Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę nr CXI/2998/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza-Północ I. stwierdza nieważność § 7 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXI/2998/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 maja 2023r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ruszcza-Północ (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 4148, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w częśći tj.: § 7 ust. 6 pkt 1-3) i § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały, zarzucając naruszenie:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3/ art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że P4 jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

§ 7 ust. 6 pkt 1-3) Uchwały

6. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Up.1, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach,

3) infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym.

§ 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

Spółka podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Co do § 7 ust. 6 pkt 1-3) Uchwały nie ma żadnego przepisu odrębnego zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów na terenach rolnych, czy zabudowy jednorodzinnej byłaby sprzeczna. Fakt, że Uchwała dotyczy obszaru położonego w granicach administracyjnych miasta Krakowa, nie oznacza automatycznie, że jest to obszar uniemożliwiający prawidłowe zlokalizowanie wolnostojących masztów. Sam mpzp dotyczy obrzeży Krakowa, obszaru położonego w bezpośrednim sąsiedztwie Kombinatu, składającego się w większości z terenów usługowych, rolnych, bocznic kolejowych. Na tym obszarze zabudowania mieszkalne stanowią zdecydowaną mniejszość. Tym samym z punktu widzenia planowania sieci telekomunikacyjnej i jej efektywnej pracy, jak również maksymalnego ograniczenia ilości stacji bazowych na danym terenie najbardziej zasadne byłoby właśnie dopuszczenie lokalizowania wolnostojącego masztu, bądź stacji bazowych na budynkach, w tym mieszkalnych bez ograniczeń wysokości ustalonych w Uchwale. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zlokalizowanie mniejszej ilości inwestycji przy dużo lepszym (większym) pokryciu terenu objętego mpzp.

