Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. s.a. siedzibą w O. (Belgia) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

A. s.a. z siedzibą w O. (Belgia) – zwany dalej "skarżącym", reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do tutejszego sądu skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2012 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia sankcji w trybie art. 108 ust. 1 pkt. 1) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin.

Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. przeprowadził w dniu [...] października 2011 roku kontrolę w punkcie obrotu środkami roślin – "C." Sp. z o.o. przy ul. [...] w M. Podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono obecność środka [...] o numerze partii [...] i dacie produkcji [...] maja 2011 r., który został wyprodukowany i wprowadzony do obrotu handlowego po terminie ważności zezwolenia na import równoległy, wydanego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], które wygasło z dniem 30 kwietnia 2011 r.

Pismem z 15 listopada 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. o wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia sankcji w trybie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. 2008; Nr 133, poz. 849 j.t.).

Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B., postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania uznając, że przepisy prawa materialnego nie dały podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek. Natomiast zauważył, że nie ma przeszkód prawnych, aby strona mogła przejawiać inicjatywę w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu. W takim jednakże wypadku, zdaniem organu pierwszej instancji, powinna wykazać, że ma do tego legitymację procesową zgodnie z art. 28 kpa i że za wszczęciem postępowania przemawia interes prawny wnioskodawcy.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. stwierdził, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie oraz jednocześnie nie ma podstawy, aby wnioskodawca przejawiał inicjatywę do wszczęcia postępowania z urzędu.

Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r., skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 61a kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 7 kpa oraz art. 20 Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazaniem, co do konieczności wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia w niniejszej sprawie opłaty sankcyjnej, o której mowa wyżej.

Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa (GIORiN) postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia GIORiN stwierdził, że z treści zażalenia spółki A. s.a. nie wynika jakich konkretnie interesów prawnych lub obowiązków wnioskodawcy miałoby dotyczyć ewentualnie wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej na podmiot wprowadzający do obrotu środek [...]. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wnioskowanej przez spółkę A. s.a. ewentualne nałożenie opłaty sankcyjnej na podmiot prowadzący obrót środkiem ochrony roślin [...] nie będzie miało bezpośredniego wpływu na sferę prawną tej spółki.

GIORiN podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, iż wnioskodawca nie wykazał się legitymacją procesową w rozumieniu art. 28 kpa i nie wskazał w szczególności jaki obowiązek bądź interes prawny wnioskodawcy przemawia za wszczęciem postępowania. Jako że wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez podmiot, który nie ma przedmiotu strony, to żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie może być uznane wyłącznie za przejaw żądania w celu realizacji interesu faktycznego wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy za zasadne uznał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że wnioskodawca, tj. spółka A. s.a. nie może przejawiać inicjatywy do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak interesu prawnego spółki A. s.a. w omawianej sprawie nie oznacza, że spółka ta nie może sugerować wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W każdym jednak takim przypadku ewentualne wszczęcie postępowania przez właściwy organ nie będzie uzależnione od wniosku spółki. Organ zaakcentował, że przedmiot postępowania dotyczy art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o ochronie roślin, a więc nałożenia na stronę obowiązku, to organ kontrolny, w każdorazowym przypadku stwierdzenia w postępowaniu kontrolnym prowadzenia obrotu środkami ochrony roślin niedopuszczonymi do obrotu, zobowiązany jest do wszczęcia postępowania z urzędu.

Niezależnie od powyższego, zauważył, że art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, na podstawie którego wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania, odnosi się do sprzedaży niedopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin. (Kto sprzedaje środki ochrony roślin niedopuszczone do obrotu – wycofuje je z obrotu na własny koszt oraz wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu właściwego ze względu na swoja siedzibę albo miejsce zamieszkania opłatę sankcyjną w wysokości stanowiącej 200% kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin według ceny ich sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaży).

