Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i J. W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 537/21 w sprawie ze skargi J. K. i J. W. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.27.2021.MW w przedmiocie nakazania przywrócenia pomieszczenia do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 537/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. K. i J. W. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.27.2021 MW

w przedmiocie nakazania przywrócenia pomieszczenia do stanu poprzedniego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", poprzez uznanie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia bez stosownego zgłoszenia, w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu nie ustalono, jaki jest ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, przez kogo, a także kiedy takowa zmiana nastąpiła, a tym samym niemożliwe jest rozstrzygnięcie, jaka podstawa prawna ma zastosowanie w danym przypadku oraz czy zostały spełnione warunki ustawowe uznania zmian techniczno-organizacyjnych dokonanych w obiekcie budowlanym za samowolną zmianę sposobu użytkowania.

2. naruszenie art. 71a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w sytuacji, gdy w przedmiotowym pomieszczeniu nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a organ nie ustalił okoliczności świadczących o nastąpieniu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, nie wskazał jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń miało spełniać legalnie pomieszczenie i które z ww. warunków zmieniły się przy obecnym użytkowaniu przedmiotowego pomieszczenia, co w konsekwencji spowodowało nakazanie skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów:

1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpoznanie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, brak wskazania daty kiedy nastąpiła rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania, niewskazanie konkretnych dowodów na jakich organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję, przy jednoczesnym wskazaniu jakich dokumentów organ nie posiada. Ustalenie daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie jest niezbędne dla zastosowania prawidłowych przepisów, a konsekwencją powyższego było uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia.

2. art. 138 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że zarówno decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 04.02.2021 r. oraz postanowienie z dn. 05 października 2020 r. (wstrzymujące użytkowanie pomieszczenia i nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia dokumentów) były prawidłowe, zarówno w zakresie zgodności z prawem, jak i ich celowości, podczas gdy zmianę sposobu użytkowania obiektu należy oceniać w porównaniu do ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu, a zmianę działalności, mając na względzie datę zmiany i obowiązujące wtedy przepisy.

3. art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i bezzasadne pominięcie zarządcy lokalem - podmiotu, który prowadzi działalność w przedmiotowym lokalu, tj. [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przymiotu strony w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może korzystać najemca obiektu, a jedynie jego właściciel lub zarządca, podczas, gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego.

- poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący, dokonanie jego błędnej oceny i przyjęciu, że organy prawidłowo uznały, że zebrane dowody w zupełności wystarczą do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagającą zgłoszenia stosownie do art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co skutkowało zaniechaniem wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy skarżący podnosił zarzuty dotyczące braku wskazania daty kiedy nastąpiła rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania, niewskazanie konkretnych dowodów na jakich organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję, przy jednoczesnym wskazaniu jakich dokumentów organ nie posiada.

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i bezzasadne pominięcie zarządcy lokalem - podmiotu, który prowadzi działalność w przedmiotowym lokalu, tj. [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przymiotu strony w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może korzystać najemca obiektu, a jedynie jego właściciel lub zarządca, podczas, gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut (oznaczony w kasacji numerem II.3) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i bezzasadne pominięcie zarządcy lokalem - podmiotu, który prowadzi działalność w przedmiotowym lokalu, tj. [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przymiotu strony w postępowaniu o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może korzystać najemca obiektu, a jedynie jego właściciel lub zarządca, podczas, gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego.

Najpierw można odnotować, że zarzut ten został w kasacji powtórzony, z pominięciem jedynie części wstępnej podnoszącej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i oznaczony numerem III.

Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Nie każdy stosunek prawny rodzi interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym. Takiego interesu nie można wywieść ze stosunku najmu (patrz: Arkadiusz Despot-Mładanowicz [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, punkt 7 do art. 71a; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/23).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpoznanie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, brak wskazania daty kiedy nastąpiła rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania, niewskazanie konkretnych dowodów na jakich organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję, przy jednoczesnym wskazaniu jakich dokumentów organ nie posiada. Ustalenie daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie jest niezbędne dla zastosowania prawidłowych przepisów, a konsekwencją powyższego było uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia.

