Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Komunalnego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] 2008r. Nr [..] w przedmiocie licencji na wykonanie krajowego transportu drogowego; oddala skargę. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga

Pismem z 4 lutego 2008r. Kierownik Zakładu Komunalnego w K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w P. o udzielenie Zakładowi licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej na okres 15 lat.

Starosta P. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił Zakładowi Komunalnemu w K. udzielenia licencji na krajowy transport drogowy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095 ze zm.) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Konstrukcję zakładu budżetowego zawiera art. 24 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który wskazuje, że zakład budżetowy odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych. W ocenie Starosty cytowane przepisy oraz przepisy innych ustaw nie przyznają zakładowi budżetowemu zdolności prawnej. Zakład budżetowy nie wykonuje we własnym imieniu działalności gospodarczej, lecz wykonuje ją w imieniu jednostki, która go utworzyła. Dlatego też organ uznał, że zakład budżetowy nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie o swobodzie działalności, których łączne występowanie uzasadniałoby uznanie go za przedsiębiorcę w rozumieniu powołanej ustawy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami. Stąd należało wnioskodawcy odmówić udzielenia licencji.

W wymaganym terminie Zakład Komunalny w K. reprezentowany przez Kierownika wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż Zakład Komunalny w K. jest zakładem budżetowym Gminy K. i w zakresie jego działalności mieści się prowadzenie przewozu regionalnego w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym na zasadach określonych w powołanej ustawie oraz ustawie – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Zgodnie z tym przepisami Marszałek Województwa W. wydał w dniu [..] 2005r. zezwolenie Nr [..] na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym z ważnością do 10 lutego 2010r. Oznacza to, że wystarczy by wnioskodawca wykazał się prowadzeniem przewozów i nie musi być przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..] 2008r. Nr [..] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przepis art. 5 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencję tę wydaje się przedsiębiorcy na jego wniosek. Przedsiębiorcą jest zaś w rozumieniu art. 4 ust. 1 o swobodzie działalności gospodarczej osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zakład Komunalny w K. jako zakład budżetowy Gminy K. nie spełnia warunku wykonywania działalności gospodarczej we własnym imieniu, nie jest więc przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 6.07.2005r., IV SA/Wa 2083/04, Lex nr 190634).

Organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Oznacza to, że ustawodawca w przypadku przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami ograniczył stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym tylko do tych przepisów, które regulują niezarobkowy przewóz drogowy. W myśl definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy transport drogowy to przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej i spełniający określone warunki. Przewóz na potrzeby własne uregulowany został w rozdziale 5 ustawy o transporcie drogowym, wobec tego do przewozów prowadzonych przez Zakład Komunalny należy stosować te właśnie przepisy. Nie można zaś, zdaniem organu odwoławczego, w żadnym razie rozszerzać działania pozostałych przepisów ustawy, w tym tych dotyczących wydawania licencji, na zakłady budżetowe.

Kolegium jednocześnie wyjaśniło, że nie ma przeszkód ku temu, by Zakład Komunalny został przekształcony w spółkę prawa handlowego i jako przedsiębiorca wykonywał zarobkowy transport drogowy osób.

Zakład Komunalny w K. wniósł skargę na powyższą decyzję organu II instancji. Podniósł, iż funkcjonowanie komunikacji gminnej reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 7 pkt 4 tej ustawy zobowiązuje gminę do organizacji lokalnego transportu zbiorowego dla swoich mieszkańców. Z kolei określenie zasad i form organizacji lokalnego transportu drogowego, jakie dana gmina przyjmie, regulują przepisy ustawy z 20 grudnia 2006r. o gospodarce komunalnej. Regulacja ta jest z kolei punktem wyjścia dla wszystkich działań organizatorskich gmin, które w dozwolonych tam formach komunikację gminną realizują (art. 3 i 6 ustawy). Jedną z form wykonywania zadań publicznych przez gminy jest stworzenie jednostki organizacyjnej w postaci zakładu budżetowego (art. 9 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżący ponownie wskazał, że jest jednostką organizacyjną gminy utworzoną do realizacji m.in. ustawowo nałożonego na gminę zadania w postaci zbiorowej komunikacji gminnej. Jedyna ustawą regulującą zasady wykonywania transportu drogowego rozumianego jako przewóz osób, a więc to czym jest zbiorowa komunikacja gminna jest ustawa o transporcie drogowym. Zgodnie z jej art. 3 ust. 2 pkt 3 do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Przyjąć zatem należy, że zakres zbiorowej komunikacji gminnej wykraczać musi poza zakres tam ustalony dla "niezarobkowego przewozu drogowego", a więc "przewozu na własne potrzeby". Zdaniem skarżącego gdyby zastosować taką interpretację jako Samorządowe Kolegium Odwoławcze oznaczałoby to istnienie ewidentnej sprzeczności przepisów na poziomie ustawowym. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej umożliwiają wykonywanie zbiorowego transportu drogowego w formie zakładu budżetowego a odpowiednie sformułowanie (ograniczenie do przedsiębiorców) zawarte w ustawie o transporcie drogowym uniemożliwia przeprowadzenie takiego rozwiązania. Przy czym zaznaczyć należy, że zakaz ten nie został sformułowany wprost, bowiem ustawa o transporcie drogowym dopuszcza wykonywanie takiej działalności przez nieprzedsiebiorców. Skarżący podkreślił, że transport zbiorowy w formie zakładów budżetowych jest faktycznie wykonywany w gminach/miastach na terenie kraju. Przyjęcie, że dla przewozu wykonywanego przez jednostki organizacyjne gmin stosuje się jedynie część przepisów ustawy (rozdziału 5 dot. przewozu na własne potrzeby) skutkować musiałoby przyjęciem, że działalność ta musiałaby pozostawać poza kontrolą w formach przewidzianych ustawą. Kontrola taka jest przecież w pełni wykonywana również wobec jednostek organizacyjnych gmin, które w tej formie realizują to publiczne zadanie.