Tymczasem środek [...] został dopuszczony do obrotu w dniu 17 stycznia 2011 r., na podstawie wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwolenia na import równoległy nr [...]. Powyższe zezwolenie było ważne do dnia 30 kwietnia 2011 r. Mając na uwadze art. 47e ustawy o ochronie roślin, należy uznać, że po upływie terminu ważności zezwolenia na import równoległy środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu ważności jednak nie dłużej niż okres 18 miesięcy. Z powyższego przepisu nie wynika, zdaniem organu, aby możliwość prowadzenia obrotu przez okres 18 miesięcy od terminu upływu ważności zezwolenia dotyczyła wyłącznie tych środków ochrony roślin, które zostały wprowadzone do obrotu w czasie, gdy było ważne zezwolenie na import równoległy tego środka.

W ocenie GIORiN fakt, iż stwierdzono w obrocie środek ochrony roślin [...], (wyprodukowany w dniu 17 maja 2011 r., czyli po upływie terminu ważności zezwolenia) nie może to być podstawą określenia opłaty sankcyjnej za sprzedaż niedopuszczonego do obrotu środka ochrony roślin, bowiem w terminie tym było jeszcze możliwe prowadzenie obrotu tym środkiem. W związku z tym w omawianej sprawie nie byłoby możliwe twierdzenie, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił:

I.

a. rażące naruszenie prawa, tj. art. 61a kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 7 kpa oraz w związku z art. 20 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

b. rażące naruszenie prawa, tj. art. 47e w zw. z art. 46 ust. 3 i art. 47a ust.1 ustawy z 18 grudnia o ochronie roślin (dalej "UoORL") oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 4 dyrektywy Rady z 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (91/414/EWG, zwanej dalej "dyrektywą 91/414/EWG") oraz art. 3 pkt. 10, art. 28 i art. 46 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 21 października 2009 r. nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywę Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (zwanego dalej "Rozporządzeniem 1107/2009"), poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

c. rażące naruszenie prawa, tj. art. 108 ust. 1 pkt. 1) UoOR w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji ewidentnej konieczności jego zastosowania ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli.

2. W związku z powyższym wniósł o :

a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) kpa – stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. (dalej także "Organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia sankcji w trybie art. 108 ust. 1 pkt 1) UoOR oraz

b. dokonanie przez Sąd na podstawie art. 153 Ppsa oceny prawnej i udzielenie Organowi I instancji wskazań co do dalszego postępowania obejmujących zobowiązanie tego organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem konieczności wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia w niniejszej sprawie opłaty sankcyjnej, o której mowa wyżej.

II.

1. Ewentualnie, gdyby z jakichkolwiek względów zarzuty i wnioski określone w pkt I.1. nie zostały przez Sąd uwzględnione, skarżonemu postanowieniu zarzucił:

a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 7 kpa oraz w związku z art. 20 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

b. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47e w zw. z art. 46 ust. 3 i art. 47a ust. 1 UoOR oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 4 dyrektywy 91/414/EWG oraz art. 3 pkt 10 art. 28 i art. 46 Rozporządzenia 1107/2009, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

c. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 1 pkt. 1) UoOR w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji ewidentnej konieczności jego zastosowania ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli,

d. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa poprzez błędne niezastosowanie,

z których to naruszeń każde miało istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc :

a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) Ppsa – uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go ww. postanowienia organu I instancji,

b. dokonanie przez Sąd na podstawie art. 153 Ppsa oceny prawnej i udzielenie Organowi I instancji wskazań co do dalszego postępowania obejmujących zobowiązanie tego organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem konieczności wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia w niniejszej sprawie opłaty sankcyjnej, o której mowa wyżej.

Ponadto wniósł o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi wskazał, że stwierdzenie, iż wzmiankowany środek o numerze partii [...] jako, że został wyprodukowany po dacie upływu ważności zezwolenia, a zatem po tej dacie został wprowadzony do obrotu powinno skutkować koniecznością wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia sankcji z art. 108 ust. 1 pkt 1 UoOR. W ocenie strony skarżącej, ww. postępowanie powinno zostać wszczęte przez Organ I instancji z urzędu w interesie publicznym.

