Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia WSA (del.) Anna Szymańska (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. Ś. oraz Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 813/24 w sprawie ze skarg T. Ś. oraz M. C. i K. Z. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r., nr CXXX/3608/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz M. C. i K. Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od T. Ś. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 813/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg T. Ś. oraz M. C. i K. Z. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 20 marca 2024 r. nr CXXX/3608/24 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w uwzględnieniu skargi M. C. i K. Z. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] i [...] obręb [...] (pkt I.); oddalił skargę T. Ś. (pkt II.); oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 20 marca 2024 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę T. Ś. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez naruszenie zasady poszanowania interesu prywatnego skarżącego, w tym do poszanowania jego prawa własności poprzez dopuszczenie na sąsiedniej nieruchomości wysokiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej zakłócającej ponad przeciętną miarę sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, w tym poprzez niekorzystne oddziaływania w postaci zacienienia, wibracji i hałasu; w oderwaniu od istniejącej dotychczas na tym terenie niskiej zabudowy; 2) art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego w odniesieniu do możliwości korzystania z jego prawa własności w przyszłości biorąc pod uwagę niską przedwojenną zabudowę jednorodzinną skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) oraz c) w przedmiocie ustalenia zbyt wysokiej maksymalnej wysokości zabudowy terenu MW/U.4 działek – [...] i [...] – 14 m, [...] obręb [...] 18 m, [...] obręb [...] 20 m, a dla terenu po zachodniej stronie linii regulacyjnej zabudowy 22 m, terenu MW/U.5 działka [...] obręb [...] 22 m, działka nr [...] obręb [...] 25m oraz w zakresie załącznika nr 1 do wskazanej uchwały - w zakresie dotyczącym wyżej wymienionych działek i wyznaczenia przez nie przebiegu linii rozgraniczającej wysokość zabudowy w sposób sprzeczny z § 24 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego; ewentualnie o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Skargę na plan, wnieśli również M. C. oraz K. Z., na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) oraz w związku z art 1 ust. 2 w związku z art 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art 140 k.c. Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez: 1. ustalenie dla nieruchomości oznaczenia "MN.2" pomimo że na nieruchomościach sąsiednich, w tym bezpośrednio graniczących z nieruchomością, ustalono w planie przeznaczenie "MWi" ("MWi.4" oraz "MWi.5"), choć w aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Nr XII/87/03 z 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Rady Nr XCIII/1256/10 z 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Rady Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r. dalej: studium), nieruchomość oraz w/w nieruchomości graniczące z nieruchomością objęte są tym samym symbolem ("MN"), a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie; 2. ustalenie bez uzasadnionych przyczyn dla nieruchomości drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenu oznaczonego w planie jako "ZP.5" i "WS.4" w sposób uniemożliwiający zabudowę: (i) w całości działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] (w planie przeznaczonej w całości pod zabudowę), a także (ii) w znacznej części działki nr [...] (w planie przeznaczonej w całości pod zabudowę), a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżących do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie; 3. przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie uchwały bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu, co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżących. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie obejmującym nieruchomość skarżących tj. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] obręb [...].

Organ w odpowiedzi na powyższe skargi wniósł o ich oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 października 2024 r. sąd wojewódzki stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje skarga M. C. i K. Z., co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do ich nieruchomości, natomiast skarga T. Ś. podlegała oddaleniu.

Dalej, że M. C. i K. Z. mają interes prawny we wniesieniu skargi, który wynika z prawa własności do nieruchomości, których sposób zagospodarowania został zaskarżoną uchwałą ograniczony. Następnie, sąd wojewódzki nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu.

