Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1217/19 o zawieszeniu postępowania sądowoadoministracyjnego w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr SC-03.5353.282.2019 w przedmiocie odmowy transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1217/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne z wniosku K. S. o transkrypcję [...] aktu urodzenia jej córki – S. S. (dalej: małoletnia), który jako rodziców wskazywał dwie osoby tej samej płci, wnioskodawczynię oraz jej partnerkę S. D. (obywatelka I.), było już dwukrotnie zawieszane.

Pierwsze zawieszenie postanowieniem z 25 czerwca 2020 r. związane było z oczekiwaniem na zakończenie postępowania administracyjnego o wydanie polskiego dowodu osobistego dla małoletniej. Postępowanie w sprawie wydania dowodu osobistego zakończyło się decyzją odmowną Wojewody Małopolskiego z 28 kwietnia 2020 r. Po podjęciu zawieszonego postępowania Sąd pierwszej instancji wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem prejudycjalnym postanowieniem z 5 listopada 2020 r. Z tego powodu nastąpiło powtórne zawieszenie postępowania sądowodadministracyjnego.

Po udzieleniu odpowiedzi przez TSUE postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., C-2/21 w brzmieniu: "Artykuły 20 i 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej odczytywane w związku z art. 7 i 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że jeżeli chodzi o małoletnie dziecko, będące obywatelem Unii, którego akt urodzenia wydany przez właściwe organy jednego z państw członkowskich wskazuje jako jego rodziców dwie osoby tej samej płci, państwo członkowskie, którego dziecko to jest obywatelem, jest zobowiązane, z jednej strony, do wydania temu dziecku dowodu tożsamości lub paszportu, nie wymagając uprzedniego przeniesienia w drodze transkrypcji aktu urodzenia tego dziecka do krajowego rejestru stanu cywilnego, a także, z drugiej strony, do uznania, podobnie jak każde inne państwo członkowskie, dokumentu pochodzącego od innego państwa członkowskiego, umożliwiającego wspomnianemu dziecku korzystanie bez przeszkód, wraz z każdą ze wspomnianych dwóch osób, z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich", Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie.

We wspomnianym na wstępie postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po raz trzeci zawiesił postępowanie w przedmiocie odmowy transkrypcji aktu urodzenia. Zdaniem Sądu, postępowanie w przedmiocie odmowy transkrypcji aktu urodzenia małoletniej wiąże się bezpośrednio z odrębnym postępowaniem dotyczącym wydania lub też odmowy wydania tej samej małoletniej dowodu osobistego, toczącym się pod sygnaturą IV SA/Wa 8/22. W postępowaniu tym skarga do sądu na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego dotyczy poglądu wyrażonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, że choć dowód powinien zostać wydany małoletniej, to nie ma możliwości wpisania w tym dokumencie tożsamości zamiast ojca dziecka – rodzica, który nie jest mężczyzną. Potencjalna akceptacja posługiwania się dowodem osobistym z wpisanym imieniem tylko jednego z rodziców, faktycznie utrudni małoletniej swobodę poruszania się na obszarze Unii Europejskiej. Narazi ją bowiem na ryzyko weryfikowania przez organy władzy faktycznych powiązań z drugim z rodziców. W podsumowaniu rozważań Sąd wskazał, że w razie, gdy małoletniej zostanie wydany dowód osobisty z danymi obojga kobiet wpisanych do [...] aktu urodzenia małoletniej, orzekający Sąd uzna, że efektywnie została zapewniona ochrona swobody podróżowania. W sytuacji natomiast, gdy w wyniku wydanych w sprawie rozstrzygnięć, małoletniej zostanie wydany dowód z wpisanym imieniem tylko jednej z kobiet i niewypełnioną drugą z rubryk dotyczącą imion rodziców, orzekający Sąd rozważy, czy w świetle wydanego postanowienia TSUE, małoletniej zapewniono i w jakim stopniu, swobodę korzystania bez przeszkód, wraz z każdą ze wspomnianych osób, z przysługującego małoletniej córce skarżącej prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.

