Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 14 maja 2019 r. nr VI/81/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia stwierdza nieważność § 1 punktu 2 i punktu 3 zaskarżonej uchwały.

W dniu 17 maja 2018 r. Rada Gminy Stężyca pojęła uchwałę nr XXXI/510/2018 w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia (publikacja: Dz. Urz. Woj. Pom. 2018.2358).

W § 1 tej uchwały wskazano, że ustala się regulamin określający wysokość oraz

szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia w brzemieniu określnym w Załączniku stanowiącym integralną część tej uchwały.

Zawarty w Załączniku regulamin przewidywał w § 4, że:

1. Wysokość dodatku motywacyjnego, okres jego przyznania, uwzględniając poziom spełniania warunków dla nauczycieli ustala dyrektor szkoły, a dla dyrektora szkoły Wójt Gminy, w ramach posiadanych środków finansowych (§ 4 ust. 1 regulaminu)

2. Dodatek motywacyjny przyznaje się na czas określony, nie krótszy niż 2 miesiące. (§ 4 ust. 2 regulaminu)

3. Ustala się wysokość dodatku motywacyjnego:

1) nauczycielom - w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego,

2) dyrektorowi szkoły - w wysokości do 50% wynagrodzenia zasadniczego (§ 4 ust. 3 regulaminu).

Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Rada Gminy Stężyca z dnia 14 maja 2019 r. nr VI/81/2019 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia (publikacja Dz. Urz. Woj. Pom. 2019.2867) - dalej powoływana jako "zaskarżona uchwała" lub "uchwała zmieniająca". Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), art. 30 ust. 6 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.).

Uchwała zmieniająca dotyczyła załącznika do uchwały Rady Gminy Stężyca z dnia 17 maja 2018 r. i przewidywała w § 1 w określone zmiany jego brzmienia. W załączniku wprowadzono m.in. opisane poniżej zmiany:

W § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej wskazano, że § 4 ust. 1 regulaminu otrzymuje brzmienie:

"1. Wysokość dodatku motywacyjnego, okres jego przyznania, przy uwzględnieniu poziomu spełniania przez nauczycieli warunków określonych w § 3 Regulaminu ustala dyrektor szkoły lub Wójt Gminy, a dla nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora Wójt Gminy, w ramach posiadanych środków finansowych.".

W § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej wskazano, że § 4 ust. 3 regulaminu otrzymuje brzmienie:

"3. Ustala się wysokość dodatku motywacyjnego nauczycielom w wysokości od 1% do 25% wynagrodzenia zasadniczego w sytuacji, kiedy dodatek jest przyznawany przez dyrektora oraz w wysokości od 1% do 400% wynagrodzenia zasadniczego w sytuacji, kiedy dodatek jest przyznawany przez Wójta Gminy".

Przepisy uchwały zmieniającej zakwestionował G. P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Admiracyjnego w Gdańsku i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części określonej § 1 pkt 2 i 3.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.) w zakresie w jakim zaskarżona uchwała udziela Wójtowi Gmina Stężyca uprawnienia do przyznawania i ustalania wysokości dodatku motywacyjnego wobec nauczycieli innych niż dyrektor, podczas gdy wskazane uprawnienie przysługuje jedynie dyrektorowi szkoły jako pracodawcy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, iż jest Dyrektorem Zespołu Kształcenia i Wychowania w A,, a zaskarżona uchwała dotyczy nauczycieli zatrudnionych w tej szkole. W zakresie jego obowiązków jest prowadzenie ww. placówki, w tym dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Jako pracodawca odpowiada za przyznawanie nagród oraz wymierzanie kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała wprowadza dualizm uprawnień nadając je dyrektorowi szkoły jako pracodawcy oraz Wójtowi. Jest to rozwiązanie niezgodne z prawem, które rzutuje na prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków jako pracodawcy. Ponadto uchwała dotyczy dystrybucji środków publicznych na poczet dodatków motywacyjnych nauczycieli wg uznania wymienionych w nich osób, tj. pracodawcy (dyrektora) i Wójta.

