę. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca jednakowoż, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do wszystkich argumentów skargi. Takiego zarzutu nie sposób podzielić. Skarga była niewątpliwie obszerna i na poparcie tezy, że decyzja z dnia [...] jest decyzją nieistniejącą przywołano w niej szereg orzeczeń NSA i Sądu Najwyższego, dotyczących głównie zagadnienia uzupełnienia decyzji administracyjnej. W takim stanie rzeczy prawidłowe ustosunkowanie się Sądu I instancji do zarzutów skargi nie mogło polegać na podejmowaniu prób ustosunkowania się do każdego z przywołanych orzeczeń czy cytowanych poglądów doktryny ale winno skoncentrować się na wyjaśnieniu problemu, jakiego dotyczył zarzut skargi oraz na ustosunkowaniu się do stanowiska, na poparcie którego strona przywołała odnośne orzecznictwo sądowe. Zwięzłość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie świadczy o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przepis ten nakłada na sąd administracyjny wyłącznie obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej zajętego stanowiska. T. Woś w T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 stwierdza, że wyjaśnienie to powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd administracyjny nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Temu obowiązkowi uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni zadość.

W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten wskazuje jedynie cele postępowania rozgraniczeniowego i nie był w postępowaniu dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji podstawą jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Zarzut jego niezastosowania w sprawie nie mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyż wywód skarżącego dotyczył w istocie jego niezastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji stanowiącej przedmiot postanowienia wyjaśniającego. W tym tylko postępowaniu realizowane są, w formach przewidzianych przepisami rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zasadnicze cele postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, natomiast skarga na postanowienie wydane na podstawie przepisu art.113 § 2 K.p.a. nie może zmierzać do weryfikacji prawidłowości decyzji, ku czemu – jak się zdaje – zmierza wnoszący skargę kasacyjną, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w merytorycznym postępowaniu rozpoznawczym.

Błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.