Postanowienia planu dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są niezwykle restrykcyjne, gdyż wymuszają, aby lokalizacja wolnostojących masztów następowała tylko na określonych częściach mpzp (przy czym są to z reguły tereny zupełnie nieprzydatne do takich inwestycji z uwagi na swoje przeznaczenie - np. tereny kolejowe, pola itp.), innych inwestycji tylko na istniejących obiektach budowlanych, których na całym terenie objętym Uchwałą jest bardzo mało, z zastrzeżeniem dotrzymania warunku maksymalnej- wysokości tego obiektu i następnie tylko o ile te inwestycje nie oddziałują negatywnie na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby' antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż dopuszczalna wysokość dla terenów pod zabudowę mieszkaniową wynosi 9 m. a zatem istniejące budynki wyczerpują maksymalną wysokość zabudowy i nie pozostawiają marginesu, aby można było postawić na ich dachach odpowiednie konstrukcje wsporcze. Plan zabrania także, aby na terenach np. rolnych (R) powstały jakiekolwiek wolnostojące maszty z zakresu łączności publicznej, choć trudno znaleźć racjonalne i oparte na przepisach prawa uzasadnienie dla takiego zakazu. Skarżąca zwróciła uwagę, że plan co prawda dopuszcza na terenie KK1 (teren kolei, o podstawowym przeznaczeniu pod tereny komunikacji i infrastruktury kolejowej) lokalizację wolnostojących masztów antenowych, ale jednocześnie inwestycje te nie mogą powodować negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że do takiego negatywnego oddziaływania może dochodzić, trudno także wymagać, aby wysoki maszt radiokomunikacyjny było lokalizowany wprost na torach kolejowych. Nie negując prawa Gminy do ustalenia zasad odnoszących się do kształtowania polityki przestrzennej, Skarżąca podkreśla, że ustalenia Uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej eliminują możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej. Innymi słowy, pomimo woli ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Megaustawy, by plany miejscowe w jak największym stopniu umożliwiały realizację inwestycji celu publicznego, skarżona Uchwała wprowadza dla tych inwestycji warunki niemożliwe do spełnienia przez inwestora, w tym dużo surowsze i bardziej rygorystyczne niż dla pozostałych inwestycji, które nie mają przymiotu inwestycji celu publicznego. Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 7 ust. 6 pkt 3) oraz § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Oczywiste jest, że żadna infrastruktura techniczna, a taką jest m.in. infrastruktura telekomunikacyjna, nie może zakłócać pracy innych urządzeń technicznych, w tym systemu sterowania ruchem kolejowym. Spełnienie tego wymogu nie leży w kompetencjach i praktycznych możliwościach organu oceniającego zgodność inwestycji z mpzp, zatem zarówno ratio legis omawianej regulacji jest niejasne, jak i sam zapis w mpzp narusza zasady prawidłowej legislacji. Omawiany przepis posługuje się pojęciami potocznymi np. negatywne odziaływanie, niemającymi oparcia w przepisach prawa, w tym w definicjach legalnych, co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 Konstytucji RP. Argumentacja Organu przedstawiana w trakcie konsultacji społecznych nad innymi projektami uchwał zawierającymi identyczne przepisy, jakoby skarżone postanowienie musiało się znaleźć w mpzp z uwagi na konieczność uzgodnienia projektu planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego oraz wytycznymi UTK w tym zakresie, jest o tyle chybiona, że przedmiotowe wytyczne -jako tekst bez autora w zakładce "Aktualności - Istotne zagadnienia podczas tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" na stronie [...] nie mogą być traktowane jako wiążące Organ przy tworzeniu treści aktu prawa miejscowego. Tym bardziej niedopuszczalne jest, aby treść owych wytycznych była automatycznie powielana w kolejnych planach miejscowych i miała moc wiążącą dla adresatów norm prawnych wprowadzanych uchwałami rady gminy. Podobnie niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoS dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Skarżąca podkreśla, że w trakcie konsultacji społecznych projektu Uchwały wyrażała wątpliwość co do zasadności skarżonego postanowienia, jednak uwaga ta nie została uwzględniona, przy czym Organ nie odniósł się ani jednym zdaniem do wnoszonej uwagi. Postanowienie identycznej treści zawarte w uchwale nr LXXVI/2137/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bielany" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 645), zostało przez nią zaskarżone, a tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 lipca 2023 roku stwierdził jego nieważność (sygn. akt n SA/Kr 520/23 - sprawa połączona z II SA/Kr 642/23).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ruszczą - Północ" obejmuje powierzchnię 317 ha, w którego granicach znalazły się tereny położone we wschodniej części Krakowa, na obszarze dwóch dzielnic: XVII Wzgórza Krzesławickie oraz XVIII [...]. Na obszarze przeważają tereny rolnicze - grunty orne zajmują 151 ha, co stanowi 47,58 % powierzchni planu. Kolejne 45,29 % powierzchni planu (143, 5 ha) stanowią tereny kolei na terenach zamkniętych. Ze względu na obecny sposób zagospodarowania obszar ten cechuje się niskim stopniem zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koncentruje się głównie w zachodniej części obszaru, w rejonie ul. L. oraz w centralnej części, powyżej terenów kolejowych, w rejonie ul. G. , S. oraz ul. W. . W granicach planu miejscowego znajdują się także tereny infrastruktury technicznej - osadniki pochłodnicze zlokalizowane przy

ul. W. oraz lokalna oczyszczalnia ścieków "[...]" przy ul. O. . Przy ul. S. , w sąsiedztwie tunelu łączącego R. i W. , mieści się zakład [...]. Ponadto, w granicach planu znalazły się tereny zamknięte obejmujące linie kolejowe nr [...] Kraków MydlnikI - Podłęże oraz nr [...] Kraków Nowa Huta [...] – Kraków Krzesławice, które zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019r. poz. 552 z późn. zm.), mają charakter linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Projekt planu zgodnie z ustawą uzyskał uzgodnienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w celu zapewnienia zgodności zapisów z przepisami regulującymi ochronę bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa teren objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszczą - Północ" znajduje się w następujących jednostkach urbanistycznych, dla których określone zostały maksymalne wysokości zabudowy:

1) nr 57 Grębałów - Lubocza:

Wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 11 m;

Wysokość zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 9 m;

Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 16 m;

2) nr 61 Łuczanowice - Kościelniki:

Wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) do 9 m;

Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 16 m;

3) nr 62 Branice - Ruszczą:

Wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 13 m.

