Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 153/16 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. T. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 153/16, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2015 r.: 1. stwierdził, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądził od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz J. T. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że [...] lipca 2015 r. skarżący wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] lutego 2005 r. i z [...] grudnia 2005 r., przez zatwierdzenie uchwały Rady Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracyjnego Katolickiego Uniwersytetu Jana Pawła II w Lublinie z [...] czerwca 2004 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk prawnych. Wniosek ten skarżący uzasadnił interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Następnie pismem z 18 września 2015 r. skarżący ponaglił organ w trybie art. 37 Kpa. Pismem z 27 października 2015 r. Centralna Komisja zwróciła się o wskazanie podstawy prawnej do zmiany prawomocnych decyzji. W odpowiedzi skarżący podał art. 154 - 155 Kpa, a także art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 161, art. 163 Kpa. Kolejnym pismem z 9 listopada 2015 r. skarżący wezwał organ w trybie art. 37 Kpa do działania i po bezskuteczności tego pisma 19 stycznia 2016 r. sporządził skargę na bezczynność Centralnej Komisji w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2015 r. i nadał ją 27 stycznia 2016 r. listem poleconym w Urzędzie Pocztowym.

W dniu 4 marca 2016 r. organ sporządził odpowiedź na skargę, a w dniu 7 marca 2016 r. wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta niniejszego postępowania wraz z odpowiedzią na skargę. Z nadesłanych przez organ akt niniejszego postępowania wynika, iż w dniu [...] lutego 2016 r. Centralna Komisja wydała w sprawie wniosku skarżącego z [...] lipca 2015 r. postanowienie w trybie art. 61a § 1 Kpa o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dacie wniesienia skargi na bezczynność wniosek skarżącego z [...] lipca 2015 r. nie został w żaden sposób rozpatrzony, tym bardziej, iż na skutek odpowiedzi skarżącego na pismo organu z 27 października 2015 r. znana była podstawa prawna przedmiotowego wniosku. Nadto organ zlekceważył kolejne wezwanie skarżącego do działania w tej sprawie z 9 listopada 2015 r. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku z [...] lipca 2015 r. albowiem wnioskiem tym skarżący zażądał zmiany ostatecznych decyzji organu w nowym trybie art. 154 – 155 Kpa. Nie można w tej materii skutecznie powoływać się na prawomocne i ostateczne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w sprawie kontroli decyzji odmawiającej nadania stopnia doktora habilitowanego zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzorczym, skoro wniosek z [...] lipca 2015 r. dotyczy innej (jak dotąd nowej) podstawy wzruszenia negatywnych dla strony decyzji organu. Zatem w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, albowiem w żaden w przewidziany w procedurze administracyjnej sposób do przedmiotowego wniosku nie ustosunkował się i uczynił to dopiero po miesiącu po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność.

Stwierdzona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż w istocie przedmiotowy wniosek pozostał bez rozpatrzenia od ponad pół roku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 29 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. nr 65 poz. 595 ze zm.) przez przyjęcie, że przepisy k.p.a. mają w postępowaniu przed Centralną Komisją zastosowanie wprost, a nie odpowiednio oraz, że organ dopuścił bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), art. 119 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 37 § 1, art. 61a § 1, art. 154-155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 ustawy z 20 września 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez:

- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności organu,

- uznanie, że w niniejszej sprawie przysługuje skarga na bezczynność oraz, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez organ,

- uznanie, że zostały naruszone prawa strony w tym postępowaniu i gwarancje procesowe, oraz, że żądała ona zmiany decyzji ostatecznych w nowym dotąd nierozpatrywanym trybie,

- nieuwzględnienie charakteru sprawy i specyfiki postępowania przed Centralną Komisją, oraz odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a.

3. art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. i umorzenie postępowania wobec wydania przez organ postanowienia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., Poz. 718; dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawa kasacyjna odnosząca się do prawa materialnego nie wskazuje, czy powołany przepis został naruszony przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po czwarte wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki jest bezzasadny. Wprawdzie przepisy rozdziału 12. i 13. Działu II k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w sprawach stopni naukowych i tytułu naukowego, ale autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, który lub które ze wskazanych przepisów k.p.a. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i dlaczego. Tym samym zarzut ten nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, bo nie zostały w tym zakresie dostatecznie zakreślone granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Z tych samych powodów (niedostateczne zakreślenie granic skargi kasacyjnej) nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 119 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35, art. 37 § 1, art. 154-155 k.p.a. Przykładowo, art. 119 p.p.s.a. składa się z pięciu jednostek systematycznych. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, która z norm zawartych w tym przepisie została naruszona, i na czym miałoby polegać to naruszenie.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 152 p.p.s.a., art. 61a k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2, i art. 157 § 2 k.p.a. są chybione, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać – zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., czy przekazaniu podania według właściwości – art. 65 § 1 k.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie. Skoro Centralna Komisja w wyznaczonym przez k.p.a. terminie nie podjęła żadnego z wymienionych aktów lub czynności, to jest oczywistym, że pozostawała w bezczynności. Tym samym wskazanie przez Sąd I instancji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 147 p.p.s.a., zamiast art. 149 p.p.s.a. jest uchybieniem przepisom postępowania, pozostającym bez wpływu na wynik sprawy.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Kompletnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zawarte w rozdziałach 12. i 13. Działu II k.p.a. nadzwyczajne tryby postępowania, dotyczące wzruszania decyzji ostatecznych, powinny kończyć się wydaniem decyzji. To zaś oznacza, że bezczynność organu w tym zakresie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej bezczynności zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego stanu rzeczy z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku.

Wreszcie, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. sąd obowiązany jest zbadać, czy bezczynność organu miała miejsce w dniu wniesienia skargi. Jeżeli tak, to późniejsze wydanie aktu lub podjęcie żądanej czynności (np. w toku postępowania sądowoadministracyjnego) nie czyni skargi na bezczynność organu bezprzedmiotową, bo doszło do złamania prawa przez organ prowadzący postępowanie. W szczególności, sąd uwzględniając skargę na bezczynność obowiązany jest stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a także orzec, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tak więc, wydanie przez Centralną Komisję postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z [...] lipca 2015 r. nie czyniło postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, ponieważ skarżący kasacyjnie działał przed sądem osobiście, a nie przedstawił zestawienia niezbędnych kosztów postępowania stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a.