Odnośnie zarzutów skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole. W myśl art. 68 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego dyrektor szkoły lub placówki w szczególności dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki. Co więcej stosownie do art. 68 ust. 5 pkt 2 p.o. dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki.

Zdaniem skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy nie dają możliwości innym podmiotom prawa do przyznawania dodatku motywacyjnego wobec nauczycieli niż pracodawcy, którego w tym zakresie reprezentuje dyrektor. Rada gminy stosownie do art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, oraz szczegółowe warunki ich przyznawania szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia. Wśród tych kompetencji rada gminy nie może kształtować lub nadawać praw innym podmiotom, wbrew przepisom ustaw. Innymi słowy rada gminy nie może w uchwale nadać Wójtowi uprawnienia do nadawania dodatku motywacyjnego nauczycielom innym niż dyrektor.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Stężyca, wprowadziła zmianę do regulaminu w postaci umożliwienia Wójtowi przyznawania dodatku motywacyjnego na rzecz nauczycieli nie będących dyrektorem, oraz kształtowania go samodzielnie na poziomie od 1% do 400% wynagrodzenia zasadniczego. Rada Gminy przekroczyła zatem w tym zakresie swoje uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stężyca, jako uprawniony do reprezentowania Rady Gminy, wniósł o uwzględnienie skargi. Wskazał przy tym, że Rada Gminy nie może w tym zakresie dokonać autokontroli w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Wyjaśniono, że uznając zasadność skargi, Rada Gminy Stężyca podjęła równolegle w dniu 24 lipca 2024 r. uchwałę nr IV/63/2024 w sprawie zmiany uchwały w spawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz innych składników wynagrodzenia. Poprzez wskazaną uchwałę z 2024 r. dokonano ponownych zmian brzmienia regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Stężyca z dnia 17 maja 2018 r. nr XXXI/510/2018, gdzie § 4 ust. 1 regulaminu otrzymał brzmienie:

"1. Wysokość dodatku motywacyjnego, okres jego przyznania, uwzględniając poziom spełniania warunków dla nauczycieli ustala dyrektor szkoły, a dla dyrektora szkoły Wójt Gminy, w ramach posiadanych środków finansowych".

a § 4 ust. 3 regulaminu otrzymał brzmienie:

"3. Ustala się wysokość dodatku motywacyjnego: 1 nauczycielom w wysokości od 50% wynagrodzenia zasadniczego, 2. dyrektorowi szkoły w wysokości od 50% wynagrodzenia zasadniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazania wymaga, że wątpliwości Sądu w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.:Dz.U. 2024., poz. 1572, dalej jako "u.s.g.") nie budziło uprawnienie skarżącego do wystąpienia ze skargą na uchwałę o określonym w jej tytule przedmiocie, mając na uwadze, że skarżący jest dyrektorem szkoły w obrębie Gminy Stężyca i uchwała niewątpliwie dotyczy zarówno jego uprawnień jak i obowiązków.

Argumentacja skargi okazała się zasadna co do braku możliwości określania w drodze uchwały rady gminy dodatkowej kompetencji dla wójta w zakresie ustalania dodatków motywacyjnych dla nauczycieli, których przełożonym jest dyrektor szkoły. Jak zostanie wykazane poniżej, Sąd uznał, że w tym przypadku doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu stanowiącego upoważnienie do wydania uchwały wynikającego z ustawy Karta Nauczyciela, mając również na uwadze zadnia dyrektora szkoły wynikające z tej ustawy oraz ustawy Prawo oświatowe.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.:Dz.U. 2024., poz. 1572, dalej jako "u.s.g.") stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi więc sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących wyższej rangi, kształtujących prawa i obowiązki określonych podmiotów.