Obszar objęty planem znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie jego granic. Ze względu na swój charakter, który cechuje: niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, duża liczba terenów rolniczych oraz występujące tereny kolei, nie stanowi potencjalnej bariery przestrzennej propagacji sygnału. Najwyższe budynki zlokalizowane w granicach planu mają 3 lub 4 kondygnacje, a w planie przeważa natomiast zabudowa 1 -kondygnacyjna. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób bezwyjątkowo wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Co do zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w wyznaczonych terenach, czyli zakazu odnoszącego się wyłącznie do jednego rodzaju urządzeń technicznych (wolnostojący maszt), jego wprowadzenie jest uzasadnione istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest tak, że na terenie zabudowy jednorodzinnej możliwe jest lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej w sposób dowolny. Tego rodzaju uregulowanie prawne w sposób obiektywny nie stanowi przeszkody dla możliwości rozwoju tego rodzaju infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie objętym planem miejscowym, ponieważ jednocześnie w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062) wskazano, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Takie zaś rozwiązanie prawne w dalszym ciągu umożliwia takie zorganizowanie działalności telekomunikacyjnej, które zapewni społeczności lokalnej odpowiedni dostęp do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Art. 46 specustawy nie wprowadza inwestorom zupełnej swobody w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz jego zadaniem jest ułatwienie (wspieranie) w realizacji tego rodzaju inwestycji celem zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Zakaz wolnostojących masztów został również wprowadzony w terenach zieleni urządzonej z przeznaczeniem pod zieleń izolacyjną, w zgodzie z art. 46 ust 2 zd. 1 ustawy szerokopasmowej, zgodnie z którym, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zgodnie przy tym z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przypadku przeznaczenia w planie zagospodarowania określonych obszarów pod tereny zielone, należy każdorazowo, z uwagi na bardzo szeroki zakres tego pojęcia, oceny sprzeczności z planem planowanej inwestycji celu publicznego z zakresu telefonii komórkowej, dokonywać w kontekście szczegółowych zapisów planu. W rozpoznawanej sprawie, zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji, prawidłowo przyjęły, że przeznaczenie terenów zielonych w planie pod rekreację z urządzeniem zespołów zadrzewień i zakrzewień, otwartych terenów trawiastych, ciągów pieszych i elementów małej architektury oraz zbiorników wód powierzchniowych i boisk sportowo - rekreacyjnych, stoi w sprzeczności z możliwością sytuowania na nich inwestycji jaką zamierza zrealizować strona skarżąca. Racjonalnym jest stanowisko, że na terenach przeznaczonych do spacerów i wypoczynku mających mieć także określone walory krajobrazowe, ustawianie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wskazane. W niniejszej sprawie, zgodnie z § 22 uchwały, tereny zieleni urządzonej o symbolu ZPi. 1 do ZPi. 14 zostały przeznaczone pod zieleń izolacyjną, z dopuszczeniem w terenach ZPi. 6, ZPi. 7 i ZPi. 8 lokalizacji infrastruktury kolejowej. Z uwagi zatem na funkcję tych terenów, nie została dopuszczona możliwość lokalizacji wolnostojących masztów. Wprowadzony w § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały zakaz dotyczy wyłącznie lokalizacji wolnostojących masztów, nie dotyczy lokalizowania innych urządzeń z zakresu łączności publicznej. Lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie różni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku. Za wprowadzeniem zakazu lokalizacji wolnostojących masztów przemawiały wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory krajobrazowe, które zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u. p. z. p., należało uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie chodzi tutaj o to, że w planie miejscowym nie mogą być umieszczane w ogóle zakazy dotyczące urządzeń łączności publicznej. Chodzi bowiem o takie zakazy (oraz inne rozwiązania), które mogłyby uniemożliwić lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.(..) Trzeba kategorycznie stwierdzić, że wskazany zakaz lokowania wolnostojących masztów z zakresu łączności w obszarze Planu w żadnym stopniu nie oznacza ograniczenia rozwoju sieci bezprzewodowych. Oznacza tylko, że pewien rodzaj urządzenia, w tym przypadku maszt, został wykluczony jako nośnik urządzeń łączności, co absolutnie nie wpływa na możliwość lokowania tych urządzeń na innych nośnikach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały w zakresie uwzględnienia "maksymalnych wysokości zabudów", podkreślono zgodność tego przepisu z wytycznymi aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. W art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u. p. z. p. został wprowadzony wymóg zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wytycznymi Studium, jako jedna z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. Przyjęta w planie miejscowym definicja wysokości zabudowy wynika z definicji przyjętej w aktualnie obowiązującym Studium i jest spójna z definicją stosowaną w innych planach miejscowych w Krakowie, co pozwala na zachowania porównywalności planów miejscowych w granicach tej samej gminy. Ustalenie nakazu uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach w żaden sposób nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Z uwagi na uwarunkowania terenu objętego skarżonym planem miejscowym, terenami planu predystynowanymi do lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej są tereny zabudowy usługowej. Ustalona w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy dla terenów [...], [...], [...], [...] wynosi 16 m i jest to również maksymalny wskaźnik dopuszczony wg wytycznych Studium. Podobnie w terenach [...], [...], [...], [...] maksymalny wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie 13 m, tj. na maksymalnie możliwym poziomie zgodnie z wytycznymi Studium. Jedynie w terenach [...] (w tym terenie została utrzymana maksymalna wysokość zabudowy obowiązująca zgodnie z poprzednio obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Grębałów- Lubocza" - uchwała nr CIII/1384/ 10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r.) oraz U.5 maksymalna wysokość zabudowy została utrzymana na poziomie 12 m, ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz wysokość istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 602 z późn.zm.) usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z kolei na podstawie art. 53 ust. 2 u. t. k. budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Przywołany art. 53 ust. 1 u. t. k. odnosi się także do urządzeń z zakresu łączności publicznej (sieci bezprzewodowych telefonii komórkowych), i w nim zawiera się podstawa prawna dla kwestionowanego zapisu planu miejscowego. Na podstawie § 6 ust. 5 w związku z § 5 ust. 2 pkt 12 - 14 zaskarżonej uchwały zostały wskazane na rysunku planu obszary, jako elementy informacyjne niestanowiące ustaleń planu(...):