W zażaleniu na powyższe postanowienie P, (dalej: P,) na podstawie art. 197 § 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie:

1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 o odmowie transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia małoletniej zależy od wyniku toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania dowodu osobistego oraz od wyniku toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/22;

2. art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyjęcie poglądu zaprezentowanego w uchwale NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19 z równoczesnym powołaniem się na moc wiążącą postanowienia TSUE z 24 czerwca 2022 r., C-2/21 i na odnoszące się do tego zagadnienia orzecznictwo NSA, podczas gdy powołane postanowienie TSUE nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z powyższą uchwałą NSA, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niezasadnym przyjęciem bezpośredniej zależności rozstrzygnięcia, które ma zapaść w rozpoznawanej sprawie od wyniku postępowań w przedmiocie wydania dowodu osobistego dla małoletniej;

3. art. 104 ust. 5 p.a.s.c. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że z zasady obligatoryjności transkrypcji aktu stanu cywilnego wynika bezpośredni związek sprawy sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie transkrypcji na podstawie art. 107 pkt 3 p.a.s.c. ze sprawą wydania dowodu osobistego i sprawą sądowoadministracyjną kontroli zgodności z prawem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej wydania dowodu osobistego.

P. w uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi ścisły związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Związek ten polega bowiem na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej, a więc wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak tego związku wynikający z obowiązującego prawa został potwierdzony w uchwale NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19. Argumenty dotyczące domniemanego braku możliwości swobodnego przemieszczania się na terytorium UE przez małoletnią w razie braku wydania jej dowodu osobistego wskazującego jako rodziców dwie osoby płci żeńskiej, nie ma uzasadnionych podstaw w świetle orzecznictwa TSUE, w tym postanowienia z 24 czerwca 2022 r., C-2/21 wydanego w na kanwie pytania prawnego zadanego przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, a także wyroku TUE z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt C-490/20 z analogicznym do rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym.

Zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji wynika natomiast z nieuprawnionego odstąpienia przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu od treści uchwały NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19 w zakresie odrębności sprawy w przedmiocie transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia od sprawy dotyczącej uzyskania dowodu tożsamości lub uzyskania numeru PESEL.

Odnośnie natomiast zarzutu błędnej wykładni art. 104 ust. 5 p.a.s.c. P. wskazał, że przepis ten nie może wyłączyć zastosowania art. 107 pkt 3 p.a.s.c., co zostało szczegółowo wyjaśnione w powołanej wyżej uchwale NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zażalenie zawiera uzasadnione podstawy.

2. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest zasadność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia dziecka (małoletniej), w którym jako rodzice figurują dwie osoby tej samej płci (żeńskiej), a zatem ustalenie czy między postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie odmowy transkrypcji powyższego aktu urodzenia i postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania małoletniej dowodu osobistego zachodzi związek o charakterze prejudycjalnym, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

3. Zgodnie z brzmieniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Warunek zależności postępowania sądowoadministracyjnego od innego toczącego się postępowania, w tym przypadku sądowoadministracyjnego, wymaga ustalenia, że zachodzi ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w obecnym postępowaniu a inną sprawą toczącą się przed sądem administracyjnym. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym albo czy przed wydaniem tego aktu nie doszło do uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (postanowienie NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 289/14). Ta zależność nie polega na jakimkolwiek wpływie jednego postępowania na drugie, ale wpływie przewidzianym prawem (uchwała NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FSP 4/08; postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I FZ 59/13).

