Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1321/18 w sprawie ze skargi M. R. i T. R. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1321/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. R. i T. R. na decyzję [...] w R. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2018 r. M. R. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; skarżący kasacyjnie) zwrócił się do [...] o wykazanie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] oraz [...], jak też "wykazania działki nr [...] w miejsce K. R. na rzecz jego oraz T. R., na podstawie postanowienia spadkowego wydanego w sprawie I Ns 228/96".

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykazaniu w ewidencji gruntów w obrębie [...], gmina [...], podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] oraz [...] zgodnie ze stanem prawnym oraz na ujawnieniu M. R. i T. R. jako współwłaścicieli w odniesieniu do działki nr [...]. Organ I instancji podniósł, że w odniesieniu do całej działki nr [...] jako jej właściciele, na podstawie umowy zawartej dnia [...] grudnia 2016 r. w formie aktu notarialnego nr [...], figurują w ewidencji inne osoby fizyczne, co jest zgodne ze stanem wykazanym w księdze wieczystej nr [...]. Starosta podkreślił, że "podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być taką podstawą", a w przypadku działki, której dotyczy niniejsza sprawa, dokumentem tym jest wskazany akt notarialny.

M. R. i T. R. (dalej również: zainteresowani) w odwołaniu od powyższej decyzji Starosty podnieśli, że działka nr [...] znajdowała się jedynie w posiadaniu [...] w M. (dalej również: Spółdzielnia), a nie stanowiła w całości własności tej Spółdzielni, dlatego też w 1993 r. dokonano jej podziału na działki nr: [...], [...] oraz [...]. Argumentowali, że operat z tego podziału przyjęty został do [...] w M. w dniu [...] grudnia 1993 r. pod numerem [...], Starosta nie ujawnił jednak tego podziału z nieznanych im przyczyn, przez co "pozbawił ich prawa własności działki nr [...]".

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] w R. (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W podstawie prawnej decyzji odwoławczej Inspektor Wojewódzki powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. – dalej: p.g.k.).

Wskazując na ustalenia faktyczne, organ II instancji stwierdził m.in., że:

- w wyniku prac związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych na terenie wsi J., parcele gruntowe nr [...], [...] i [...] o pow. [...] ha wykazane na rzecz [...] w M. zmieniły oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] ha; opracowanie to zostało włączone do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1986 r. pod nr [...],

- w wyniku przeprowadzonych w latach 1990-1991 prac geodezyjnych, związanych ze scaleniem gruntów wsi J., zatwierdzonych prawomocną decyzją Kierownika [...] w M. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...], w części opisowej operatu ewidencyjnego wymieniona Spółdzielnia, za działkę nr [...] o pow. [...]ha, otrzymała w posiadanie działkę nr [...] o pow. [...]ha,

- sporządzony rejestr pomiarowy, dotyczący m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz wykaz zmian do synchronizacji do stanu hipotecznego z ewidencją gruntów, po scaleniu zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniach [...] września 1991 r. pod nr [...] i [...] grudnia 1992 r. pod nr [...],

- na zlecenie [...] w M. został w 1993 r. sporządzony, przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, operat pomiarowy z projektem podziału działki nr [...], przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1993 r. pod nr [...]; według mapy z projektem podziału, stanowiącej integralną część wymienionego operatu, działka nr [...] o pow. [...]ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...]ha, [...]o pow. [...] ha i [...]o pow. [...]ha; przedmiotowy podział nie został wprowadzony do części kartograficznej i opisowej operatu ewidencyjnego obrębu J.,

- w części kartograficznej obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu J. przedmiotowa nieruchomość jest wykazana jako działka oznaczona nr [...], zaś w części opisowej "na podstawie księgi wieczystej nr [...] została wykazana na rzecz M. K. i R. K.".