12) zasięg terenów w odległości 20 m od skrajnego toru kolejowego;

13) odległość 10 m od granicy obszaru kolejowego,

14) strefa 20 m od granicy obszaru kolejowego.

na których w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego obowiązują ograniczenia zgodnie z przepisami odrębnymi. W strefie 20 m od granicy obszaru kolejowego, zgodnie z treścią §6 ust. 6 uchwały, należy uwzględnić szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu w związku z przepisami odrębnymi w zakresie transportu kolejowego. § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały ma charakter klauzuli generalnej i nie zmienia w żaden sposób treści obowiązujących aktów prawnych regulujących sposób zagospodarowania terenów przyległych do linii kolejowych oraz bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Co istotne, zakwestionowany przepis zostały uzgodniony z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego - organem właściwym do uzgodnienia projektów miejscowych planów zagospodarowania w toku procedury planistycznej uchwalenia planu. Zgodnie ze wskazaniami Prezesa UTK przy zapisach związanych z lokalizowaniem obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej należy wskazać wymóg braku powodowania zakłóceń bądź negatywnego oddziaływania na urządzenia radiowe łączności kolejowej bądź urządzeń sterowania ruchem kolejowym oraz określić maksymalną wysokość zabudowy w taki sposób, aby umożliwić lokalizację urządzeń radiołączności kolejowej. W tym miejscu należy podkreślić, że w skarżonym planie miejscowym został na podstawie § 26 uchwały wyznaczony teren kolei o symbolu [...], a dodatkowa infrastruktura kolejowa została dopuszczona w terenach [...], [...], [...], [...] (§ 19 ust. 4 uchwały) oraz w terenach [...], [...](§22 ust. 2 uchwały). Przechodząc do zakwestionowanego przepisu § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W związku z powyższym Gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też

wprowadzając powyższą zasadę określoną w 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż przywołane powyżej unormowania "wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w relacji do pozostałych wartości. Wszak funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu różnych wartości, w tym także innych postaci interesu publicznego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając na uwadze powyższe należy uznać regulacje zaskarżonego planu miejscowego za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy szerokopasmowej, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, iż zapisy planu miejscowego mają dyskryminacyjny charakter w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie wprowadzonych ograniczeń. Trzeba bowiem wskazać, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem reprezentowanym w nauce prawa konstytucyjnego, warunkiem zastosowania tej zasady jest uwzględnienie cech relewantnych, umożliwiających przyjęcie porównywalności sytuacji faktycznych dwóch kategorii podmiotów. Dopiero w oparciu o takie cechy możliwe jest określenie, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo. W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż stopień oddziaływania i ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni nie jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Zarazem znaczenie infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnej nie jest jedyną wartością, która winna być wzięta pod uwagę w procesie uchwałodawczym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u. p. z. p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym Prawa telekomunikacyjnego oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefon

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W kwestii legitymacji czynnej do wniesienia skargi wskazać należy, iż Strona Skarżąca trafnie może wywodzić swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) cyt.: Przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie zachodzą wątpliwości, iż Strona Skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, co spełnia także dyspozycję płynącą z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Mając zatem na uwadze tę okoliczność, jak również fakt, iż art. 48 ustawy szerokopasmowej stanowi lex specialis względem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.). Reasumując - strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego organ nie kwestionował.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy i nie był zresztą kwestionowany przez stronę skarżącą.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień uchwały wskazać należy, iż skarga okazała się częściowo zasadna.