Skarżący uznał za błędne stanowisko organu, iż spółka A. s.a. nie ma interesu prawnego we wnioskowaniu wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie. Zdaniem strony, skarżący mógł żądać wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny. Strona podnosi, że jest podmiotem zajmującym się produkcją i obrotem środkami ochrony roślin i producentem preparatu C., przedstawionego przez podmiot wnioskujący – jako środek referencyjny w postępowaniu o wydanie ww. zezwolenia na import równoległy środka ochrony roślin [...] na terytorium Polski.

Skarżący jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 47b ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 1) UoOR, z których wynikają dla niego określone tam prawa. Przepisy te zatem określają w sposób skonkretyzowany interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie.

W ocenie strony, skarżący jest też podmiotem, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Rozporządzenia 1107/2009.

Na opakowaniach [...] wprowadzonych do obrotu w Polsce, skarżący oznaczony jest jako: Producent/Podmiot posiadający zezwolenie na wprowadzenie środka do obrotu w Republice Czeskiej (zdjęcie w aktach).

Oczywistym jest, iż sam skarżący z uwagi na to, że zezwolenie na import równoległy w Polsce zostało wydane z odniesieniem się do środka referencyjnego produkowanego przez skarżącego może być kojarzony jako wprowadzający do obrotu środek [...] pomimo upływu ważności zezwolenia. Wszczęcie postępowanie w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej na podmiot rzeczywiście odpowiedzialny za wprowadzenie ww. środka do obrotu po dacie wygaśnięcia zezwolenia umożliwiłoby uchylenie ewentualnych podejrzeń uczestników obrotu, iż za jego wprowadzenie do obrotu odpowiedzialny jest skarżący.

W powyższym przejawia się interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżący jako podmiot zajmujący się produkcja i obrotem środkami ochrony roślin jako bezpośrednio i pośrednio zainteresowany w tym, aby do obrotu nie były wprowadzane środki pomimo braku bądź wygaśnięcia właściwego zezwolenia stanowiąc potencjalne zagrożenie dla użytkowników tego typu preparatów. Może to bowiem rzutować na opinię także innych podmiotów działających na tym rynku, szczególnie, iż dany środek może być z nimi w jakikolwiek sposób kojarzony. Może to np. prowadzić do żądań użytkowników środka wobec skarżącego o odszkodowanie w razie wyrządzania szkody poprzez użycie środka wprowadzonego do obrotu pomimo braku zezwolenia. Jakkolwiek żądania te nie byłyby uzasadnione, to jednak są możliwe i narażałyby skarżącego na szkodę związaną z koniecznością obrony jego praw

W tym kontekście interes prawny skarżącego we wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej pokrywa się w znacznym zakresie z interesem publicznym. Nałożenie tej opłaty wskazywałoby, który podmiot jest odpowiedzialny za wprowadzenie do obrotu środka pomimo wygaśnięcia zezwolenia i spełniałoby rolę prewencyjną, tzn. zapobiegałoby tego typu zjawiskom w obrocie w przyszłości.

Skarżący swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi także z art. 20 Konstytucji RP. Wskazuje, że dopuszczenie, aby w obrocie mogły znajdować się preparaty wprowadzane tam bez wymaganego zezwolenia, stanowiąc potencjalne zagrożenie dla użytkowników, godzi w zasady, na których oparta jest społeczna gospodarka rynkowa, o której mowa w ww. przepisie Konstytucji RP. Stanowi to niedopuszczalne ograniczenie wolności gospodarczej, do której ma prawo każdy podmiot, który dba o to, aby produkowane przez niego środki były wprowadzane do obrotu zgodnie z prawem. Brak wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej stanowi zatem naruszenie powyższej normy konstytucyjnej.

Podobnie skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

W tym zakresie podnosi, że w sytuacji, w której wszystkie podmioty zobowiązane są do wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin wyłącznie na podstawie odpowiedniego zezwolenia, a dany podmiot wprowadza je do obrotu pomimo wygaśnięcia takiego zezwolenia, winno być wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia na ten podmiot sankcji. Działanie tego podmiotu jest sprzeczne z ww. zasadą wolności działalności gospodarczej, którą podmiot ten narusza nie stosując się do przepisów obowiązujących wszystkich uczestników obrotu. Zdaniem skarżącego brak wszczęcia postępowania w takiej sprawie przez właściwy organ narusza interes wszystkich innych, rzetelnych uczestników obrotu (chroniony także ww. normą prawną) gdyż prowadzi do przyzwolenia na różnicowanie sytuacji przedsiębiorców i postawienie w gorszym położeniu tych, którzy działają zgodnie z prawem.

