Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "R" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 824/09 w sprawie ze skargi "R" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 824/09, oddalił skargę "R" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2009 r., nr (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

"R" w W. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Przemyskiego z (...) września 1994 r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w W. i oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha. Wnioskodawca podniósł, iż decyzją z (...) października 1989 r. Naczelnik Gminy w Ż. przekazał mu w zarząd na czas nieokreślony nieruchomości rolne Państwowego Funduszu Ziemi, w tym ww. nieruchomość.

Minister decyzją z (...) lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

"R" w W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż Wojewoda Przemyski ww. decyzją dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci złamania przepisów art. 16 i 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm., dalej: u.g.n.). Zdaniem wnioskodawcy, zgodnie z treścią art. 16 tej ustawy, nieruchomości rolne Skarbu Państwa znajdujące się m. in. w użytkowaniu spółdzielni, pozostawały nadal w jej władaniu na dotychczasowych warunkach do chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa w rozdziałach 6 i 8 tej ustawy. Dopiero jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania nieruchomości nie nastąpiła w terminie określonym art. 13 ust. 1 u.g.n., dotychczasowe użytkowanie ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej, wygasło. Rejonowy organ administracji ogólnej, właściwy ze względu na położenie nieruchomości, powinien był w takiej sytuacji, zdaniem wnioskodawcy, stwierdzić w drodze decyzji wygaśnięcie wcześniejszej decyzji o ustanowieniu użytkowania i dopiero wówczas przekazać mienie do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wygaśnięcie prawa spółdzielni do użytkowania działki nr (...) nabytej decyzją Naczelnika Gminy w Ż. z (...) października 1989 r. nastąpiło dopiero 31 grudnia 1995 r., zatem przedmiotowa działka nie mogła być wcześniej przekazana na rzecz Agencji. Ponadto wnioskodawca wskazał, że Wojewoda nie powiadomił go o przekazaniu Agencji działki nr (...), zgodnie z nałożonym na niego przez art. 17 ust. 2 u.g.n. obowiązkiem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) marca 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) lipca 2005 r. Zdaniem Ministra, Wojewoda Przemyski orzekł o przejęciu spornej nieruchomości zgodnie z art. 17 ust. 1 u.g.n. i nie można mu zarzucić wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Działka nr (...) w dniu jej przekazywania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa spełniała warunki uzasadniające jej przekazanie, bowiem stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

W ewidencji gruntów działka ta miała charakter rolny spełniający przesłanki z art. 1 u.g.n. oraz była ujawniona jako grunt Państwowego Funduszu Ziemi. Jednocześnie przepisy szczególne u.g.n. nie nakładały na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji danych z ewidencji. Wojewodzie zaś w chwili podejmowania orzeczenia nie była znana okoliczność wydania przez Naczelnika Gminy w Ż. ww. decyzji z (...) października 1989 r. Mając to na uwadze Minister uznał, iż przekazanie przedmiotowego gruntu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie art. 17 u.g.n. nastąpiło zgodnie z prawem. Ponadto zdaniem Ministra, pominięcia wnioskodawcy jako strony w postępowaniu nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie "R" w W. powtórzył zarzuty zawarte we wniosku skierowanym do Ministra o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto skarżąca spółdzielnia wskazała, że przekazanie działki mogło nastąpić jedynie decyzją właściwego miejscowo kierownika rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatem Wojewoda Przemyski wydając decyzję z (...) września 1994 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Błędny jest również, zdaniem skarżącej spółdzielni, pogląd przyjęty przez Ministra, że przepis szczególny u.g.n. nie nakładał na organ administracji obowiązku dokonywania weryfikacji danych z ewidencji gruntów, a tym samym przekazanie spornego gruntu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie art. 17 u.g.n. z pominięciem skarżącej jako strony postępowania nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Artykuł 17 ust. 2 u.g.n. nakłada wręcz obowiązek niezwłocznego poinformowania strony o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ust 1 tej ustawy. Następstwem niepoinformowania skarżącego o fakcie przekazania działki do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa był brak możliwości skorzystania z prawa pierwokupu sprzedawanej przez Agencję nieruchomości na zasadzie art. 29 ust. 1 u.g.n., a tym samym utrata władztwa nad nią. Ponadto powyższy obowiązek nakłada na organ administracji publicznej także art. 9 i 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił powyższą skargę wskazał, że decyzja Wojewody Przemyskiego z dnia (...) września 1994 r., weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym, wydana została m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomości określone w art. 1 i 2 tej ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16 (...). O wydaniu ww. decyzji zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami (art. 17 ust. 2 u.g.n.). Sąd wskazał, że przedmiotowa działka w dniu jej przekazania Agencji spełniała ww. warunki - stanowiła bowiem nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczności te bezspornie wynikały z ewidencji gruntów (wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 września 1994 r.). Brak jest natomiast dowodów na to, że w dniu (...) września 1994 r. Wojewoda Przemyski wiedział o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Gminy w Ż. z (...) października 1989 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia.

Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, iż okoliczność wydania decyzji z (...) października 1989 r. była znana Wojewodzie Przemyskiemu w dniu (...) września 1994 r., czyli w dniu wydawania kwestionowanego przez skarżącego aktu. Z treści tej decyzji wynika, iż sporna działka jest nieruchomością Państwowego Funduszu Ziemi, nie zaś że znajduje się w użytkowaniu osoby prawnej. Nie można zatem zarzucić ówczesnemu organowi, że wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego. W należycie ustalonym stanie faktycznym, nie posiadając wiedzy, że stan ustalony nie jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, organ administracji dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie normy prawa materialnego, zawarte w u.g.n. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja z (...) września 1994 r. nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Sąd wskazał, że w sytuacji gdy Wojewoda Przemyski prawidłowo zastosował art. 17 u.g.n., to błędnym jest również pogląd, że organem właściwym do rozpoznania sprawy był wówczas właściwy miejscowo kierownik rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Kierownik ten byłby organem właściwym tylko wtedy, gdyby decyzję wydawano na podstawie art. 16 u.g.n. Nie zaistniała więc podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w kontekście powyższego nietrafny jest również zarzut niezawiadomienia skarżącej spółdzielni o wydaniu decyzji z (...) września 1994 r. zgodnie z wymogiem z art. 17 ust. 2 u.g.n.

Sąd stwierdził także, że zarzut niedotrzymania przez organ terminów przewidzianych na załatwienie sprawy w instancji odwoławczej jakie wynikają z k.p.a. na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest spóźniony.

W skardze kasacyjnej, opartej na podstawie z art. 174 pkt.1 p.p.s.a. "R" w W. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego pominięcie przy rozstrzyganiu, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Ponadto w niniejszej sprawie naruszono, zdaniem skarżącego kasacyjnie, podstawowe zasady ogólne zawarte w art. 7 – 10 k.p.a., a więc zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o toczącym się postępowaniu oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd oddalił skargę błędnie przyjmując, że zasada trwałości decyzji ma wyższą rangę od zasady państwa prawnego sformułowanej w Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Sąd oddalając skargę w sposób nieuprawniony dokonuje oceny naruszania i nieprzestrzegania prawa przez organy państwa, tj. Wojewodę Przemyskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako niemające cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazuje, że wprowadzanie skali naruszania prawa, a przez to odmawianie naruszeniu prawa będącego przedmiotem niniejszej skargi przymiotu rażącego, godzi w zasadę praworządności. Uchylenie zaskarżonego wyroku, zdaniem skarżącego, uzmysłowi urzędnikom, że trzeba wydawać decyzje z należytą starannością, badać wszystkie uboczne aspekty, prawa stron trzecich. Pozostawienie natomiast stanu obecnego ośmieli niektórych urzędników do pomijania praw pierwokupu.

Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2009 r. oraz poprzedzające ją decyzje: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2005 r. i decyzję Wojewody Przemyskiego z (...)września 1994 r., i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Podstawa kasacyjna przedstawiona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polega bądź na mylnym odczytaniu określonej normy prawnej, bądź na błędnym uznaniu, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie lub nie ma zastosowania hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji).

Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż chybiony jest podniesiony w niej zarzut "naruszenia prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego pominięcie przy rozstrzyganiu, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię." Zarzut ten nie został należycie wyjaśniony. Jego uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, że "wprowadzenie skali naruszania prawa – a przez to odmawianie naruszeniu prawa będącego przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej przymiotu "rażącego" – godzi w zasadę ochrony praworządności" oraz, że " Błędną istotą wyroku jest przyjęcie, że ważniejsza jest trwałość błędnej decyzji niż poszanowanie zasady praworządności czyli poczucia, że państwo jest najważniejszą wspólną instytucją".

Wbrew tak postawionemu, ogólnikowemu zarzutowi stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał w pełni prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a zasadnie wskazując, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Pierwszym elementem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zaś kolejnym zaistnienie rażącego naruszenia prawa.

Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce gdy : prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji , wytycznych ani też akt normatywny nieopublikowany, bądź wydanie decyzji w sprawie cywilnoprawnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący, przy czym oceny takiej dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W odniesieniu do omawianej decyzji Wojewody Przemyskiego z dnia (...) września 1994r. w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w W. i oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha, o stwierdzenie nieważności której wystąpił skarżący kasacyjnie , tego rodzaju sytuacja jaka wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie występuje, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie może zatem odnieść skutku kwestionowanie zastosowania przez Sąd I instancji obowiązującego przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w kontekście przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności należy łączyć ze wskazaną w art. 7 tego aktu zasadą legalizmu i to właśnie ta ogólna zasada nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i rozpoznając skargę w ramach sprawowanej kontroli nie naruszył zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP.

Natomiast zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie "Ponadto w niniejszej sprawie naruszono, zdaniem skarżącego kasacyjnie, podstawowe zasady ogólne zawarte w art. 7 – 10 k.p.a., a więc zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o toczącym się postępowaniu oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu" nie zostało w żaden sposób uzasadnione i sprecyzowane, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tej części skargi.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.