W skardze zakwestionowano postanowienia miejscowego planu w następującym brzmieniu:

- § 7 ust. 6 pkt 1-3) Uchwały:

"6. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Up.1, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

2) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach,

3) infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym."

- § 13 ust. 1 pkt 5 Uchwały:

"5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. "

Powoływany przez skarżącą przepis art. 46 Ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j.) brzmi następująco:

Art. 46.

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

3. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747).

Wskazać w tym miejscu należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815)) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, publikowane w internetowej bazie orzeczeń cbois), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 cyt. ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Przystępując do analizy zakwestionowanego § 7 ust. 6 pkt 1 Uchwały należy przytoczyć jego treść, która jest następująca:

"6. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] rozważyć należy, czy taka konstrukcja przepisu planu nie narusza zakazów, czy też nie wprowadza nadmiernych ograniczeń w zakresie budowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej".

W ocenie Sądu zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, zapis § 7 ust 6 pkt.1 uchwały nie narusza. Gmina w ramach uprawnień planistycznych z uwagi m.in. na potrzebę zapewnienia ładu architektonicznego ma możliwość wprowadzenia pewnych ograniczeń, co do rodzaju dopuszczalnej zabudowy z zakresu łączności publicznej. Wskazać jednak należy, iż ograniczenie to nie może spowodować w efekcie zupełnego braku możliwości lokalizacji i prawidłowego funkcjonowania urządzeń z zakresu łączności publicznej na terenie objętym planem. W ocenie Sądu wyeliminowanie lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanej części w/w obszaru planu nie spowoduje takiego skutku, że zakaz ten spowoduje brak możliwości lub brak prawidłowego działania urządzeń łączności publicznej w obszarze planu. Pamiętać bowiem należy, że zapis § 7 ust 6 pkt. 1 kwestionowanej Uchwały, nie eliminuje całkowicie możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, gdyż z postanowień uchwały wynika gdzie ( na jakich obszarach) i na jakich zasadach mogą być one lokalizowane. Są to m.in. wszystkie tereny o symbolu U. Co więcej, podkreślić należy, iż w przypadku przedmiotowego planu tereny o symbolach [...] oraz [...] stanowią znaczną część powierzchni całego planu. Zatem wyeliminowanie wolnostojących masztów antenowych w wyżej wskazanych terenach (określonych w § 7 ust 6 pkt. 1 kwestionowanej uchwały), nie spowoduje na obszarze planu tego skutku, że sieć łączności publicznej nie będzie mogła prawidłowo funkcjonować. Dlatego też w ocenie Sądu żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego § 7 ust. 6 pkt.1 uchwały, nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych.

Przechodząc natomiast do analizy zasad lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej zawartych w § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały zauważyć należy, że istotny mankament, związany z treścią tej normy, tkwi w treści zapisu, który nakazuje uwzględnianie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie, w tym terenów [...], gdzie maksymalna dopuszczalna wysokość waha się od 12 do 16 metrów. Niewątpliwie określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatny do obiektów z zakresu łączności publicznej, których wysokość często przekracza 40 metrów. Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych (masztach) na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być też tak, że ze względu na istniejące zagospodarowanie i zabudowę na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. Oznacza to faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i na takim obszarze.

Z tych też względów należało wyeliminować z treści § 7 ust. 6 pkt 2 uchwały, który stanowi, że "przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach" albowiem narusza on art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Co się tyczy treści § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały, który stanowi, że infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym, to w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn wskazanych przez organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.

Dlatego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 602 z późn.zm.) usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z kolei na podstawie art. 53 ust. 2 u. t. k. budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Przywołany art. 53 ust. 1 u. t. k. odnosi się także do urządzeń z zakresu łączności publicznej (sieci bezprzewodowych telefonii komórkowych), i w nim zawiera się podstawa prawna dla kwestionowanego zapisu planu miejscowego. Na podstawie § 6 ust. 5 w związku z § 5 ust. 2 pkt 12 - 14 zaskarżonej uchwały zostały wskazane na rysunku planu obszary, jako elementy informacyjne niestanowiące ustaleń planu:

12) zasięg terenów w odległości 20 m od skrajnego toru kolejowego;

13) odległość 10 m od granicy obszaru kolejowego,

14) strefa 20 m od granicy obszaru kolejowego.

na których w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego obowiązują ograniczenia zgodnie z przepisami odrębnymi. W strefie 20 m od granicy obszaru kolejowego, zgodnie z treścią §6 ust. 6 uchwały, należy uwzględnić szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu w związku z przepisami odrębnymi w zakresie transportu kolejowego.