Zdaniem skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania przez Organ I instancji w niniejszej sprawie i oddalenie zażalenia skarżącego przez Organ odwoławczy skarżonym postanowieniem stanowi także naruszenie zasady praworządności konstytuowanej w art. 7 kpa., zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli

Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej w sytuacji ewidentnego wprowadzenia do obrotu środka ochrony roślin z datami produkcji przypadającymi po wygaśnięciu odpowiedniego zezwolenia z pewnością nie jest działaniem mającym na względzie słuszny interes obywateli.

Strona podkreśla, że Organ odwoławczy słusznie wskazał, iż skarżącemu nie można było odmawiać prawa do inicjatywy do wszczęcia postępowania z urzędu w niniejszej sprawie, nawet gdyby nie mógł on być w nim stroną.

Organ odwoławczy jednak błędnie uznał, iż niniejszej sprawie nie tylko ze względów proceduralnych, ale również materialnoprawnych nie istniały przesłanki w niniejszej sprawie do wszczęcia postępowania o nałożenie opłaty sankcyjnej.

Zdaniem skarżącego Organ odwoławczy rażąco naruszył prawo materialne, tj. art. 47e w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. UoOR oraz w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 4 dyrektywy 91/414/EWG oraz art. 3 pkt 10, art. 28 i art. 46 Rozporządzenia 1107/2009 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w związku z tym art. 108 ust. 1 pkt 1) UoOR w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne niezastosowanie w sytuacji ewidentnej konieczności jego zastosowania ze względu na interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1) UoOR opłata sankcyjna nakładana jest wyłącznie w sytuacji sprzedaży środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu. Tymczasem środek [...] został dopuszczony do obrotu na podstawie odpowiedniego zezwolenia na import równoległy, ważnego do dnia 30 kwietnia 2011 r. Zdaniem Organu odwoławczego z przepisów art. 47e w zw. z art. 46 ust. 3 UoOR wynika, iż po upływie terminu ważności zezwolenia środek może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy od upływu ważności zezwolenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego nie wynika, aby możliwość prowadzenia obrotu przez okres 18 miesięcy od terminu upływu ważności zezwolenia dotyczyła wyłącznie tych środków, które zostały wprowadzone do obrotu w czasie, gdy zezwolenie było ważne.

Z tego względu, zdaniem Organu odwoławczego, po upływie terminu ważności zezwolenia z dniem 30 kwietnia 2011 r. mógł być prowadzony obrót środkiem wyprodukowanym 17 maja 2011 r., czyli ewidentnie po upływie ważności tegoż terminu zezwolenia.

Zdaniem skarżącego taka interpretacja powyższych przepisów stanowi ich rażące naruszenie.

W tym zakresie stwierdził skarżący, że zgodnie z art. 47a ust. 1 UoOR środek ochrony roślin dopuszczony do obrotu w innym państwie członkowskim lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym może zostać dopuszczony do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa na wprowadzenie tego środka na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zwanej dalej "zezwoleniem na import równoległy".

Na podstawie art. 47e UoOR zezwolenia na import równoległy wydaje się na okres wskazany we wniosku nie dłuższy jednak niż okres wskazany w zezwoleniu ministra właściwego do spraw rolnictwa, a art. 46 ust. 3 UoOR stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 46 ust. 3 UoOR po upływie terminu ważności zezwolenia da dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy.

Skoro zezwolenie wydaje się na określony czas tzn., że w tym czasie dopuszczony jest obrót tym środkiem. W przeciwnym wypadku oznaczenie okresu ważności zezwolenia pozbawione byłoby sensu.

Przepis art. 46 ust. 3 UoOR nie stanowi zwykłego przedłużenia tego terminu mocą ustawy, gdyż nie mogłoby być to celowe – właściwszym rozwiązaniem byłoby po prostu od razu określenie terminu utraty ważności zezwolenia dłuższego o 18 miesięcy niż pierwotnie wynikający z wniosku i zezwolenia, o których mowa w art. 47e UoOR.