Mając na uwadze takie okoliczności, organ II instancji stwierdził, że żądania wnioskodawcy nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, w którym brak jest decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu zatwierdzającego wskazany projekt podziału działki nr [...], bowiem skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów skutkujących wprowadzeniem w operacie ewidencyjnym zmian, których domaga się we wniosku. Podniósł też, że skarżący powinien był przedstawić dokument, który mógłby stanowić podstawę zmiany w świetle § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. – dalej: rozporządzenie e.g.b.), a ponadto dane wynikające ze sporządzonego w 1993 r. operatu pomiarowego z projektem podziału działki nr [...] nie zostały wykazane w operacie ewidencyjnym obrębu J. Zdaniem organu odwoławczego, również "roszczenia podmiotowe wnioskodawcy nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym", gdyż w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu J. "wykazana jest działka nr [...] o pow. [...]ha na rzecz osób fizycznych, której własność potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...]".

Inspektor Wojewódzki podkreślił, że ewidencja gruntów rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Dodał, że ewidencja odzwierciedla stan aktualny i nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Organ stwierdził również, że aktualizacja ewidencji gruntów nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną, a przedłożony przez wnioskodawcę odpis z księgi wieczystej nr [...] stwierdza stan prawny m.in. działki nr [...] według stanu katastralnego nieruchomości sprzed kilkudziesięciu lat, po którym nastąpiły kolejne zdarzenia prawne.

W skardze na decyzję Inspektora Wojewódzkiego M. R. i T. R. podnieśli, że przedłożone w sprawie dokumenty są wystarczające do uwzględnienia żądania wprowadzenia zmian do ewidencji, a wskutek odmowy wprowadzenia tych zmian zostali pobawieni prawa własności działki budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do treści przepisów art. 2 pkt 8, art. 20-22, art. 24 ust. 2a p.g.k. oraz § 10, § 12 i § 36 rozporządzenia e.g.b. i stwierdził, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który - pełniąc funkcje informacyjno-techniczne - nie rozstrzyga sporów o prawa ani nie nadaje tych praw. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Sąd wojewódzki wskazał, że ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące co do stanów prawnych, ustalonych w innym trybie i przez inne organy, stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Nie można również zmieniać stanu prawnego, ujawnionego w księgach wieczystych. Dodał, że deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, iż ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza wynikający z dokumentów stan prawny nieruchomości. Stwierdził też, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie ustalać i rozstrzygać o bycie prawa własności nieruchomości. Ponadto Sąd podniósł, że ewidencja gruntów i budynków nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych, związanych ze stanem właścicielskim gruntów, co oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonać zmian na podstawie dokumentów sporządzonych przed kilkudziesięcioma laty, po których nastąpiły kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji, bowiem taka aktualizacja ewidencji spowodowałaby powstanie skutków prawnych z mocą wsteczną, co byłoby niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ewidencja służy jedynie rejestrowaniu aktualnego stanu prawnego działek, wynikającego z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. (tj. wskazujących na prawa do gruntów). Podstawę wpisu danych ewidencyjnych może więc stanowić najpóźniej wydany dokument, o ile jest którymś z wymienionych w tym przepisie.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że sporządzona na zlecenie [...] w M. dokumentacja z projektem podziału działki nr [...] została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie została wprowadzona ani do części kartograficznej, ani opisowej operatu ewidencyjnego obrębu J. Wobec powyższego brak jest dokumentu, o którym mowa w § 36 rozporządzenia e.g.b., takiego jak np. decyzja czy orzeczenie sądu o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, na podstawie którego można byłoby wprowadzić do ewidencji żądane zmiany. Ponadto Sąd wojewódzki zauważył, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] października 2011 r. (sygn. [...]) nastąpiło przysądzenie własności nieruchomości – działki nr [...] w J. na rzecz W. L. Następnie w dniu [...] lipca 2012 r. wymieniona sprzedała tę działkę R. B. i D. B. (akt notarialny nr [...]), którzy z kolei [...] lipca 2014 r. sprzedali przedmiotową nieruchomość M. F. (akt notarialny nr [...] ), zaś M. F. na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2016 r. (akt notarialny nr [...]) sprzedał tę działkę M. K. i R. K., którzy figurują jako jej właściciele tak w księdze wieczystej (nr [...]), jak i w ewidencji gruntów i budynków obrębu J. Sąd uznał, w ślad za organem odwoławczym, że ta ostatnia okoliczność świadczy o braku podstaw do uwzględnienia wniosku.

