Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 804/08 w sprawie ze skargi K. i L. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 804/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. i L. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim (nr [...]) nałożył na K. i L. K. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], dotyczącej rozebrania samowolnie dobudowanej i nadbudowanej części pawilonu handlowego, położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w W..

Wysokość grzywny obliczono stosownie do treści art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz., 1954 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), zgodnie z którym wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W III kwartale 2007 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku została ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w wysokości 3.041 zł. Powierzchnia samowolnej zabudowy wynosi [...] m x [...] m = [...] m2, a zatem, obliczona na podstawie wskazanego wyżej przepisu grzywna wynosi: [...] m2 x [...] x 3.041 zł = [...] zł.

W zażaleniu na to postanowienie K. i L. K. wskazywali na naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez wyliczenie wysokości nałożonej kary grzywny z naruszeniem zasad wymienionych w tym przepisie oraz na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że powierzchnia samowolnej zabudowy wynosi [...] m2 podczas, gdy w rzeczywistości dobudowana część sklepu zajmuje powierzchnię około [...] m2.

Dodatkowo, K. i L. K. podnieśli, że błędnie ustalono jakoby część pawilonu handlowego została zbudowana samowolnie, bowiem została wzniesiona zgodnie z projektem budowlanym, na gruncie należącym do strony, a jej istnienie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

W wyniku postępowania odwoławczego, ZWINB w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i jednocześnie orzekł o wysokości grzywny w kwocie [...] zł. Pozostała część postanowienia została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. PINB w Drawsku Pomorskim nakazał K. i L. K. rozbiórkę dobudowanej i nadbudowanej części pawilonu handlowego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania ZWINB w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Sz 305/03 oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK 154/05 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie.

W związku z niewykonaniem orzeczonego nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego nałożył na zobowiązanych K. i L. K. grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu jako powierzchnię zabudowy samowolnie wybudowanych części obiektu, organ I instancji przyjął powierzchnię zabudowy dobudowanej części budynku oraz powierzchnię nadbudowy nad istniejącym obiektem - łącznie [...] m2. Mając jednak na uwadze treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powierzchnia zabudowy samowolnie wybudowanych części przedmiotowego obiektu wynosi: [...] m x [...] m, tj. [...] m2 (powierzchnia dobudowanej części). Wysokość grzywny wynosi więc: [...] m2 x [...] x 3.041 zł = [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnoszono, że rzeczywiście dobudowanych zostało [...] m2 budynku i tylko ta część winna być przedmiotem postępowania. Jednakże wbrew ustaleniom organów administracyjnych obu instancji część pawilonu handlowego nie została dobudowana samowolnie, lecz zgodnie ze sztuką budowlaną i budowla ta nie zagraża ludziom oraz mieniu. Powstała na gruncie należącym do skarżących i jej powstanie nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo K. i L. K. argumentowali, że nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, bowiem prowadziłoby to do konieczności rozebrania także tej części pawilonu handlowego, co do której istnienia organy nadzoru budowlanego nie miały żadnych zastrzeżeń. Spowodowałoby to zniszczenie ich przedsiębiorstwa, które stanowi nie tylko jedyne źródło dochodu, ale również niesie zatrudnienie osobom trzecim, co z uwagi na wysokie bezrobocie strukturalne nie pozostaje bez znaczenia.

Jednocześnie w skardze zawarto wniosek o zwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Konstytucyjnego celem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy art. 52 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 119, 121 § 5 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są zgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. (Sygn. akt II SA/Sz 804/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. i L. K.. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że na skarżących ciąży prawomocnie orzeczony obowiązek rozbiórki, samowolnie rozbudowanej i dobudowanej części pawilonu handlowego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, iż obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu nie istnieje, a zaskarżone postanowienie oparte zostało na błędnie ustalonych faktach. Sąd pierwszej instancji dodał, że kwestia legalności rozbudowy pawilonu handlowego położonego przy ul. [...] w W. została już prawomocnie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - pomijając kwestię nieprawidłowej wysokości grzywny wyliczonej przez PINB - prawidłowo orzeczono o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia. Stosownie do art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W ocenie Sądu pierwszej Instancji, analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że w toku postępowania prowadzonego przez organy przestrzegano zasad prowadzenia procedury egzekucyjnej, a także wymogów względem treści tytułu wykonawczego (wystawionego w dniu [...] grudnia 2007 r.) oraz treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, o których mowa w art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że kwestia błędnego naliczenia grzywny w postanowieniu PINB, którą obliczono w wysokości [...] zł wskutek przyjęcia błędnej wielkości powierzchni zabudowy samowolnie wybudowanych części pawilonu handlowego ([...] m2), została prawidłowo skorygowana w zaskarżonym postanowieniu.