W ocenie sądu pierwszej instancji, o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do nieruchomości M. C. i K. Z., zadecydowały: zakwalifikowanie ich nieruchomości do obszaru objętego symbolem MN.2 oraz nieuzasadnione poprowadzenie drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Jeżeli chodzi o przeznaczenie spornych nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, która automatycznie ogranicza możliwość rozbudowy istniejącego budynku m.in. pod względem jego wysokości (do 9 m) zwrócono uwagę na szczególne położenie tej nieruchomości. Wyjaśniono, że działka nr [...] ma charakter zabudowany. Nie jest to zabudowa wolnostojąca, lecz ma charakter pierzejowy, tworząc szereg połączonych budynków. Przy czym plan usankcjonował istniejącą zabudowę w ten sposób, że na działkach sąsiednich, gdzie wcześniej zrealizowano budownictwo wielomieszkaniowe – dopuszczono takie przeznaczenie nieruchomości, natomiast na działce skarżących, która zabudowana była budynkiem jednorodzinnym dopuszczono nadal wyłącznie przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nadając mu symbol MN.2. W ocenie sądu pierwszej instancji, organ błędnie powołał się przy tym na zachowanie zgodności z zapisami studium. Ponadto zaznaczono, że przy pierwszym i drugim wyłożeniu projektu planu przedmiotowe tereny oznaczone w studium symbolem MN przeznaczono na tereny Mn/MWN – tj. tereny zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności, nie rozdzielając przedmiotowego terenu na odrębnie uregulowane obszary urbanistyczne. Zdaniem sądu wojewódzkiego nie można uczynić priorytetu z utrzymania istniejącej zabudowy, gdyż prowadzi to w oczywisty sposób do zaburzenia ładu przestrzennego. Skoro istniejący dom skarżących wyłamuje się z przeważającej zabudowy, która ma już charakter wielorodzinny, a sąsiadujące bezpośrednio budynki są wyższe o co najmniej jedną kondygnację, plan winien umożliwić jego rozbudowę, tak, aby osiągnąć jak najdalej idącą jednolitość zabudowy, a nie utrzymywać rażącą dysharmonię w tym zakresie, co w sposób oczywisty narusza ład architektoniczny na przedmiotowym terenie. Dodatkowo, odrębne i wprowadzające daleko idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu skarżących w stosunku do terenów sąsiednich, naruszają zasadę równego traktowania stron, które posiadają nieruchomości na tym samym obszarze, w tej samej jednostce strukturalnej studium.

Za zasadny uznano również zarzut dotyczący sposobu poprowadzenia nieprzekraczalnej linii drugiej zabudowy. Wskazano, że analiza mapy prowadzi do wniosku, że enklawa zabudowań, wśród której znajdują się działki skarżących leży w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] i jest oddzielona od niej pasem zieleni. Dalej, że część tych nieruchomości jest już zabudowana aż do granicy tej zieleni, bądź istnieje możliwość takiej zabudowy. Dopiero od pewnego punktu – od działki nr [...], pojawia się nagle nieprzekraczalna linia zabudowy, oddalając potencjalną zabudowę od granicy rzeki i pasa zieleni. Ograniczenie to znika natomiast na działce [..]. Powyższe ograniczenie nie jest, zdaniem sądu wojewódzkiego, w dostateczny sposób uzasadnione; nie pełni funkcji kompozycyjnej, ani nie zapewnia ładu przestrzennego. Wyjaśniono, że twierdzenie organu, że zaproponowana linia "porządkuje zabudowę w ujęciu komplementarnym" nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, skoro sąsiednie nieruchomości są już zabudowane w bezpośredniej odległości od rzeki, z przekroczeniem wprowadzonej linii. Wskazano, że zdaniem organu fakt, że inne nieruchomości mogą zostać zabudowane w całości wynika tylko i wyłącznie z istniejącego podziału nieruchomości na dzień sporządzania projektu planu – co zdaniem sądu pierwszej instancji stanowi ograniczenie dla nieruchomości, które wcześniej nie zostały podzielone, czy zagospodarowane w sposób analogiczny do sąsiednich działek, a ograniczenie to nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Dalej, że na skutek nowo wprowadzonej nieprzekraczalnej linii zabudowy całkowicie wyłączona spod zabudowy została działka nr [...] oraz w znacznym stopniu działka nr [...], co stanowi daleko idące ograniczenie prawa własności. Wskazano, że za poprowadzeniem drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie przemawia fakt wymagań środowiskowo-przyrodniczych, które są właściwie jednolite dla przedmiotowego terenu wzdłuż linii rzeki [...]. Wyjaśniono, że różne działki leżące wzdłuż tej linii zostały w różny sposób potraktowane przez organ planistyczny, przy czym działki skarżących doznały najdalej idącego ograniczenia poprzez wprowadzenie rzeczoną linią zakazu zabudowy. Podano, że jeżeli przedmiotowy teren był tak bardzo cenny przyrodniczo, to pozostaje pytanie dlaczego organ nie poszerzył o przedmiotowe tereny jednostki planistycznej ZP.5. Wyjaśniono, że w takiej sytuacji nie doszłoby do tworzenia fikcji istnienia działki budowlanej (de facto pozbawionej prawa zabudowy), a skarżący mieliby prawo do dochodzenia ewentualnego odszkodowania związanego z przeznaczeniem terenu na tereny zielone. Podsumowując - zarzut naruszenia zasad sporządzania planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżących uznano za zasadny.

Przechodząc do analizy drugiej ze skarg, na wstępie podano, że T. Ś. jest właścicielem działki nr [...] objętej postanowieniami kwestionowanego planu i podniósł zarzut nie tylko dotyczący dopuszczalnej planem wysokości budynków, które mogą powstać na sąsiednich nieruchomościach, ale również co do ścieżki nalotów śmigłowców do szpitala im. [...], która zdaniem skarżącego, będzie obecnie przebiegać nad jego domem.