Sąd wojewódzki stwierdził też, że dokumenty przedłożone przez M. R. na poparcie żądania wprowadzenia zmian do ewidencji, dotyczą poprzedniego stanu prawnego, po którym nastąpiły już zmiany ujawnione w ewidencji, wobec czego dokumenty te nie mogą stanowić obecnie podstawy wpisu. Sąd argumentował w tym względzie, że taki wpis skutkowałby podważeniem granic i powierzchni działki nr [...], jak też podmiotu, któremu przysługuje jej własność, co byłoby równoznaczne z naruszeniem istoty ewidencji, jako zbioru danych rejestrującego jedynie najpóźniejsze zmiany w tym zakresie. Zarazem Sąd zauważył, że dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę mogą stanowić dowód w postępowaniu przed sądem powszechnym, którego orzeczenie potwierdzałoby prawa do gruntów konkretnych osób, w konkretnych granicach i mogłoby stanowić podstawę dokonania wpisu w ewidencji. Jednocześnie za zupełnie nieuzasadnione Sąd uznał przy tym oczekiwanie zainteresowanych, że w toku postępowania aktualizacyjnego załatwiony zostanie spór o własność, granice i powierzchnię działek.

Końcowo WSA w Rzeszowie stwierdził, że zaktualizowanie istniejących wpisów w ewidencji mogło nastąpić tylko na podstawie określonych dokumentów, powstałych już po dacie tych wpisów, a nie dokumentów znacznie wcześniejszych od tych, które stanowią podstawę obecnych wpisów.

Z tych wszystkich względów Sąd wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił:

1. obrazę przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 35 p.g.k. "polegającą na naruszeniu zasady praworządności przez przyjęcie za zgodne z prawem włączenia [...] do działki nr [...] położonych w J. bez wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej z obrazą przepisu art. 35 pkt 3" p.g.k.;

2. obrazę przepisu art. 77 k.p.a. "przez niewskazanie zarówno w decyzji Inspektora, jak i Sądu jakie konkretnie czynności organu administracji spowodowały wchłonięcie dawnej [...] do działki nr [...] w sytuacji, gdy z [...] figuruje ona nadal jako współwłasność skarżącego i T. R. po ½ części".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wojewódzki wyraził błędny pogląd co do tego, że ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stany prawne w sytuacji, gdy "stosownie do treści art. 26.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest podstawą oznaczenia nieruchomości w KW a w rezultacie determinuje stan własności w zakresie oznaczenia i obszaru", zatem wprowadzanie danych do ewidencji wymaga szczególnej staranności, która "w niniejszej sprawie została zlekceważona". Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący "kwestionuje, by postępowanie scaleniowe obejmowało [...] m.in. dlatego, że nie została wydana w tej mierze decyzja administracyjna z obrazą art. 35 pkt 3 [p.g.k.] (...)". W jego ocenie, "nie może ostać się teza o techniczno-deklaratoryjnym charakterze ewidencji, skoro ukształtowała, acz bezprawnie, nowy stan własności dający możliwość ujawnienia w następstwie sprzedaży licytacyjnej nowego właściciela (...) w [...] ". Stwierdził ponadto, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji "nie dostrzegli znaczenia w przypadku scaleń »prawotworzących« danych z katastru (ewidencji)", a wszystko to powoduje obrazę zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Poza tym zarzucił Sądowi wojewódzkiemu, że "nie rozprawił się z bałamutną tezą Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, że wadliwa ewidencja w tym przypadku nie ukształtowała nowego stanu prawnego, skoro stała się asumptem do sprzedaży przez osobę trzecią, w tym przypadku komornika, cudzej własności".

Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 21 września 2018 r. oraz "przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji". Ponadto skarżący wniósł o "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, o ile Naczelny Sąd Administracyjny nie uzna za konieczne wyznaczenia terminu rozprawy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują kierunek i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania – a to art. 7 i art. 77 k.p.a. – należało uznać za wadliwie skonstruowane. Przede wszystkim dlatego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy, w jakiej doszło do ich naruszenia ani też nie wykazał, jaki te domniemane naruszenia prawa procesowego miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprawdzie osobno nie wymienia – jak ma to miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – rodzajów naruszenia prawa procesowego, jednakże nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania może się przejawiać w tych samych postaciach, jakie przybiera naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do tego rodzaju przepisów, strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy może zaś uczynić zadość temu obowiązkowi wyłącznie wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie dokładnie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w treści sformułowanych zarzutów kasacyjnych, przedstawił uchybienia dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, bez odpowiedniej dbałości o wskazanie konkretnych i prawidłowo określonych jednostek redakcyjnych danych przepisów prawa, jak również przypisał je bezpośrednio Sądowi wojewódzkiemu. Wskazana w zarzucie nr 1 obraza przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 35 p.g.k. miała polegać na "naruszeniu zasady praworządności przez przyjęcie za zgodne z prawem włączenia [...] do działki nr [...] położonych w J.", zaś sformułowana w zarzucie nr [...] obraza art. 77 k.p.a. - na braku wskazania zarówno w decyzji Inspektora, jak i w wyroku Sądu "jakie konkretnie czynności organu administracji spowodowały wchłonięcie dawnej [...] do działki nr [...]". Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił przy tym, o którą jednostkę redakcyjną zawartą w art. 77 k.p.a. chodzi, jakkolwiek treść zarzutu nr 2 sugeruje, że w tym wypadku dotyczy on naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Podobnie też, początkowo nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 35 p.g.k., a w następnej w sposób wadliwy powołał się na treść "art. 35 pkt 3" p.g.k., podczas gdy taka jednostka redakcyjna w tym przepisie nie występuje, gdyż art. 35 p.g.k. podzielony jest na ustępy, a nie na punkty.

Wobec stwierdzonych uchybień wniesionego w niniejszej sprawie środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w zasadzie nie był zobowiązany do odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej. Obowiązek taki dotyczy bowiem takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów podstawy kasacyjnej. Niemniej jednak dla rzetelności sprawozdawczej i kompletności rozważań dotyczących zagadnień szczególnie doniosłych prawnie, gospodarczo i społecznie, a związanych ze znaczeniem ewidencji gruntów i budynków dla obrotu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części niniejszego uzasadnienia odniesie się do kwestii związanych z zarzutami naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak również ogólnie do zasad aktualizacji wpisów w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków (wprowadzania udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych).

Dalsze rozważania należy rozpocząć od uwagi, że takie sformułowanie zarzutów i argumentacji na ich poparcie, jakie zostało przedstawione w skardze kasacyjnej, pomija istotę zasad, na jakich sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności organów administracji. Tymczasem kontrola ta według reguły ogólnej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i w ramach tej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stąd też Sąd administracyjny co do zasady nie ustala zatem stanu faktycznego, nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie stosuje wprost przepisów procedury administracyjnej, lecz sprawdza, czy wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone i czy odbyło się to z poszanowaniem przepisów postępowania.

Po pierwsze zatem, zgodnie z art. 134 p.p.s.a sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, czyli w zakresie wyznaczonym łącznie przez cztery elementy: zakres podmiotowy i przedmiotowy, stan faktyczny oraz podstawy prawne. Zakres sprawy rozpoznawanej przez WSA w Rzeszowie dotyczył wniosku zainteresowanych (w tym skarżącego kasacyjnie), dotyczącego wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...]. Granice sprawy zostały zatem zakreślone przez ten wniosek, jak i rozstrzygnięcie organów ewidencyjnych o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów w obrębie J., gmina [...], polegającej na wykazaniu w ewidencji gruntów podziału działki nr [...] na działki nr: [...], [...] i [...] oraz ujawnieniu obydwu zainteresowanych jako współwłaścicieli w odniesieniu do działki nr [...].

Sąd I instancji nie mógł zatem wyjść poza granice tej sprawy i zajmować się wyjaśnianiem zaszłości związanych z przekształceniami własnościowymi i nieujawnionym w ewidencji podziałem działki nr [...], zgodnie z operatem pomiarowym i z projektem podziału działki nr [...], przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1993 r. pod nr [...]. Tym bardziej nie mógł określić spornego uprawnienia strony, antycypując wynik innego możliwego postępowania (przed sądem powszechnym lub przed organem administracyjnym) czy też zastępując inne właściwe organy (sądownicze lub administracyjne), w rozstrzygnięciu o jej uprawnieniach do tej części działki nr [...], którą sami zainteresowani określili jako działkę nr [...] zgodnie z operatem pomiarowym z projektem podziału działki nr [...], przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1993 r. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest adresatem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., wobec czego zwalczanie ewentualnych uchybień procesowych, związanych z przyjętym przez sąd wojewódzki stanem sprawy, który został uwzględniony przy wykonywaniu kontroli prawidłowości zaskarżonego aktu administracyjnego, wymagało przywołania konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Takiego wskazania w samym zarzutach skargi, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niewątpliwie zabrakło.