Zgodnie z przepisem art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W rozpatrywanej sprawie powierzchnia zabudowy wynosiła [...] m x [...] m = [...] m2, cena [...] m2 budynku mieszkalnego ogłoszona w Dzienniku Urzędowym GUS z dnia 26 listopada 2007 r. za III kwartał 2007 r. wynosiła 3.041 zł, stąd też wysokość grzywny, obliczona według schematu, będzie wynosiła [...] zł (tj. [...] m2 x [...] x 3.041 zł).

Odnośnie do podnoszonych przez Skarżących wątpliwości dotyczących konstytucyjności określonych w skardze przepisów prawa i związanego z tym wniosku o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym ich konstytucyjności WSA stwierdził, iż nie podziela wątpliwości formułowanych w tym zakresie. Dodał, że tylko wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie uzasadniają przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi którego będzie zależało rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Dlatego też skarżącym nie przysługuje uprawnienie do skutecznego domagania się wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym.

Pismem z dnia 21 maja 2009 r. wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzoną w imieniu L. K. przez adwokata R. M., skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 804/08).

W złożonym środku odwoławczym wskazany wyrok zakwestionowano w całości i zarzucono mu naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), a ściślej:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nt. 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Drawsku Pomorskim nakazującego rozbiórkę dobudowanej części obiektu doprowadzi do zniszczenia całego budynku w znacznej części posadowionego zgodnie z przepisami prawa budowlanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego odnośnie przepisów art. 52 w zw. z art. 48 ustawy prawo budowlane oraz przepisów art. 119, 121 § 5 i 122 u.p.e.a. - czy są one zgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przy czym wobec stanu prawnego budzącego wątpliwości orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby zmienić rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego.

Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

Uzasadniając zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż część pawilonu handlowego, którego dotyczyło postępowanie posadowiona została zgodnie ze sztuką budowlaną i budowla ta nie zagraża ludziom oraz mieniu. Powstała na gruncie należącym do skarżącego i jej powstanie nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie kasatora, brak jest zatem podstaw do rozebrania tej części obiektu, a w konsekwencji do nałożenia na skarżących kary grzywny za niedopełnienie tego obowiązku. Ponadto jej wykonanie spowodowałoby konieczność rozebrania również tej części budynku, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają żadnych uwag.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że kara grzywny nie może nakazywać i stanowić środka przymusu do zniszczenia nieruchomości w takim zakresie, w jakim jej powstanie nie budzi zastrzeżeń.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono w istocie uwagi zawarte w drugim punkcie zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczące niekonstytucyjności przepisów nakładających na K. i L. K. obowiązek rozebrania części budynku.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawę w dniu 29 czerwca 2010 r., pomimo prawidłowych zawiadomień, nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei skargę kasacyjną zwrócić trzeba uwagę, iż formalnie sformułowano w niej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) widziane jako niedostrzeżenie przez WSA pewnych okoliczności istotnych dla sprawy (skutków orzeczonej rozbiórki i skutków niewystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego).

Oceniając tak skonstruowany środek odwoławczy w pierwszej kolejności należy przypomnieć Skarżącemu, iż niniejsza sprawa dotyczy kontroli działań organów nadzoru budowlanego polegających na stosowaniu przymusu administracyjnego w celu wymuszenia określonego zachowania (dokonania rozbiórki), nie zaś kontroli legalności decyzji orzekających o rozbiórce. Zarzuty sugerujące wadliwość nakazów rozbiórki (samowolnie dobudowanej i nadbudowanej części pawilonu jak i klatki schodowej) nie mogą być zatem w niniejszej sprawie w ogóle merytorycznie badane.

