Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 111/24 w sprawie ze skargi Z.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie usług opiekuńczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

I OSK 448/25

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 111/24 oddalił skargę Z.W. (dalej "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w przedmiocie usług opiekuńczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."):

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podjął wszystkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak również nie wziął pod uwagę tego, że nie każde uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu przez skarżącego świadczy o braku współdziałania, lecz w tym konkretnym przypadku wynika z jego ciężkiego stanu zdrowia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, bowiem brak koniecznej współpracy skarżącego z organem pomocowym prowadzi do niepotrzebnego przedłużania postępowania, podczas gdy organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materia dowodowy, w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.").

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynność", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (zob. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 211/21). Wskazania również wymaga, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) musi uwzględniać stan istniejący w dacie orzekania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, iż skarżący wnioskiem z dnia 19 czerwca 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy N. o przyznanie usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i świadczenia na naprawę dachu. Już w dniu 21 czerwca 2024 r. skarżący złożył do organu ponaglenie zatytułowane "popędzenie do wydania decyzji". Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. poinformowano skarżącego o planowanej aktualizacji wywiadu środowiskowego wyznaczonej na dzień 4 lipca 2024 r. We wskazanym dniu, pracownicy socjalni w asyście policji nie zostali wpuszczeni do mieszkania skarżącego. Mając na uwadze fakt, że skarżący odebrał pismo z informacją o wywiadzie środowiskowym w dniu 5 lipca 2024 r., a więc dzień po planowanej czynności dowodowej, organ I instancji wyznaczył kolejny termin wywiadu na dzień 24 lipca 2024 r. O fakcie tym poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 8 lipca 2024 r. Organ poinformował jednocześnie (informacja w piśmie z dnia 19 lipca 2024 r.) o przedłużeniu terminu załatwienia jego wniosku z dnia 19 czerwca 2024 r. do dnia 1 lipca 2024 r. W kolejnym terminie wyznaczonym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – 24 lipiec 2024 r. – organowi nie udało się dokonać tej czynności procesowej. W dniu 5 sierpnia 2024 r. organ skierował do strony zawiadomienie, w trybie art. 10 i art. 79a k.p.a., informujące m.in. o brakujących dokumentach potwierdzających spełnienie przesłanek do przyznania świadczeń, jak również możliwości wypowiedzenia się w sprawie i przedłożenia dowodów. Pismo pozostało bez odpowiedzi. W konsekwencji powyższych czynności decyzjami z dnia 19 sierpnia 2024 r. znak: OPS-PS.450.15.2024 i znak: OPS-PS.450.121.2024 Wójt Gminy N. odmówił skarżącemu odpowiednio: przyznania usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na remont połowy dachu.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy trafnie Sąd I instancji uznał, że opisany tok czynności wskazuje na bezzasadność zarzutu bezczynności organu lub przewlekłości w jego działaniu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 19 czerwca 2024 r. Zgodzić się należy z Sądem, że organ nie uchybił terminowi załatwienia sprawy określonemu w art. 35 § 2 k.p.a., uwzględniając przy tym konieczność wyznaczenia terminów do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz okres oczekiwania na wypowiedzenie się strony co do dowodów i dokumentów umożliwiających dokonanie oceny wniosku. Przy tej ocenie, należy wziąć pod uwagę fakt, że wspomniane okresy mieszczą się w zakresie regulowanym art. 35 § 5 k.p.a., jako okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Z powyższych przyczyn, za niezasadny należało uznać powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. polegający na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podjął wszystkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak również nie wziął pod uwagę tego, że nie każde uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu przez skarżącego świadczy o braku współdziałania, lecz w tym konkretnym przypadku wynika z jego ciężkiego stanu zdrowia.

Istotnym jest, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezbędne w sprawach dotyczących świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 ust. 1. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu; w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych - nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy (ust. 4). Rolę wywiadu podkreśla sankcja wyrażona w art. 107 ust. 4a u.p.s., zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący był dwukrotnie informowany o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji), jednakże organom w asyście policji nie udało się tego uczynić. Skarga kasacyjna podnosi, że bierna postawa skarżącego na etapie postępowania przed organem, nie zwalniała organu od obowiązku przeprowadzenia wywiadu z rodziną beneficjenta czy dokonania oględzin miejsca zamieszkania a także zebrania danych posiadanych przez organ z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić takiego stanowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w pierwszej kolejności to na beneficjencie świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej spoczywa obowiązek współdziałania z organem pomocowym. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wykazywał postawę uniemożliwiającą przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a jego brak uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o to świadczenie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że skarżący nieustannie składa pisma oraz wnioski o przyznanie różnych form pomocy, a tym samym zna zasady przyznawania pomocy, o którą się ubiega. Ma również pełną świadomość, że do rozpatrzenia wniosku o taką pomoc niezbędne jest przeprowadzenie w jego miejscu zamieszkania wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie jego rzeczywistej sytuacji osobistej, majątkowej, dochodowej i zdrowotnej, jak również ma świadomość i każdorazowo jest informowany o konsekwencjach uniemożliwienia przeprowadzenia takowego wywiadu. Zatem wobec braku współpracy skarżącego z organem pomocowym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W odniesieniu do wniosku o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną w ramach prawa pomocy wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami P.p.s.a. orzekanie w tym przedmiocie należy do kognicji właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.).