4. Odnosząc powyższe do okoliczności zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19, rozstrzygnął kwestię, po pierwsze "obligatoryjności transkrypcji", o której mowa w art. 104 ust. 5 p.a.s.c., wskazując, że sformułowanie tego przepisu nie wyłącza stosowania przesłanek odmowy transkrypcji wskazanych w art. 107 tej ustawy, a po drugie zależności postępowania w przedmiocie transkrypcji zagranicznego aktu urodzenia od postępowania w sprawie wydania dokumentu tożsamości. W tej ostatniej, kluczowej do rozpatrzenia zażalenia, kwestii wskazał, że każdy obywatel Polski ma prawo do otrzymania dokumentu tożsamości (paszportu lub dowodu osobistego), których wydanie nie jest zależne od tego, czy doszło do transkrypcji zagranicznego aktu stanu cywilnego osoby, której wniosek o wydanie dowodu dotyczy. Zdaniem składu 7 sędziów podejmującego powyższą uchwałę, "prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 5 p.a.s.c. nie może prowadzić do uzależnienia uzyskania przez obywatela polskiego dowodu tożsamości albo numeru PESEL od dokonania przez organ transkrypcji, która nie jest możliwa tylko z tego powodu, że w zagranicznym akcie urodzenia dziecka podano zamiast danych ojca dane kobiety, która pozostaje w nieznanym polskiemu prawu związku partnerskim z matką dziecka będącą obywatelką polską." (punkt 8 uzasadnienia uchwały NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19). Powyższa uchwała została podjęta przed wydaniem decyzji o odmowie transkrypcji aktu urodzenia małoletniej, a także decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego tej samej małoletniej oraz decyzji stwierdzającej nieważność tej ostatniej, na co z resztą wskazał Sąd w zaskarżonym postanowieniu (s. 7 uzasadnienia). W związku z tym, treść powyższej uchwały na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże również Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Sąd ten wyraził w zaskarżonym postanowieniu chęć odstąpienia od jej treści powołując się na domniemaną niezgodność uchwały z orzeczeniem TSUE z 24 czerwca 2022 r., C-2/21, wydanym w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane w toku prowadzonego postępowania. Nie można jednak zgodzić się, jakoby powyższe postanowienie TSUE stało w sprzeczności z treścią uchwały NSA z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II OPS 1/19. Wręcz przeciwnie, TSUE w powyższym postanowieniu potwierdził słuszność poglądu wyrażonego w uchwale, wskazując, że organy polskie mają obowiązek wydania małoletniej – obywatelce Polski – dowodu osobistego lub paszportu potwierdzającego jej przynależność państwową, i to niezależnie od przeniesienia w drodze transkrypcji [...] aktu urodzenia tego dziecka do polskiego rejestru stanu cywilnego (zob. analogicznie w wyroku z 14 grudnia 2021, Stolichna obshtina, rayon "Pancharevo", C-490/20). Co więcej, wskazał, że taki dokument, pojedynczo lub w powiązaniu z innymi dokumentami, w danym przypadku z dokumentem wydanym przez przyjmujące państwo członkowskie, powinien umożliwić dziecku, które znajduje się w sytuacji takiej jak małoletnia w rozpoznawanej sprawie, korzystanie z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, zagwarantowanego w art. 21 ust. 1 TFUE, z każdą z jego dwóch matek, które powinny posiadać dokument, który wskazuje je jako osoby uprawnione do podróżowania z dzieckiem (pkt 38-40, 44 uzasadnienia postanowienia TSUE z 24 czerwca 2022 r., C-2/21).