Cel normy zawartej w art. 46 ust. 3 UoOR musi być zatem diametralnie inny niż zwykłe, niejako mechaniczne, przedłużenie obowiązywania zezwolenia na kolejny okres w pełnym zakresie.

Zdaniem skarżącego istotę właściwej interpretacji ww. przepisu stanowią zawarte w nim słowa "środek może znajdować się w obrocie". Wynika z tego, iż chodzi w tym przepisie wyłącznie o środek, który już znajduje się w obrocie jako dopuszczony do niego w okresie przed upływem ważności właściwego zezwolenia, a który może nadal w nim pozostawać przez dodatkowy okres maksymalnie 18 miesięcy. Umożliwia to niejako wyczerpanie zapasów środka znajdujących się w obrocie, wprowadzonych do niego w odpowiednim terminie.

Nie można natomiast, zdaniem skarżącego, tak interpretować powyższego przepisu, aby umożliwiał on dalsze wprowadzenie do obrotu środka po upływie ważności zezwolenia, co więcej – produkowanego po upływie tego terminu. Stawiałoby to pod znakiem zapytania celowości określania zgodnie z ustawą terminu ważności zezwolenia, skoro po jego upływie zezwolenie byłoby de facto nadal ważne w pełnym zakresie przez czas przewidziany tą ustawą.

W tej, sytuacji, zdaniem skarżącego, jedyną racjonalną interpretacją powyższej normy w powiązaniu z art. 108 ust. 1 pkt 1) UoOR jest taka, iż dopuszcza ona znajdowanie się w obrocie na terytorium Polski (a więc i jego sprzedaż) środka, który w tym obrocie znalazł się jeszcze w okresie ważności zezwolenia jako dopuszczalny do obrotu, natomiast nakłada sankcję za sprzedaż w razie, gdyby stanowiła ona wprowadzenie do obrotu na terytorium Polski środka, który w przypadku danej partii nie jest już do tego obrotu dopuszczony, gdyż nie znalazł się w obrocie w okresie ważności zezwolenia.

Powyższa interpretacja wskazanych przepisów UoOR uzasadniona jest w świetle przepisów unijnych regulujących powyższą materię, tj. obowiązujące do 14 czerwca 2011 r. dyrektywy 79/117/EWG, a od tej daty – Rozporządzenia 1107/2009.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1107/2009 środek ochrony roślin nie jest wprowadzany do obrotu ani stosowany, chyba że uzyskał zezwolenie w danym państwie członkowskim zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.

W myśl art. 3 pkt 10) Rozporządzenia 1107/2009 "zezwolenie na wprowadzenie środka ochrony roślin do obrotu" oznacza akt administracyjny, na podstawie którego właściwy organ państwa członkowskiego zezwala na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu na swoim terytorium.

W art. 46 Rozporządzenia 1107/2009 w przypadku gdy państwo członkowskie wycofuje lub zmienia zezwolenie lub go nie przedłuża, może ono przyznać dodatkowy okres w celu wyprzedaży, składowania, wprowadzania do obrotu i zużycia istniejących zapasów. W przypadku gdy powody wycofania, zmiany lub nieprzedłużenia zezwolenia nie maja związku z ochrona zdrowia ludzi i zwierząt lub środowiska, okres na zużycie zapasów jest ograniczony i nie przekracza sześciu miesięcy dla sprzedaży i dystrybucji oraz dodatkowego okresu, nieprzekraczającego jednego roku, dla wyprzedaży, składowania i zużycia istniejących zapasów danych środków ochrony roślin.

Zarówno z samego tytułu powyższego artykułu ("Okres na zużycie zapasów"), jak i z treści tej regulacji (stosowanej bezpośrednio), wynika jednocześnie, iż w razie upływu terminu ważności zezwolenia w braku jego przedłużenia dodatkowy okres na wprowadzenie środka do obrotu może zostać przyznany jedynie w zakresie już istniejących zapasów. Nie oznacza to zatem możliwości wprowadzania do obrotu środka wyprodukowanego już po dacie utraty ważności zezwolenia.