Zarzut został skonkretyzowany tylko w odniesieniu do jednej okoliczności faktyczno-prawnej, tj. daty samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Najpierw stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego oparły się na dowodach zebranych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz przed organem odwoławczym. W protokole kontroli opisano nie tylko stan faktyczny zastany na miejscu kontroli, ale także oświadczenie skarżącego J. K. Nadto, organy dołączył do akt dwukrotnie składane oświadczenia świadków dotyczące baru gastronomicznego "[...]. W ponownie złożonych oświadczeniach Z. S. i J. O. stwierdzili, że w latach 80-tych Bar : [...]" funkcjonował na parterze i w piwnicy. Istotne okoliczności, dotyczące m.in. sposobu użytkowania budynku, w tym piwnic, od 1956 r., przedstawiła J. M.. Organ nadzoru budowlanego uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w Białymstoku. Nadto, w aktach znajduje się informacja pisemna [...] Spółdzielni [...] w B. z dnia 20 kwietnia 2021 r. o przydziale lokalu użytkowego, w dniu 21 lutego 1986 r., na działalność gastronomiczną oraz trwaniu najmu w latach 1985-1990. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Departament Architektury Urzędu Miejskiego w Białymstoku poinformował, że w rejestrach z lat 1985-2021, będących w posiadaniu Departamentu nie odnaleziono informacji dotyczących sposobu użytkowania piwnic budynku przy ul. R. [...] w Białymstoku. Natomiast z pisma Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 15 października 2002 r. wynika, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją mieszkania nr 2 na cele gastronomiczne zostało udzielone decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r., na czas określony i dotyczyło I piętra.

Pismem z dnia 12 maja 2021 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Białymstoku poinformował o prowadzeniu działalności gastronomicznej m.in. w piwnicy budynku nr [...]. "[...]" działał w latach 2013-2015, a "[...]" działał od 2015 r., z tym, że następnie od 2017 r. nastąpiła zmiana podmiotu na [...], a od 2018 r. nastąpiła zmiana podmiotu na [...] sp. z o.o. z nazwą zakładu [...]. W aktach znajdują się także kopia wydruku ze stron internetowych dotyczących lokalu "[...] oraz kopie fotografii wejścia do lokalu.

Istotne z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności zostały ustalone na podstawie materiału dowodowego, którego wiarygodności skarżący nie podważyli. Budynek przy ul. R. [...] w Białymstoku został wybudowany w 1956 r. W tym czasie piwnica przeznaczona była na komórki lokatorskie przynależne do mieszkań, jakie istniały w budynku. Następnie była wykorzystywana na potrzeby magazynowe lokali usługowych mieszczących się na parterze budynku (apteka, sklep z odzieżą), a także użytkowana jako klubokawiarnia (2013-2016). W pomieszczeniach piwnicy była także prowadzona działalność gastronomiczna. Od listopada 2019 r. lokal piwniczny jest wynajmowany przez właścicieli, którymi są od 1994 r. skarżący, do prowadzenia działalności klubu nocnego pod nazwą "[...]". Najemcą lokalu, w dacie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 marca 2020 r., był C. K.

Dostęp do klubu nocnego odbywał się wejściem z zewnątrz budynku, a następnie schodami wewnętrznymi prowadzącymi bezpośrednio do pomieszczenia klubu. W klubie znajdują się miejsca siedzące dla klientów, bufet oraz sprzęt nagłaśniający.

Sposób użytkowania piwnicy jako klubu nocnego nie został zgłoszony do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Skarżący nie wykazali aby w pomieszczeniu obecnego klubu była legalnie prowadzona działalność tego rodzaju.

Nie podważyli także ustaleń organu odwoławczego w zakresie sposobu użytkowania piwnic od wybudowania budynku do chwili rozpoczęcia działalności klubu nocnego.

Wskazane w piśmie skarżącego z dnia 6 sierpnia 2020 r. prowadzenie przez [...] od lat osiemdziesiątych do 1995 r. baru "[...]" (w skardze kasacyjnej określonego jako "[...]"), a więc działalności gastronomicznej, nie zostało w toku postępowania wyjaśniającego potwierdzone jako legalna zmiana sposobu użytkowania.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy stwierdził, iż nie kwestionuje wykorzystywania pomieszczenia piwnicznego jako pomocniczego przy prowadzeniu różnego rodzaju działalności głównej na poziomie parteru. Nie zakwestionował również tego, że działalność gastronomiczna była prowadzona na poziomie parteru, a także w pewnych okresach w piwnicy. Ustalił jednak, nawet uwzględniając posiadanie przez określony podmiot koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych, że nie było to tożsame z legalnością prowadzonej działalności gastronomicznej z punktu widzenia ustawy – Prawo budowlane.

W takiej sytuacji, zarzut niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, biorąc pod uwagę znowelizowaną z dniem 11 kwietnia 2011 r. treść art. 7 K.p.a., a także treść postanowienia dowodowego PINB z dnia 9 lipca 2020 r. oraz niewykonanie zobowiązania nałożonego postanowieniem PINB wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, należy uznać za bezzasadny.