Jeżeli chodzi o kwestionowany przez skarżącego wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, to w stosunku do działek nr [...] i [...] znajdujących się w terenie MW/U.4, wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy po wschodniej stronie linii regulacyjnej wysokości zabudowy został ustalony dla działki nr [...] na poziomie 18 m, dla działki nr [...] – 20 m (wzrost wysokości dla wschodnich części działek w terenie MW/U.4 uwarunkowany jest zwiększeniem odległości pomiędzy działkami a lądowiskiem szpitala im. [...]). Natomiast po zachodniej stronie linii regulacyjnej, maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy jest taki sam w całym terenie MW/U.4 i wynosi 22 m (analogicznie jak dla nieruchomości skarżącego). W stosunku natomiast do działek nr [...] i [...] obręb [...], znajdujących się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej o symbolu MW/U.5, wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, na podstawie § 24 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały został ustalony dla działki nr [...] na poziomie 22 m, a dla działki nr [...] na poziomie 25 m. Wyjaśniono, że powyższe wskaźniki są zgodne ze studium. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tomie III Studium "Wytyczne do planów miejscowych", działki objęte zaskarżeniem znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...], w stosunku do którego został dopuszczony wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy do 25 m. Podano, że z analizy akt planistycznych nie wynika, że zmiany planu wymuszają i wprowadzają zmianę istniejącej ścieżki nalotów do szpitala im. [...]. Dalej, że w toku procedury planistycznej tak zamiar zmiany planu, jak i projekt planu były w trybie uzgodnienia konsultowane z organami Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wskazano, że strefa nalotów została uwzględniona przy ustalaniu dopuszczalnej wysokości zabudowy. Zauważono, że również działka skarżącego stała się częścią terenów przeznaczonych pod wysoką zabudowę wielorodzinną – a zatem nie została potraktowana w sposób odmienny od innych terenów na przedmiotowym obszarze. Wskazano, że samo powoływanie się ogólnie na możliwość powstania immisji, w szczególności nadmierny hałas, znaczne zwiększenie ruchu komunikacyjnego, zacienie działek, nie uzasadnia wprowadzenia zakazu zagospodarowania nieruchomości, do których skarżący nie ma tytułu prawnego.

Zdaniem sądu wojewódzkiego oddaleniu podlegał również zarzut braku zgodności zaskarżonej uchwały z rysunkiem planu w przedmiocie linii rozgraniczającej zabudowę.

W świetle powyższego, sąd wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek należących do M. C. i K. Z. o nr [...], [...] i [...], o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) w pkt I. wyroku. Skarga T. Ś. podlegała natomiast oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II. wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając go w zakresie pkt I. i III. sentencji, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania tj.:

a) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym pominięciu przez sąd pierwszej instancji istotnej części akt sprawy: prognozy oddziaływania na środowisko (edycja: Kraków, październik 2021 r., aktualizacja: 6 października 2023 r.); uzasadnienia rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec" (edycja: Kraków, styczeń 2023 r.); opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 października 2021 r. o znaku OO.410.5.46.2021.MaS, a w konsekwencji dokonania wadliwej oceny materiału dowodowego, skutkującej stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części;

b) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach planistycznych, w tym treści studium skutkującym błędną oraz arbitralną oceną zapisów dokumentu studium, wskutek czego sąd pierwszej instancji błędnie przyjął niezgodność ustaleń planistycznych ze studium, stwierdzając dokonanie przez Radę dowolnych oraz arbitralnych ustaleń planistycznych dotyczących nieruchomości skarżących, w tym w zakresie wyznaczenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po północnej stronie nieruchomości, w pobliżu rzeki [...];

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym niż dostrzeżone istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. także w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], obręb [...], które w odróżnieniu od działki ewidencyjnej nr [...] nie są zagospodarowane, a przyjęte dla nich ustalenia planistyczne pozostają w zgodności z dokumentem studium gminnego;

d) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na stwierdzeniu nieważności planu w części odnoszącej się do trzech działek ewidencyjnych skarżących, poprzez bezzasadne uznanie przyjętych ustaleń planistycznych za naruszające istotę prawa własności nieruchomości, podczas gdy przepisy planu są uzasadnione potrzebą ochrony wartości środowiskowych, zapewniają na przyszłość usunięcie chaosu przestrzennego powstałego w okolicy nieruchomości skarżących oraz nie naruszają istoty prawa własności nieruchomości, a ich przyjęcie nie nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego;

e) art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium, a w szczególności w sposób uwzględniający, że tereny oznaczone w studium jako MN, mogą zostać przeznaczone także na inne cele, niż tylko zabudowa jednorodzinna;