Zdaniem strony, powyższa regulacja potwierdza trafność zaprezentowanego wyżej przez skarżącego rozumienia przepisu art. 46 ust. 3 UoOR, regulując tę samą materię jedynie w sposób bardziej szczegółowy i przewidując obecnie krótsze niż wskazane w UoOR okresy na zużycie zapasów środków ochrony roślin, w stosunku do których właściwe zezwolenie utraciło ważność. Obecnie wskazany przepis Rozporządzenia 1107/2009, jako stosowany bezpośrednio, znajduje zastosowanie przed art. 46 ust. 3 UoOR.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. zawierającym replikę skarżącego do odpowiedzi na skargę spółka A. ponowiła swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga spółki A. nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie A. (wnioskodawca) wniósł o wszczęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w B. postępowania w sprawie nałożenia sankcji w trybie art. 108 ust. 1 pkt 1) Ustawy o ochronie roślin w związku z wprowadzeniem środka ochrony roślin [...], o numerze partii [...] i dacie produkcji 17 maja 2011 r. po dacie upływu ważności właściwego zezwolenia na import równoległy tego środka. Zezwolenie to zostało wydane decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i utraciło ważność z dniem 30 kwietnia 2011 r. Organ stwierdził obecność wymienionego środka ochrony roślin w punkcie obrotu środkami ochrony roślin –"C." sp. z o.o. z siedzibą w M., podczas kontroli przeprowadzonej w tej firmie w dniu [...] października 2011 r.

Przepis art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, wskazany przez A. za podstawę do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty sankcyjnej stanowi:

Kto sprzedaje środki ochrony roślin niedopuszczone do obrotu – wycofuje je z obrotu na własny koszt oraz wnosi na rachunek wojewódzkiego inspektoratu właściwego ze względu na swoją siedzibę albo miejsce zamieszkania opłatę sankcyjną w wysokości stanowiącej 200% kwoty wartości sprzedanych środków ochrony roślin według ceny ich sprzedaży, zgodnie z wystawionym dokumentem sprzedaż.;

W myśl ust. 2 ww. przepis opłatę sankcyjną, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, określa, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu.

Opłata sankcyjna stanowi dochód budżetu państwa i jest uiszczana na rachunki właściwego wojewódzkiego inspektoratu w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja określającą tę opłatę stała się ostateczna (ust. 3).

Opłaty sankcyjnej nie określa się, jeżeli do końca roku kalendarzowego, w którym popełniono czyn stanowiący podstawę określenia tej opłaty, upłynęło 5 lat (ust. 4).

Określonej opłaty sankcyjnej nie pobiera się po upływie 5 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji o jej określeniu (ust. 5).

Bieg przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, przerywa się przez zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podmiot został powiadomiony (ust. 6).

Po przerwaniu biegu przedawnienia, biegnie ono na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny (ust. 7).

Od nieuiszczonych w terminie opłat sankcyjnych pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości i na zasadach obowiązujących dla zaległości podatkowych (ust. 8).

Egzekucja określonych opłat sankcyjnych wraz z odsetkami za zwłokę następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 9).

Według organu, zarówno skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o nałożenie sankcji z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, co uzasadniało, zdaniem organu, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa; jak również brak było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin nie wskazują, kto inicjuje postępowanie w przedmiocie nałożenia ww. opłaty sankcyjnej. Z kolei przepis art. 61 § 1 kpa, stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje dwa możliwe sposoby wszczęcia postępowania, oparte na zasadzie oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadzie skargowości (działania z inicjatywy jednostki mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa). Rozwiązanie przyjęte w art. 61 § 1 kpa nie oznacza jednak dowolności organu we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być bowiem interpretowany w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które normują bądź nie normują inicjatywy co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. To właśnie przepisy tego rodzaju decydują o tym, czy konkretne postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony.

Trzeba podkreślić, że w przypadku gdy żaden przepis prawa materialnego nie normuje w sposób wyraźny, expressis verbis kwestii inicjatywy wszczęcia postępowania, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem danego postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie jej uprawnień, wszczęcie postępowania nastąpić może wyłącznie z urzędu.