Naruszenie granic normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego przez organ gminy należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, to jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Za takie naruszenie należy uznać wykroczenie (rozszerzenie) poza granice upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co powoduje konieczność wskazania, że w tej sprawie obok art. 40 ust. 1 u.s.g. doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 91d pkt 1 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podjęcia. Zgodnie z pierwszym z powołanych powyżej przepisów organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, (a więc dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego raz za warunki pracy – stosowanie do art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy)

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Natomiast w myśl drugiego ze wskazanych przepisów, to jest art. 91d pkt 1 Karty nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 30 ust. 6 wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 5 Prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz a także dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

Z przepisów powołanych wyżej ustaw – Karta Nauczyciela i Prawo oświatowe nie wynika, by wójtowi gminy była przypisana kompetencja do określania i przyznawania dodatków motywacyjnych dla nauczycieli, których przełożonym jest dyrektor.

W tej sprawie najistotniejsze pozostaje to, do doprecyzowania czego w drodze uchwały upoważniał radę gminy art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Upoważnienie to w zakresie dodatków motywacyjnych będących składnikiem wynagrodzeń nauczycieli

obejmowało jedynie określenie wysokości stawek tych dodatków oraz warunków ich przyznawania. W upoważnieniu tym nie mieści się określanie podmiotów upoważnionych do przyznawania dodatków, niemające umocowania w przepisach prawa, w tym wyposażenie organów jednostki samorządu terytorialnego w kompetencje, których przepisy prawa w randze ustawy im wyraźnie nie przyznają.

Sąd podkreśla, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Oznacza to, że w zakresie prawa miejscowego nie można wydać uchwały zawierającej zapisy przyznające kompetencje organom administracji publicznej, które nie wynikają z treści ustawy.

W przedmiotowej sprawie regulamin nie mógł zatem określać podmiotu, który będzie tylko z mocy woli organu gminy posiadał niejako dodatkowe kompetencje do przyznawania dodatków motywacyjnych dla nauczycieli, nie wynikające z wyższych rangą przepisów prawa. Z przepisów Karty nauczyciela i Prawa oświatowego nie wynika zaś niewątpliwie kompetencja wójta gminy do przyzwania dodatków motywacyjnych dla nauczycieli szkoły, których przełożonym jest dyrektor szkoły. Określanie dodatków motywacyjnych dla nauczycieli, jak należy interpretować ww. przepisy prawa, posiada zaś dyrektor, z tego właśnie powodu, że jest przełożonym nauczycieli, kieruje szkołą, reprezentuje ją i dysponuje środkami finansowymi poznaczonymi dla szkoły – w tym znacznie jest więc pracodawcą nauczycieli. W upoważnieniu z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela do umocowania do ograniczenia wynikających z regulacji ustawowych kompetencji dyrektora jako pracodawcy.

Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził nieważność tych zapisów zaskarżonej uchwały - to jest § 1 punkt 2 - które podzieliły, a właściwie zdublowały kompetencję do przyznawania dodatków motywacyjnych dla nauczycieli, w nieuprawniony sposób wskazując, że kompetencja ta przysługuje na równi dyrektorowi, który jest rozłożonym tych nauczycieli i wójtowi. W efekcie należało stwierdzić nieważność także tych przepisów uchwały, które określały wysokość dodatków uwzględniając to rozróżnienie – to jest § 1 punkt 3.

Sąd wyjaśnia końcowo, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. W tej sprawie w praktyce oznacza to, że regulamin stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy Stężyca z 2018 r. nie został poprzez zaskarżoną uchwałę z 2019 r. skutecznie zmieniony w zakresie zapisów z § 4 ust 1 i ust 3 regulaminu. Na marginesie Sąd wskazuje, że obecnie brzmienie regulaminu w tym zakresie zostało zmienione w wyniku nowo podjętej w 2024 r. uchwały, której zgodność z prawem nie była jednak przedmiotem wiążącej oceny Sądu w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 punktu 2 i punktu 3 zaskarżonej uchwały.