2) naruszenia prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1688) w związku z III.1.2. ust. 9 pkt 1 tomu III "Wytyczne do planów miejscowych" załącznika nr 1 do uchwały Nr CXII/1700/14 Rady z 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określona w studium gminnym funkcja terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest równoznaczna z funkcją terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w konsekwencji błędne zastosowanie (błąd subsumpcji) skutkujące błędnym ustaleniem, iż skoro dla nieruchomości skarżących zabudowanych domem jednorodzinnym przyjęto odpowiadające tej zabudowie przeznaczenie w planie miejscowym, a dla nieruchomości sąsiednich, zabudowanych domami wielorodzinnymi przyjęto przeznaczenie odpowiadające z kolei istniejącemu sposobowi ich zagospodarowania, to wskutek tego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu oraz naruszenia interesu prawnego skarżących - co z kolei doprowadziło do błędnego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy skarga na plan powinna zostać oddalona;

b) art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż przyjęcie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN.2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wraz z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności nieruchomości oraz prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, podczas gdy zakwestionowane rozwiązania planistyczne są proporcjonalne oraz znajdują uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji planistycznej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ewentualnie uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi; nałożenie na skarżących solidarnego obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną wniósł również T. Ś., zaskarżając go w części tj. w pkt II. sentencji wyroku, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a. bezpodstawne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z nie zastosowaniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. pomimo przekroczenia przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, naruszenie zasady poszanowania interesu prywatnego skarżącego, w tym do poszanowania jego prawa własności i prawa do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, poprzez dopuszczenie na sąsiedniej nieruchomości nadmiernie wysokiej zabudowy wielorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej zakłócającej ponad przeciętną miarę sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, w tym poprzez niekorzystne oddziaływania w postaci zacienienia, wibracji i hałasu; w oderwaniu od istniejącej dotychczas na tym terenie niskiej jednorodzinnej zabudowy; konieczności znoszenia nalotów śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (LPR) nad niskimi budynkami skarżącego, jako jedynym korytarzem nalotu, który pozostanie po realizacji inwestycji na działkach sąsiednich;

b. naruszenie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie wobec przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego w odniesieniu do możliwości korzystania z prawa własności w przyszłości w dotychczasowy sposób, biorąc pod uwagę istniejącą niską przedwojenną zabudowę jednorodzinną skarżącego i planowaną wysoką zabudowę wielorodzinną i usługową na działkach sąsiednich (nr [...] obr. [...] 18 m, nr [...] obręb [...] 20 m, a dla terenu po zachodniej stronie linii regulacyjnej zabudowy 22 m, terenu MW/U.5 działka nr [...] obręb [...] 22 m, działka nr [...] obr. [...] 25 m) co spowoduje, iż dom mieszkalny skarżącego będzie wkrótce jedynym domem jednorodzinnym na tym terenie otoczonym wysoką zabudową wielorodzinno-usługową;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. inne naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całości akt sprawy, niewskazanie stanowiska sądu wobec zgłoszonych dowodów z dokumentów, poprzez automatyczne przyjęcie stanowiska Gminy, iż uwzględniono strefę nalotów śmigłowców przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały i zastosowano kompromis społeczny, podczas gdy z treści odpowiedzi na interpelację radnego M. M. (dołączona do pisma skarżącego z 7 sierpnia 2024 r.) wynika, iż Gmina zawarła porozumienie z inwestorem inwestycji na działkach nr [...] i [...] tj. spółkami z grupy kapitałowej [...] w sprawie funkcjonowania lądowiska helikopterów przy szpitalu im. [...] i zobowiązała się do nie podejmowania żadnych działań przeciwko inwestycji o wysokości 35 m na działkach nr [...] i [...] objętej pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2008 r. nr 404/08 zmienioną decyzją z 15 lipca 2019 r. nr 1264/6740.1/2019 - co ma również znaczenie w kontekście rozpatrywania uwag do postanowień projektu planu, funkcjonowania i wyznaczenia strefy nalotów do miejskiego szpitala im. [...] oraz odmowy uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącego;

b. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, niezastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie błędnej, niewszechstronnej oceny dowodów i zarzutów skargi i nieuwzględnienie nadmiernego, przekraczającego przeciętną miarę wpływu planowanej do realizacji planem wysokiej zabudowy wielorodzinno-usługowej na nieruchomości skarżącego: i. zabudowa o wysokości 35 m na działce nr [...] planowana do realizacji od stycznia 2025 r. wynikająca z pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2008 r. nr 404/08 zmienionej decyzją z 15 lipca 2019 r. nr 1264/6740.1/2019; o której Gmina i Prezydent Miasta Krakowa mieli wiedzę z urzędu, jako organ wydający pozwolenia na budowę i jej wpływ na sąsiednie nieruchomości; w tym na trasę nalotów helikopterów LPR do lądowiska przy szpitalu im. [...], która przebiega obecnie nad nieruchomością skarżącego - działka nr [...], gdzie znajduje się niska zabudowa 10 m; oraz nad działkami nr [...], [...], [...] i [...], a wobec realizacji inwestycji budynku o wysokości do 35 m na działce nr [...] będzie musiała być zmieniona; ii. wynikająca z zaskarżonej uchwały planowana zabudowa o wysokości 18 m na działce nr [...] i 22 m na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego jednorodzinnego skarżącego, którego wysokość wynosi mniej niż 10 m spowoduje nadmierne immisje oraz zacienienie nieruchomości skarżącego.