W ocenie skarżącego sugestia Kolegium, że sytuację tę można rozwiązać zmieniając formę organizacyjną na spółkę prawa handlowego zdaje się pokazywać, że taka zmiana, przy takiej wykładni, staje się nie prawem gminy, ale jej obowiązkiem, a przecież zgodnie z powołanymi ustawami "okołogminnymi" to gmina wybiera formę organizacyjną wykonywania jej zadań zachowując w tej mierze swobodę. Zmuszanie więc do prowadzenia działalności w określonej formie, która jasno nie wynika z przepisów rangi ustawowej jest naruszeniem tego prawa, a ograniczeń praw podmiotowych nie można domniemywać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy zakład budżetowy, jakim jest skarżący Zakład Komunalny w K., może podjąć i wykonywać transport drogowy.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że przesłanki przedmiotowe i podmiotowe podjęcia i wykonywania transportu drogowego zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Przepis art. 5 ust. 1 powołanej ustawy (dalej: u.t.d.) stanowi, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.t.d.). Zgodnie z art. 8 ust. u.t.d. licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Przepis art. 5 ust. 3 u.t.d. określa przesłanki jakie musi spełniać przedsiębiorca, by otrzymać licencję, a mianowicie:

1) członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli:

a) zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu,

b) wydano w stosunku do tych osób prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego;

2) przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w przedsiębiorstwie transportem drogowym legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych;

3) posiada sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego określony dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w wysokości:

a) 9.000 euro - na pierwszy pojazd samochodowy przeznaczony do transportu drogowego,

b) 5.000 euro - na każdy następny pojazd samochodowy,

c) 50.000 euro - przy wykonywaniu transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b;

4) przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku;

5) posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.

Z powołanych przepisów wynika jasno, że licencję może uzyskać jedynie przedsiębiorca, który spełni określone wymogi. Nie jest więc możliwe, aby licencję uzyskał podmiot niebędący przedsiębiorcą.

Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają definicji przedsiębiorcy. Chcąc zatem ustalić kto jest przedsiębiorcą należy odwołać się do definicji zawartej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), zgodnie z którą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Bezsprzeczne jest, co wykazały organy orzekające, a skarżący Zakład tego nie kwestionował, że zakład budżetowy ani nie posiada osobowości prawnej, ani nie jest jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Przypomnieć należy, że komunalny zakład budżetowy został wyróżniony jako forma prawa budżetowego prowadzenia gospodarki komunalnej, a więc prowadzenia zadań o charakterze użyteczności publicznej. W myśl przepisu art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego m.in. w formie zakładu budżetowego. Komunalne zakłady budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach prawa budżetowego (aktualnie ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych - Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o finansach publicznych, a także żadne inne przepisy ustawowe nie przyznają zakładom budżetowym (w tym komunalnym) osobowości prawnej lub jako jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi zdolności prawnej. Trafnie więc organy I i II instancji uznały, że skarżący Zakład Komunalny w K. jako podmiot niebędący przedsiębiorcą nie może uzyskać licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W ocenie Sądu skarżący błędnie założył, że skoro ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wśród zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty wymienia sprawy lokalnego transportu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 4), a wymieniona wcześniej ustawa o gospodarce komunalnej określa, że jedną z form prawnych wykonywania tych zadań przez gminę jest zakład budżetowy to nie można odmówić udzielenia licencji na wykonywaniu transportu drogowego, jako realizacji jednego z zadań własnych gminy, komunalnemu zakładowi budżetowemu. Skarżący pomija fakt, że to ustawa o transporcie drogowym w powołanych wyżej przepisach określa kto i po spełnieniu jakich warunków może uzyskać wspomnianą licencję. Skoro ustawodawca wprost wskazał, że tylko przedsiębiorca spełniający określone przesłanki może uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego, to gmina - jako zobowiązana do zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego, chcąc by konkretny komunalny zakład budżetowy prowadził tę działalność, może przekształcić go w spółkę prawa handlowego (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), która to jako osoba prawna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będzie uprawniona do złożenia wniosku o udzielenie licencji.

Nie można podzielić też poglądu skarżącego jakoby art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. umożliwiał zakładowi budżetowemu jako podmiotowi niebędącemu przedsiębiorcą wykonywanie transportu drogowego. Przepis ów stanowi jedynie, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Wyjaśnić należy, że w art. 1 ust. 1 u.t.d. ustawodawca określił zakres przedmiotowy ustawy, wskazując, że ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania:

1) krajowego transportu drogowego;

2) międzynarodowego transportu drogowego;

3) niezarobkowego krajowego przewozu drogowego;

4) niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego.

Dalej w art. 3 ust. 1 u.t.d. stwierdzono, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

Z kolei w art. 3 ust. 2 u.t.d. ustawodawca ograniczył zakres stosowania ustawy do określonego rodzaju przewozów drogowych. Wskazał, że do przewozów drogowych wykonywanych:

1) w ramach powszechnych usług pocztowych,

2) w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych,

3) przez podmioty niebędące przedsiębiorcami,

4) w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej

- stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.

Mając na względzie przytoczone przepisy zważyć trzeba, że intencją ustawodawcy było aby co do zasady ustawa o transporcie drogowym miała zastosowanie do przedsiębiorców. W przypadku zaś wykonywania transportu drogowego przez podmioty niebędące przedsiębiorcami ustawodawca ograniczył zakres zastosowania ustawy do przepisów dotyczących niezarobkowego transportu drogowego tj. rozdziału 5 ustawy.

Reasumując w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, co powoduje, że skargę Zakładu Komunalnego w K. należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

MK