Okoliczności te wskazują na to, że bezpodstawny jest również oparty na niemal takim samym opisie naruszenia zarzut procesowy oznaczony w kasacji numerem II.3 drugi akapit.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów, które uznały, że rozpoczęcie w piwnicy budynku przy ul. R. [...] w Białymstoku działalności polegającej na prowadzeniu klubu nocnego "[...]" stanowiło zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skoro punktem wyjścia do oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania jest pierwotne legalne przeznaczenie na komórki lokatorskie, to niewątpliwie rozpoczęcie działalności klubu nocnego oznaczało podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wniosek taki jest wynikiem stanowiska, według którego, nastąpiła zmiana funkcji obiektu budowlanego, co wiązało się z zastosowaniem do tej zmienionej funkcji innych norm z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, warunków zdrowotnych i sanitarnych.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nawet zintensyfikowanie sposobu użytkowania w ramach podobnej funkcji może pociągać za sobą ocenę o zmianie sposobu użytkowania.

W odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania w niniejszej sprawie przyjąć należało, że działalność w postaci klubu nocnego w sposób oczywisty pociąga za sobą zmianę warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jest przy tym niewątpliwe, że dopuszczalność działalności tego rodzaju, w zbliżeniu do zabudowy mieszkaniowej, w razie zgłoszenia, musiałaby być przez właściwy organ rozważona m.in. w zakresie określonym w art. 71 ust. 1 pkt 5 lit. d Prawa budowalnego (wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich). Jest to co prawda przepis odnoszący się do przesłanek sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, ale jednocześnie wskazuje na okoliczności istotne z punktu widzenia rozumienia pojęcia zdefiniowanego w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego.

Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego, użytkowanie obiektu na cele rozrywkowe, a takim jest niewątpliwie klub nocny, w sposób oczywisty wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a więc kształtuje warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, może również naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) - patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2549/10. Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku, ocena działalności wiążącej się z emitowaniem hałasu wymaga rozważenia pod kątem dyspozycji z § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oznacza to, że także zmiana powyższych warunków, jest traktowana jako zmiana sposobu użytkowania.

Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia bez stosownego zgłoszenia, w sytuacji, gdy w prowadzonym postępowaniu nie ustalono, jaki jest ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, przez kogo, a także kiedy takowa zmiana nastąpiła, a tym samym niemożliwe jest rozstrzygnięcie, jaka podstawa prawna ma zastosowanie w danym przypadku oraz czy zostały spełnione warunki ustawowe uznania zmian techniczno-organizacyjnych dokonanych w obiekcie budowlanym za samowolną zmianę sposobu użytkowania.

Niezrozumiałe jest powołanie się na naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który odnosi się do deliktu określonego w art. 48 Prawa budowalnego, a nie w art. 71a ust. 1 Prawa budowalnego.

Nadto, opis naruszenia oparty jest na tezach procesowych, które nie okazały się zasadne. W świetle ustalonego stanu faktycznego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zastosowały wobec podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu dyspozycję z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego.

Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżących obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w sytuacji, gdy w przedmiotowym pomieszczeniu nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a organ nie ustalił okoliczności świadczących o nastąpieniu zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, nie wskazał jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń miało spełniać legalnie pomieszczenie i które z ww. warunków zmieniły się przy obecnym użytkowaniu przedmiotowego pomieszczenia, co w konsekwencji spowodowało nakazanie skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji, nie wskazując stosownych przepisów uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń albowiem obecny rodzaj działalności wymaga spełnienia innych warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że istota zmiany sposobu użytkowania obiektu dotyczy zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z funkcją obiektu, określoną w pozwoleniu na budowę lub decyzjach późniejszych, np. w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, wystarczające jest ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność, niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków, m.in. w zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2. Wystarczająca jest konstatacja, że zmiana w zakresie w/w miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany.

Wypowiedzi organów w zakresie przyjęcia, że doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowią naruszenia art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie kwestionując wiedzy specjalistycznej organów w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, która ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, pożądane byłoby nawiązanie przez organy do przepisów normujących dziedziny wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego aby określić nie tyle szczegółowe wymagania w tym zakresie, ale by skonkretyzować wypowiedź zaznaczeniem różnic w wymogach odnoszących się do porównywanych sposobów użytkowania.

Jest jednak bezsporne, że różnice co do wymogów odnoszących się pierwotnego legalnego sposobu użytkowania a działalnością klubu nocnego, są oczywiste. Powyżej wskazano już przepis § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nadto, wskazać należy, że pomieszczenie usługowe stanowi obiekt użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia), zaś piwnica stanowiła w tym przypadku pierwotnie pomieszczenie pomocniczym lokalu mieszkalnego (§ 3 pkt 9, 11 i 21 rozporządzenia). Takie funkcje oznaczają zaliczenie do różnych kategorii zagrożenia ludzi, o których mowa w przepisach § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Nie ma także podstaw by kwestionować twierdzenia organów, przy braku skonkretyzowanego zarzutu w tej mierze, że oba sposoby użytkowania objęte są różnymi warunkami sanitarno-zdrowotnymi i układu obciążeń.

W konsekwencji nie jest zasadny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie wydanej na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia położonego w piwnicy nieruchomości przy ul. R. [...] w B.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.