Na podstawie przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie pkt II. zaskarżonego wyroku; rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z żądaniem skargi złożonej do WSA w Krakowie; ewentualnie uchylenie pkt II. zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 14 marca 2025 r. stanowiącym odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną organu wnieśli M. C. i K. Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Obydwie skargi kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności rozpoznano skargę kasacyjną T. Ś.

Jako niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całości akt sprawy. Sąd wojewódzki nie rozpoznał formalnie wniosku strony o dopuszczenie wnioskowanych dokumentów (dwóch wyroków NSA oraz interpelacji radnego w przedmiocie planowanej zabudowy budynku o wysokości 35 m i ustanowienia w ten sposób przeszkody lotniczej dla przelotów LPR do znajdującego się w pobliżu lądowiska szpitalnego), ale powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wojewódzki bowiem orzeka na podstawie przekazanych przez organ akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), natomiast stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia toku sprawy. Wnioskowane dokumenty dotyczą odrębnej sprawy administracyjnej, tj. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2008 r. nr 404/08 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] do maksymalnej wysokości 35 m. Stąd też brak formalnej decyzji procesowej sądu pierwszej instancji w zakresie w/w wniosków dowodowych nie ma żadnego wpływu na kontrolę legalności zaskarżonego planu. Prowadzenie zatem postępowania dowodowego przez sąd wojewódzki w w/w zakresie należało ocenić jako bezprzedmiotowe. Decyzja ostateczna w sprawie pozwolenia na budowę podlegała odrębnemu zaskarżeniu, czy to w zwykłym trybie, czy wzruszeniu w trybie postępowań nadzwyczajnych, co potwierdza jeden z wyroków NSA zawnioskowanych jako dowód w sprawie (wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 839/21). Niemniej kluczowe jest oddzielenie przedmiotu kontroli sądowej, jakim jest plan (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), od wcześniej wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Otóż system norm planowania nie tylko nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne od tych, które zostały przyjęte w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że sytuacje takie są dopuszczalne (vide wyrok NSA z 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 955/19). W niniejszej sprawie bezspornie ustalenia planu w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy dla działek nr [...] i [...] (22 i 25 m) są odmienne od ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej ów dualizm rozwiązań planistycznych nie oznacza, że kontrola planu obejmuje także kontrolę wydanych uprzednio ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmujących teren objęty obecnie planem miejscowym. Taki kierunek wykładni art. 135 p.p.s.a. jest niedopuszczalny. Tym samym wszelkie zarzuty odnoszące się do wysokości zabudowy wynikającej z omawianego pozwolenia nie mogą odnieść żadnego skutku dla planu miejscowego. Przy czym należy dodać, że wprowadzone do planu wysokości zabudowy mieszczą się w wysokościach przyjętych w studium. Tym samym kluczowa hipoteza skarżącego, że planowana zabudowa o maksymalnej wysokości 35 m i tym samym utrudniająca naloty helikopterów LPR, nie dotyczy przedmiotu sprawy tj. norm planu miejscowego.

Skarżący kasacyjnie w pkt 2. lit. b skargi kasacyjnej wiąże zarzut dotyczący naruszenia prawa własności z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lutego 2008 r. nr 404/08, zmienioną decyzją tego organu z 15 lipca 2019 r. nr 1264/6740.1/2019 i ustalającą wysokość planowanej zabudowy wielorodzinnej na 35 m na działkach nr [...] i [...]. Twierdzi, że przyjęta wysokość zabudowy zaburzy trasę przelotów helikopterów LPR do lądowiska przy szpitalu im. [...], w konsekwencji przeloty te będą odbywały się wyłącznie nad jego działką, zabudowaną budynkiem o wysokości 10 m. Tok rozumowania skarżącego jest błędny, gdyż – jak już wskazano – przedmiotem oceny jest ustalona w planie wysokość 25 m na działce nr ew. [...] obręb [...] oraz 22 m na działce nr ew. [...] (§ 24 pkt 4 lit. c planu). Stawiana wysokość zabudowy 35 m przyjęta w decyzji Prezydenta nie może stanowić odniesienia dla kontroli legalności planu. Dla terenu MW/U.5 wysokość planowanej zabudowy to 22 m i 25 m, i tylko ten parametr mógł zostać poddany kontroli sądowej.