Zgodzić się należy, że § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały ma charakter klauzuli generalnej ale nie zmienia w żaden sposób treści obowiązujących aktów prawnych regulujących sposób zagospodarowania terenów przyległych do linii kolejowych oraz bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Co istotne, zakwestionowany przepis został uzgodniony z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego - organem właściwym do uzgodnienia projektów miejscowych planów zagospodarowania w toku procedury planistycznej uchwalenia planu. Zgodnie ze wskazaniami Prezesa UTK przy zapisach związanych z lokalizowaniem obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej należy wskazać wymóg braku powodowania zakłóceń, bądź negatywnego oddziaływania na urządzenia radiowe łączności kolejowej bądź urządzeń sterowania ruchem kolejowym oraz określić maksymalną wysokość zabudowy w taki sposób, aby umożliwić lokalizację urządzeń radiołączności kolejowej. W skarżonym planie miejscowym został na podstawie § 26 uchwały wyznaczony teren kolei o symbolu [...], a dodatkowa infrastruktura kolejowa została dopuszczona w terenach [...], [...], [...], [...] (§ 19 ust. 4 uchwały) oraz w terenach [...], [...], [...] (§ 22 ust. 2 uchwały).

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego § 13 ust 1 pkt 5 Uchwały, wprowadzającego zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych należy wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu właściwego dla omawianego planu), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. Istotnie zatem gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak trafnie zauważa organ – klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, mając na względzie szereg przepisów z zakresu ochrony środowiska, o których wspomina z kolei Skarżąca, nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach Planu. Należy w tym miejscu wskazać, że ten rodzaj zapisu, umieszczony w wybranych uchwałach Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, był już wielokrotnie przedmiotem oceny, dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W wyroku z dnia 20 września 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 869/23) Sąd ten stwierdził, iż cyt.: "To samo należy odnieść do obowiązku uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych przy lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Rację ma organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało podstawę w przepisie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony". Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 616/23), wypowiadając się do omawianej kwestii wskazał cyt.: "Odnosząc się do zarzutu wadliwości § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, trzeba wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych m. in. dla parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem MPZP. Na tej podstawie została w planie ustanowiona zasada o charakterze ogólnym i niewyłączającym, ani również niemodyfikującym treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzenie w § 12 ust 1 pkt 5 uchwały w/w zasady pozostaje w zgodzie w ustawowych porządkiem prawnym i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego". Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 716/23), podniesiono: "Obowiązek dbałości o zdrowie ludności Gmina Miasta Krakowa trafnie wywodzi z art 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U z 2022 poz. 2556 ze zm.) oraz przepisów ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art 14 ust 8 wskazuje że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien w sposób kompleksowy regulować materię, którą obejmuje, a jednym z zadań własnych gminy jest przecież ochrona zdrowia (art. 7 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05). Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art 121 poś). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 tj. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji". Przykładem orzeczenia, które podziela pogląd wyrażany w linii orzeczniczej, zaprezentowanej powyżej, jest także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. (sygn. akt: II SA/Kr 749/23), który w całości podzielił w tym zakresie przytoczoną wyżej argumentację.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przytoczone poglądy i przyjmuje jako własne. Powyższe implikuje wniosek, iż skarga w zakresie § 13 ust 1 pkt 5 Uchwały, wprowadzającego "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ Planistyczny zapisów Konstytucji RP , zapisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - Sąd w całości podziela w tym zakresie argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, przytoczone we wstępnej części uzasadnienia. Wynika z nich w sposób nie budzący wątpliwości niezasadność tychże zarzutów, a powielanie już przytoczonej w tym zakresie argumentacji jest zbędne i niecelowe.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie ze względów wskazanych wyżej należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 6 pkt 2 skarżonej uchwały, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wyeliminowania pozostałych kwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień zaskarżonej uchwały, oddalając skargę w pozostałym zakresie jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł., na którą składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł. oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.