Przypomnieć również należy, iż wobec obydwojga Skarżących orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie dobudowanej i nadbudowanej części pawilonu handlowego położonego na działce [...] przy ul. [...] w W. (decyzja PINB w Drawsku Pomorskim z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]). Rozstrzygnięcie to zostało przez organ odwoławczy utrzymane w mocy (decyzja ZWINB w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]), zaś skarga prawomocnie oddalona (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Sz 305/03 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 154/05). Nadto należy dodać, iż wobec K. i L. K. orzeczono także nakaz rozbiórki samowolnie dobudowanej klatki schodowej (decyzja PINB w Drawsku Pomorskim z dnia [...] maja 2006 r.), która została utrzymana w mocy przez organ wyższego stopnia (decyzja ZWINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]), zaś skargę prawomocnie oddalono (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 586/07).

Z powyższego opisu stanu sprawy wynika zatem, iż na Skarżących, stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek wykonania na ich koszt prac związanych z prawomocnie orzeczonymi nakazami rozbiórki. Żadnego znaczenia nie ma przy tym podnoszona okoliczność, iż rozbiórka (tak znacząco rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia budynku) będzie musiała doprowadzić do likwidacji części dobudowanej bez pozwolenia i przywrócenia poprzedniego kształtu oraz wyglądu budynku. Nie można w tym przypadku mówić o "zniszczeniu budynku" jak sugerują to Skarżący, albowiem nie jest to żadne zniszczenie, a przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Dodać należy, iż w sprawie nie ma znaczenia, czy część budynku dobudowana i nadbudowana jest w sposób zgodny z wiedzą techniczną, gdyż roboty w tym zakresie zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i są nielegalne o czym Skarżący powinni byli wiedzieć.

Jako, że samowola budowlana jest w niniejszej sprawie niekwestionowana i potwierdzona prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych, zaś zobowiązani nie czynią jakichkolwiek starań w celu wykonania nałożonych na nich obowiązków, organy zasadnie sięgnęły po środki przymusu przewidziane w przepisach u.p.e.a. NSA w niniejszym składzie, co do zasady podziela pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08, iż organ w trakcie egzekucji nakazu rozbiórki, powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Zasadnie więc sięgnięto po ten środek jako pierwszy. Prawidłowo też wymierzono grzywnę, w szczególności została ona prawidłowo obliczona (przyjęto właściwe wartości powierzchni i ceny metra kwadratowego budynku mieszkalnego).

W tym stanie rzeczy po pierwsze chybiony merytorycznie jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, iż wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki doprowadzi do zniszczenia budynku. Skarżący L. K. zdaje się nie dostrzegać, iż sprawa nie dotyczy kontroli nakazanej rozbiórki, a postępowania egzekucyjnego (wymierzonej grzywny). Po drugie, grzywna została wymierzona w sposób prawidłowy i nie ma podstaw by zakwestionować jej wysokość.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na wadliwość odmowy wystąpienia przez WSA w Szczecinie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania konstytucyjności przepisów prawa budowlanego i u.p.e.a. Podkreślić należy, iż uprawnienie sądu w tym zakresie zależy od przekonania członków składu orzekającego, czy w istocie w sprawie można mówić o podejrzeniu niekonstytucyjności przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Skarżący nie może w żaden sposób, poza sugerowaniem podjęcia takiej inicjatywy, wymusić wystąpienia przez sąd ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut wskazujący, iż jest inaczej nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać dla porządku należy, iż po otrzymaniu niniejszego orzeczenia wraz z uzasadnieniem Skarżący będzie mógł, co do zasady, skorzystać z prawa wystąpienia do TK ze skargą konstytucyjną (objętą przymusem adwokackim), w której wskaże na czym polega niekonstytucyjność kwestionowanych przez niego przepisów prawa budowlanego i u.p.e.a.

Kończąc należy również podkreślić, iż Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że aktualnie w polskim systemie prawnym zasadą jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Omijanie tego obowiązku naraża "inwestora" na postępowanie kończące się nakazem rozbiórki, chyba że zachodzą podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej.

Na tle powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.