Skoro skarżący T. Ś. konstruuje zarzut wiążąc go z nalotami helikopterów, relewantnym stanem prawnym jest u.p.z.p. w zw. z ustawą z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm., dalej: p.l.). Jak stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p. projekt planu wymaga uzgodnienia z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 pkt 28 p.l. do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie i w ustawie z 5 sierpnia 2022 r. o transporcie materiałów niebezpiecznych drogą powietrzną (Dz. U. poz. 1715), oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności uzgadnianie projektów planów miejscowych. Projekt planu był przedmiotem uzgodnienia tego organu. Prezes ULC nie zanegował możliwości lokalizacji na działkach nr ew. [...] i [...] zabudowy do wysokości 25 m na trasie przelotów LPR do lądowiska w szpitalu im. [...]. Wypowiedział się w tej kwestii właściwy rzeczowo organ, przy czym przedmiotem uzgodnienia zasadnie mógł być wyłącznie parametr wysokości przyjęty w projekcie planu, nie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jako niezasadne należy ocenić także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki przyznał skarżącemu przymiot strony w zaskarżeniu norm planu odnoszących się do zabudowy na działkach sąsiednich. Generalnie skarżący twierdzi, że dopuszczony planem parametr wysokości dla każdej z wymienionych przez niego działek jest nadmierny, gdyż na jego działce znajduje się przedwojenny budynek o wysokości 10 m i powstanie w ten sposób dysonans urbanistyczny.

Jako dominujący należy przyjąć nurt orzeczniczy, że właściciel działki sąsiedniej może mieć przymiot strony w zaskarżeniu norm planu z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania dopuszczonych inwestycji na sposób wykorzystania jego nieruchomości (vide np. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21). Tym samym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trafnie sąd wojewódzki rozpoznał skargę T. Ś.

Jeżeli chodzi o kwestionowany przez skarżącego wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, to w stosunku do działek nr [...] i [...] znajdujących się w terenie MW/U.4, wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy po wschodniej stronie linii regulacyjnej wysokości zabudowy został ustalony dla działki nr [...] na poziomie 18 m, dla działki nr [...] – 20 m (wzrost wysokości dla wschodnich części działek w terenie MW/U.4 uwarunkowany jest zwiększeniem odległości pomiędzy działkami a lądowiskiem szpitala im. [...]). Natomiast po zachodniej stronie linii regulacyjnej, maksymalny wskaźnik wysokości zabudowy jest taki sam w całym terenie MW/U.4 i wynosi 22 m (analogicznie jak dla nieruchomości skarżącego). W stosunku natomiast do działek nr [...] i [...] obręb [...], znajdujących się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej o symbolu MW/U5, wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, na podstawie § 24 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały został ustalony dla działki nr [...] na poziomie 22 m, a dla działki nr [...] na poziomie 25 m. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tomie III Studium "Wytyczne do planów miejscowych", działki objęte zaskarżeniem znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...], w stosunku do którego został dopuszczony wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy do 25 m. Celem natomiast skarżącego jest zmiana parametru wysokości, aby zachować w jednostce planistycznej charakter zabudowy niskiej. Generalnie jego celem jest zakwestionowanie przekształcenia spornego terenu w rejon miejski, o intensywnym poziomie zabudowy wielorodzinnej.

W tym zakresie jako bezzasadne NSA uznaje zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Organ uwzględnił prawo własności wyznaczając wysokość zabudowy równomiernie i równorzędnie dla wszystkich działek w obszarze (w tym dla działki skarżącego T. Ś.), nie przekroczył granic władztwa planistycznego i zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczył prawo własności skarżącego poprzez nakaz znoszenia zabudowy na działkach sąsiednich o wysokości wykraczającej poza oczekiwania skarżącego, jednakże spójne z parametrami przyjętymi w sąsiadujących jednostkach planistycznych. Ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącego poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej o wysokości przekraczającej w sposób istotny istniejący stan zagospodarowania na działce strony było podyktowane położeniem tego obszaru. Procesy urbanistyczne w mieście postępują w taki sposób, że obszar wysokiej zabudowy rozszerza się, w sposób naturalny wchłaniając rejony dotychczas zagospodarowane zabudową jednorodzinną. Polityka przestrzenna miasta i kierunki rozwoju przyjęte w studium realizują cel zabudowy miasta Krakowa jako aglomeracji wielkomiejskiej.

Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Realizacja władztwa planistycznego nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stanowi o tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie ingerencja w prawo własności nie może być uznana za przekroczenie władztwa planistycznego przez organ uchwalający plan, jak również we właściwej proporcji do założonych celów. Ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącego poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej o wysokości przekraczającej w sposób istotny istniejący stan zagospodarowania na działce T. Ś. było podyktowane położeniem tego obszaru w wielkomiejskiej zabudowie.