Natomiast w przypadku ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień postępowanie winno być natomiast wszczynane na jej wniosek (zob. m.in. B. Adamik, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 344-346).

Zaakcentowania również wymaga, że każde autorytatywne rozstrzygnięcie organu musi być oparte na wyraźnym upoważnieniu organu. Upoważnienie do wydania decyzji determinuje jednocześnie wszystkie istotne przesłanki konkretnego postępowania administracyjnego: określa kompetencje organu do wydania decyzji i ewentualnie powołany do tego organ (lub organy), stan faktyczny, który musi zaistnieć aby decyzja mogła być wydana i krąg osób, które będą mogły być jej adresatem i na wypadek jej wydania będą jej się musiały podporządkować.

Niewątpliwie przedmiotem postępowania w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin jest określenie obowiązków ciążących na podmiocie prowadzącym sprzedaż niedopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin.

Fakty będące podstawą zastosowania powyższej sankcji administracyjnej będą, co do zasady, wynikały z kontroli działania podmiotu poddanego tejże sankcji, tj. podmiotu prowadzącego sprzedaż niedopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin.

Zdaniem Sądu, przepis art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2004 r., Nr 11, poz. 94 ze zm.), przy właściwym odczytaniu jego treści normatywnej może stanowić podstawę do nakładania opłaty sankcyjnej w postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczy wyłącznie podmiot, sprzedający środki ochrony roślin niedopuszczone do obrotu, co oznacza, że każda osoba (podmiot) spoza tego kręgu, nie posiada interesu prawnego, a więc statusu strony (w rozumieniu art. 28 kpa) w przedmiocie wszczęcia postępowania o nałożenie tejże opłaty sankcyjnej. Przedstawiona wyżej doktrynalna zasada " Jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na stronie obowiązków..." ma więc zastosowanie na gruncie rozpatrywanego przypadku, bo trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki (v. np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 77/10, lex 953091).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa ze względu na brak interesu prawnego A. w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego należy uznać za zgodne z prawem.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, kwestionujących stanowisko organu, co do braku interesu prawnego spółki A. w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Na wstępie należy podnieść, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Jak słusznie podnosi skarżący związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. "Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości" (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, LEX nr 274855).

Dlatego argumentacja skarżącego w zakresie istnienia po jego stronie interesu prawnego, opierająca się na domniemaniach, jedynie hipotetycznych możliwości do wystąpienia w przyszłości zdarzeń, nie może zostać uznana za właściwą.

Podobnie, utożsamienie pojęć interesu publicznego i interesu prawnego nie jest zasadne. Pojęcie interesu publicznego obejmuje prawnie uznanie "dobra" i "wartości" o charakterze ponadindywidualnym, wobec których jednostka nie posiada indywidualnych roszczeń czy możności. Interes publiczny nie jest kategorią, która w sposób bezpośredni wynika ze sfery prawnej indywidualnie określonego podmiotu. Interes prawny jest interesem własnym, natomiast interes publiczny jest kategorią zbiorową, odnosi się do sfery prawnej ogólnie rozumianej społeczności. Interes publiczny nie kreuje więc sam w sobie "własnego" interesu prawnego skarżącego. Interes prawny i interes publiczny to dwie odrębne kategorie, występujące na innych płaszczyznach (szerzej (w:) Andrzej Sebastian Duda, Interes Prawny w polskim prawie administracyjnym, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008). Dlatego argumenty strony mające na celu wykazanie, że skarżący posiada interes prawny w domaganiu się wszczęcia przedmiotowego postępowania ze względu na "zagrożenie dla użytkowników tego preparatu", nie mogą być uwzględnione.

Również argumenty oparte na analizie przepisów art. 47b ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, a także art. 3 pkt 11 Rozporządzenia 1107/2009 nie uzasadniają przyjęcia odmiennego stanowiska niż zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Określone w wymienionych wyżej przepisach ustawy o ochronie roślin kreują prawa ściśle z tych przepisów wynikające. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin określa, że jednym z podmiotów inicjujących postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu, o którym mowa w art. 37 ust. 1, albo zezwolenie na import równoległy, albo zezwolenie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 - jest podmiot, o którym mowa w art. 47b ust. 1 tejże ustawy.