5. Zgodnie z definicją ustawową, transkrypcja zagranicznego dokumentu stanu cywilnego polega na wiernym i literalnym przeniesieniu treści tego dokumentu do polskiego rejestru stanu cywilnego, zarówno pod względem językowym, jak i formalnie bez żadnej ingerencji w pisownię imion i nazwisk osób wskazanych w zagranicznym dokumencie (art. 104 ust. 2 p.a.s.c.). Nie ulega wątpliwości, że w wyniku transkrypcji powstaje polski akt stanu cywilnego, który niejako "odrywa się" od aktu pierwotnego rejestrującego zdarzenie i tym samym, jego dalsze losy w polskim porządku prawnym są niezależnie od losów zagranicznego aktu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 20 listopada 2012 r., sygn. akt III CZP 58/12). Deklaratoryjny charakter transkrypcji nie wyklucza tezy, że jej dokonanie wiąże się z koniecznością uznania przez polskie organy administracji, że wynikające z aktu urodzenia dziecka małżeństwo (np. jednopłciowe) rodziców zawarte za granicą stoi na równi z małżeństwem zawartym zgodnie z polskim porządkiem prawnym. Nie ma różnicy w mocy dowodowej, o której mowa w art. 3 p.a.s.c., pomiędzy aktem stanu cywilnego rejestrującym zdarzenie w Polsce a aktem stanu cywilnego transkrybowanym do polskiego porządku prawnego. Skutki prawne takiego aktu stanu cywilnego są tożsame z tymi, które wywołuje akt rejestrujący zdarzenie prawne według prawa polskiego. W polskim ustawodawstwie jedyną formą uznania relacji dwojga ludzi, między którymi istnieje więź uczuciowa, fizyczna i gospodarcza jest małżeństwo w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.). Nie można zatem uznać, że wynik innego postępowania dotyczącego wydania dokumentu tożsamości dla tego samego małoletniego, którego akt urodzenia jest przedmiotem sprawy o transkrypcję, miałby decydować o tym, czy do polskiego porządku prawnego będzie wprowadzona instytucja nieznana polskiemu prawu, jaką jest małżeństwo jednopłciowe. Wprowadzenie w drodze transkrypcji do polskiego porządku prawnego małżeństwa osób tej samej płci mogłoby rodzić pytania o możliwość stosowania instytucji prawa cywilnego i rodzinnego w odniesieniu do tego związku. Jakkolwiek za dopuszczalną należy uznać tzw. prawotwórczą wykładnię prawa stosowaną przez sądy, to jednak w przypadku, gdy wykładnia twórcza przepisów prawnych nie znajduje legitymacji w akceptowanych dyrektywach wykładni, stanowi ona niedopuszczalną wykładnię contra legem (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 21-22). Sądowe akty prawotwórcze muszą mieć bowiem swoje źródła w systemie prawa. Aktywizm sędziowski w dziedzinie stanowiącej materię konstytucyjną (art. 18 Konstytucji RP), którą precyzyjnie regulują przepisy ustawy - art. 1 § 1 k.r.o., stanowiłby przejaw niedopuszczalnej wykładni contra legem. Takie działanie mogłoby naruszyć konstytucyjną zasadę trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP) i stać w sprzeczności z zakresem właściwości sądów administracyjnych wyrażonej w art. 184 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2608/19).

6. Zależność pomiędzy postępowaniem o wydanie dokumentu tożsamości a transkrypcją zagranicznego aktu stanu cywilnego nie zachodzi również w świetle prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania w państwach członkowskich (art. 21 ust. 1 TFUE). W postanowieniu z 24 czerwca 2021 r.,C-2/21, TSUE dopuścił możliwość posłużenia się przez dziecko będące w sytuacji takiej, jak w rozpoznawanej sprawie, dokumentem tożsamości, także w "powiązaniu z innymi dokumentami". Takim "innym dokumentem", może być również akt urodzenia wydany przez odpowiednie organy kraju przyjmującego, w tym przypadku [...], z którego można bez przeszkód odczytać dane osobowe obojga rodziców – dwóch matek małoletniej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 1138 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1550) zagranicznym dokumentom urzędowym przyznano moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi i nie wprowadzono w tym zakresie jakichkolwiek dodatkowych wymogów, w szczególności w postaci transkrypcji tych dokumentów. Co więcej, przepisy prawa Unii w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/1191 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie promowania swobodnego przepływu obywateli poprzez uproszczenie wymogów dotyczących przedkładania określonych dokumentów urzędowych w Unii Europejskiej i zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 200, str. 1), przewidują zwolnienie z "wszelkich form legalizacji i podobnej czynności" (art. 4), również względem aktów urodzenia wydanych przez inne państwo członkowskie. W świetle powyższych przepisów prawa polskiego i prawa Unii, nie ma zatem dodatkowych wymogów, poza ewentualną koniecznością tłumaczenia dokumentu na język urzędowy danego państwa, ani ograniczeń w posługiwaniu się w danym państwie członkowskim dokumentem urzędowym wydanym przez inne państwo członkowskie.

7. Stwierdzić zatem należy, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 i art. 269 § 1 p.p.s.a., jak i dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 5 p.a.s.c. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.