Jako bezzasadna okazała się także skarga kasacyjna Gminy Miejskiej Kraków.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w warstwie naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych dotyczą problemowo dwóch kwestii: przeznaczenia działek małż. Z. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol w planie MN.2) oraz wyznaczenia na rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy po północnej stronie działek skarżących, w odniesieniu do rzeki [...].

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. bowiem sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej uchwały przede wszystkim na podstawie całokształtu przekazanych przez organ akt planistycznych. Wśród tych dokumentów znajduje się zarówno prognoza oddziaływania na środowisko, jak i opinia RDOŚ z 28 października 2021 r. Uwzględnił prawidłowo stan faktyczny i fakt, że jedynie jedna działka skarżących jest zabudowana. W tym zakresie kluczową jest wytyczona od strony rzeki [...] nieprzekraczalna linia zabudowy, która wyznacza teren od strony tej rzeki, który to nie może zostać zabudowany. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W ujęciu ustawowym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Z drugiej strony w orzecznictwie wskazywano, że celem wyznaczenia linii zabudowy (ale w decyzji o warunkach zabudowy) jest jedynie zagwarantowanie zachowania odpowiedniej odległości budynku od pasa drogowego celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienie walorów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16; z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 27 stycznia 2022 r., II OSK 1613/19). Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w której ma być na działce realizowana zabudowa i których to granic nie można przekroczyć. Wynika z tego, że nie można wykluczyć, aby w planie miejscowym wyznaczenie linii zabudowy możliwe było także od strony np. terenów przeznaczonych pod zieleń. Tutaj taka sytuacja miała miejsce, co skutkowało tym, że teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną został wyłączony spod jakiejkolwiek zabudowy. W szczególności jest to symptomatyczne w przypadku działki nr [...], która pomimo przeznaczenia pod zabudowę MN, została poprzez poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenu WS.4, wyłączona spod zabudowy. Z kolei prawie jedna trzecia działki nr ew. [...] także została wyłączona spod zabudowy, pomimo przeznaczenia MN. Przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną ma zatem charakter iluzoryczny. Jednocześnie fakt, że właściciele wykazują tytuł prawny do trzech działek położonych obok siebie nie może sankcjonować stanu, że jedna z nich zostałaby w całości wyłączona spod zabudowy. Każda z działek ewidencyjnych stanowi odrębny przedmiot obrotu prawnego i jako taka musi być traktowana oddzielnie. Tym samym w przypadku każdej z nich należy odrębnie rozpatrywać wszystkie jej uwarunkowania, począwszy od przeznaczenia, po wyznaczone linie zabudowy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami. Z przepisami tymi skorelowane są normy zawarte w ustawie z 3 października 2008 r. o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej: o.o.ś.). Mianowicie przeprowadzenia strategicznej oceny odziaływania na środowisko wymagają m.in. plany zagospodarowania przestrzennego (art. 46 pkt 1 o.o.ś). Organ opracowujący projekt planu sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Dokument taki został sporządzony i wraz z projektem planu poddany opiniowaniu przez właściwe organy, w tym RDOŚ. Niewątpliwie wynika z niego konieczność ochrony terenów sąsiadujących z terenami WS (teren rzeki [...]). Wyznaczono tam głównie tereny zieleni publicznej (ZP.1-ZP.7), w których został wprowadzony zakaz lokalizacji nowych budynków. Jednocześnie w terenach zieleni publicznej wprowadzono nakaz realizacji linearnego i publicznie dostępnego parku, z wykorzystaniem do pełnienia tej funkcji przyległych terenów wód powierzchniowych śródlądowych. Teren ten stanowi korytarz ekologiczny, gdzie kluczową rolę pełni ciągłość nadrzecznej zieleni. Wzdłuż [...] jest to łęg jesionowo - olszowy, który w większości znalazł się w granicach projektowanych terenów WS.4 i WS.5 – oraz ZP.5. Otulinę biologiczną cieku stanowią również zarośla oraz zieleń ogródków przydomowych (str. 85 i 85 prognozy). Bezspornie tereny sąsiadujące z terenem WS.4 wymagają ochrony ze względu na walory przyrodnicze. Jednakże narzędzia tej ochrony przyjęte w planie, tj. wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zdaniem NSA stanowią przekroczenie władztwa planistycznego, o czym poniżej. W konsekwencji w ramach zarzutu pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej - Sąd wojewódzki uwzględnił akta planistyczne i wymienione w skardze kasacyjnej elementy tych akt, ale przyjął odmienne wnioski w tym zakresie.