Po drugie, Sąd wojewódzki nie poczynił żadnych uwag ani co do stanu faktycznego sprawy, ani co do wykładni lub stosowania prawa, które uprawniałyby autora skargi kasacyjnej do zarzucenia temu Sądowi naruszenia art. 35 ust. 3 p.g.k. Przepis ten stanowi, że decyzja o scaleniu gruntów, wydana w trybie określonym w ust. 1, zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Sąd w części sprawozdawczej uzasadnienia wskazał na ujawniony w operacie ewidencyjnym fakt otrzymania w posiadanie przez Spółdzielnię działki nr [...] o pow. [...] ha za działkę nr [...] o pow. [...] ha, co nastąpiło w wyniku przeprowadzenia scalenia gruntów wsi J. w latach 1990-1991 i prac geodezyjnych, które zostały zatwierdzone prawomocną decyzją Kierownika [...] w M. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...]. Nigdzie jednak nie przedstawił w tym względzie stanowiska dotyczącego wykładni lub zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 p.g.k.

Po trzecie, należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i wykładni tych przepisów, które regulują podstawowe zasady dotyczące charakteru ewidencji gruntów i wprowadzanie zmian w ewidencji. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawo, ani też praw nie nadaje. Przesądza o tym definicja ustawowa ewidencji gruntów i budynków, zawarta w art. 2 pkt 8 p.g.k., zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące w odniesieniu do stanów prawnych, ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można zatem dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy np. żądać podziału istniejącej działki w sytuacji, gdy nie jest jednoznacznie określony jej stan prawny lub żądany wpis aktualizacyjny prowadziłby do takich niejednoznaczności. Wpisy w ewidencji mają charakter deklaratoryjny, więc nie mogą kształtować nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzać stan prawny wynikający z dokumentów. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są zaś na podstawie odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, w celu aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1662/12, dostępny jw.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyroki NSA z dnia: 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 719/07, 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1573/12, 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2066/13 – dostępne jw.).

Takiemu charakterowi ewidencji w żaden sposób nie przeczy zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej teza, że stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ewidencja ta jest podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, "a w rezultacie determinuje stan własności w zakresie oznaczenia i obszaru". Sąd wojewódzki zaznaczył m.in., że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 p.g.k.). Z brzmieniem tego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego koresponduje treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204), czytana z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 8 i art. 53a p.g.k., według którego to przepisu podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Przepis ten ma na celu zachowanie jednolitości informacji ujawnianych w katastrze nieruchomości oraz księgach wieczystych, jak na to zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] przywołany w uchwale Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...] ([...]). Niemniej jednak to, że dane ewidencyjne służą oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych nie zmienia techniczno-deklaratoryjnego charakteru ewidencji gruntów i budynków, która jest systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ewidencja gruntów ma zatem odzwierciedlać aktualny stan prawny nieruchomości, a nie go tworzyć. Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem przeprowadzenia odpowiedniej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2066/13, dostępny jw.).

W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie wniosku inicjującego postępowanie mogło doprowadzić do zmian własnościowych nieruchomości, skoro wniosek obejmował ujawnienie w ewidencji podziału istniejącej działki [...], jak i ujawnienia nowych właścicieli co do części tej działki, określonej we wniosku jako działka nr [...]. Tymczasem aktualny stan prawny i odpowiadające mu wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie dawały po temu żadnych podstaw.

Jak już wspomniano, nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, skoro ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przywołane w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3227/18, dostępnym jw.). W razie powstania sporu co do własności działki lub kwestii związanych z jej podziałem, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego postępowania, a następnie dopiero do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, nie zaś na wykreowaniu zmian własnościowych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 541/14, dostępny jw.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.