Zdaniem Sądu, z normy określającej możliwość wniesienia przez określony podmiot żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zastosowania ściśle określonej sankcji administracyjnej nie jest uprawnione wywodzenie przez taki podmiot interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie o nałożenie innej sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazuje wprost podmiotów uprawnionych do zainicjowania tego innego postępowania, a to inne postępowanie (w tym przypadku prowadzone na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin) dotyczy wyłączenia jednego podmiotu w nim uczestniczącego. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego zaprezentowanego w piśmie z 13 czerwca 2012 r., w którym wskazuje, że normami prawnymi, z których wywodzi swój interes prawny uzasadniający posiadanie przez niego statusu strony w niniejszej sprawie są przepisy dyrektywy 91/414/EWG (obowiązujące do 14 czerwca 2011 r. w piśmie omyłkowo podano numer 91/14/EWG) oraz Rozporządzenia 1107/2009 (obowiązującego od 14 czerwca 2011 r.).

W ocenie skarżącego musi on mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest naruszenie prawa w zakresie obrotu środkiem, do którego jako referencyjny został środek produkowany przez skarżącego tj. preparat C., gdyż może to mieć znaczenie w świetle przepisów na utrzymanie zezwolenia posiadanego przez skarżącego. Wskazuje też, że jako podmiot, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Rozporządzenia 1107/2009 ma obowiązek monitorowania (art. 67 rozporządzenia 1107/2009).

Zdaniem Sądu z powyższych przepisów nie wynika w żadnym razie interes prawny skarżącego do wszczęcia postępowania o nałożenie spornej opłaty sankcyjnej.

Jak już wyżej wywiedziono istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie administracyjnej nie może być uzasadniane hipotetycznymi okolicznościami. Skarżący natomiast argumentuje, że "wyniki wszelkich postępowań, które dotyczą środka wprowadzanego na podstawie zezwolenia na import równoległy, mogą mieć potencjalnie wpływ na rozstrzygnięcia prawne dotyczące środka referencyjnego, prowadząc nawet w pewnych okolicznościach do cofnięcia zezwolenia na wprowadzanie tego środka do obrotu" (v. str. 4 pisma skarżącego z 13 czerwca 2012 r.).

Zdaniem Sądu, obowiązek informowania właściwych organów o odnośnych wynikach monitorowania również nie stwarza podstawy do przyjęcia, że podmiot monitorujący ma interes prawny do przyjęcia żądania wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia wzmiankowanej opłaty sankcyjnej. Niewątpliwie przekazane informacje mogą stanowić dla właściwego organu asumpt do podjęcia stosownych działań, np. kontrolujących wobec podmiotu monitorowanego, a wyniki przeprowadzonej kontroli mogą być podstawą do wszczęcia przez ten organ postępowania z urzędu o nałożenie sankcji z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin.

W przedmiotowej sprawie po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie C., podjętej po otrzymaniu sygnału od skarżącego, organ I instancji nie stwierdził podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin.

Odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się na kwestii nie wszczęcia postępowania z urzędu konieczne jest podkreślenie, że w rozpatrywanej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną objęte jest rozstrzygnięcie organu podjęte na podstawie art. 61a § 1 kpa. Uznając za prawidłowe stanowisko zawarte w zakwestionowanym postanowieniu, a mianowicie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie wzmiankowanej opłaty sanacyjnej, argumenty strony dotyczące podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie mogą prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi, nawet jeśli zostałyby uznane za zasadne.

Z wpłynięciem "żądania" czy "wniosku" osoby trzeciej o wszczęcie postępowania w trybie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie roślin, prawo nie wiąże żadnych skutków prawnych. Jest ono oczywiście impulsem dla wszczęcia postępowania z urzędu, ale z punktu widzenia procesowego niczym nie różniącym się od innych informacji czy sygnałów, które organ uzyskuje w związku ze sprawowaniem czynności urzędowych.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.