Jako bezprzedmiotowe należało ocenić zarzuty naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Przede wszystkim WSA w Krakowie nie prowadził postępowania dowodowego uzupełniającego, a jedynie do takowego w/w przepisy znajdują zastosowanie. Jak stanowi § 3 tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Skarżący kasacyjnie wiąże te przepisy ze studium, które to miałoby zostać błędnie ocenione. Tymczasem dokument studium zawiera się w zakresie zawartości akt planistycznych i sąd nie dopuszcza jako dowodu uzupełniającego tego dokumentu. W spektrum art. 106 § 3 p.p.s.a. mieszczą się dowody uzupełniające, dodatkowe. Tymczasem studium stanowi jeden z kluczowych elementów procedury planistycznej, bowiem plan nie może naruszać ustaleń studium, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Tym samym studium nie może być kwalifikowane jako dowód uzupełniający w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w procedurze planistycznej.

Jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty te związane są z obowiązkiem zgodności planu ze studium oraz ochrony wartości środowiskowych. Jak już wyżej wywiedziono, nie kwestionując dyrektyw wynikających z prognozy oddziaływania na środowisko, przyjęty w planie sposób realizacji normy art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. naruszył zasadę proporcjonalności statuowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i stanowił przekroczenie władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jednocześnie wyłączając w wypadku działki nr [...] oraz w części działki nr [...] tę zabudowę poprzez wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ zastosował niewłaściwe do celu narzędzie realizacji nakazu wynikającego z prognozy. Doszło tym samym do naruszenia prawa własności skarżących małż. Z. w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Część bowiem powierzchni działek budowlanych została wyłączona spod zabudowy zgodnej z jej przeznaczeniem. Tymczasem cel ten powinien zostać osiągnięty poprzez wyznaczenie takiego przeznaczenia, które byłoby zgodne z prognozą oddziaływania na środowisko, czyli pod tereny ZP (tereny zieleni urządzonej publicznej).

Rację ma skarżący kasacyjnie, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium obszar objęty jednostką MN.2 przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie dla jednostki [...] w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej zastrzeżono, że: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z możliwością przekształceń w zabudowę wielorodzinną niskiej intensywności, z dopuszczeniem usług na poziomie lokalnym i ponadlokalnym. Oznacza to, że przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną nie pozostaje w sprzeczności ze studium.

Jako nieusprawiedliwione należało ocenić także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i znajduje się w ciągu budynków w zabudowie pierzejowej. Po stronie wschodniej dopuszczono w ciągu tej zabudowy wysokość budynku do wysokości 15 m (teren MWi.5). Natomiast od strony zachodniej znajduje się działka nr ew. [...]. W przypadku tej działki również zanegowano przeznaczenie jej pod zabudowę jednorodzinną z maksymalną wysokością 9 m (tak wyrok NSA z 4 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 2086/25). Niewątpliwie istniejący stan zagospodarowania ma znaczenie w procesie planowania przestrzennego, ale nie tylko w ujęciu kwalifikacji rodzaju zabudowy w ewidencji, ale także w aspekcie przestrzennym tj. gabarytów występującej zabudowy i lokalizacji. Budynek skarżących na działce nr [...] znajduje się w pierzejowej zabudowie. Realizacja przez właścicieli sąsiednich działek norm planu kreuje stan zróżnicowania w gabarytach zabudowy pierzejowej, która powinna być w założeniu przestrzennie zharmonizowana.

Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym prawo to nie ma charakteru bezwzględnego i ulega ograniczeniom. W tej sytuacji jednak przyjęte w planie ograniczenia nie zasługiwały na ochronę prawną.

Zasadnie WSA w Krakowie uznał, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego naruszają zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX).

W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob. wyroki NSA z: 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 673/15).

Zdaniem NSA w tej sprawie sąd wojewódzki przede wszystkim prawidłowo zastosował normę art. 32 Konstytucji RP. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). W niniejszej sprawie nastąpiło bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w analogicznym stanie faktycznym. Działki bowiem są zabudowane w tożsamej konfiguracji i tworzyć winny jednolitą przestrzeń. Tymczasem ustalenia planu bez żadnej podstawy (poza kwalifikacją w ewidencji rodzaju występującej zabudowy) zróżnicowały ich sytuację przestrzenną. Trudno zatem twierdzić, że organ wyważył interesy poszczególnych właścicieli, skoro przydał priorytet tym właścicielom, którzy wykazali się zabudową wielorodzinną w ewidencji budynków. Jak już wskazano plan kształtuje stan zagospodarowania na przyszłość, a jednym z jego elementarnych założeń jest ład przestrzenny zdefiniowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Mając na uwadze powyższą wartość organ winien dążyć do ujednolicenia rodzaju oraz gabarytów zabudowy, co nie miało miejsca. Tym samym zasadnie WSA w Krakowie zakwalifikował przeznaczenie działki MN.2 jako przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego w odniesieniu do działek małż Z.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem NSA zasadnie sąd wojewódzki stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, co skutkowało prawidłowym zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji obydwie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a.