Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 29/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 29/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi M. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], w części dotyczącej pkt 3 rozstrzygnięcia tej decyzji, tj. umorzenia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] z działką nr [...] w P., gmina C., z uwagi na zawarcie ugody pomiędzy stronami w przedmiocie granicy.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że M. W. wystąpił w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. o rozgraniczenie działki nr [...] położonej w P. W dniu [...] marca 2012 r. Wójt Gminy C. wydał postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości P. gmina C. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] stanowiącej współwłasność w części 2/6 J. S., w części 2/6 E. W., w części 2/6 M. W. z działkami: nr [...] stanowiącą własność J. O., nr [...] stanowiącą własność spadkobierców po A. K., w imieniu których występuje E. D. – kurator spadku po A. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. o sygn. akt I [...]), nr [...] stanowiącą własność małżeństwa T. R. i S. R. W dniu [...] maja 2012 r. została przeprowadzona przez upoważnionego geodetę A. T. rozprawa, na którą stawili się wyłącznie J. O. oraz M. W. Granicę z działką nr [...] ustalono na podstawie oświadczenia M. W., bowiem na rozprawie nie stawiła się kurator spadku po zmarłej A. K. – E. D. Natomiast granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ustalono w treści ugody zawartej pomiędzy M. W. oraz B. O. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], Wójt Gminy C.: w pkt 1 orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej we wsi P., gmina C. oznaczonej jako działka nr [...] z działką nr [...], w pkt 2 orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] w P. gmina C. z uwagi na brak wspólnych odcinków granic pomiędzy tymi działkami, a w pkt 3 umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] w P. gmina C. z uwagi na zawarcie ugody pomiędzy stronami w przedmiocie granicy. Organ pierwszej instancji podniósł, iż w związku z podjęciem informacji o śmierci dwóch stron postępowania J. S. i E. W. ustalono spadkobierców zmarłych na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miasta Ł. i Urzędu Miasta L. Spadkobiercami po J. S. są D. S. i A. G., zaś po E. W. spadkobiercą jest R.W. i I. W. Granicę działki nr [..] i działki nr [...] ustalono na podstawie oświadczenia M. W. Natomiast granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ustalono mocą ugody granicznej sporządzonej pomiędzy M. W. oraz J. O. Powołaną decyzję w części jej pkt 3 zaskarżył w drodze odwołania M. W. podnosząc, że uchyla się od skutków zawartej ugody. W trakcie sporządzania ugody został bowiem wprowadzony w błąd i dopiero wówczas, gdy zapoznał się ze szczegółami co do przebiegu granicy odkrył, iż ustalona granica nie jest wyznaczona prawidłowo. Dlatego nie doszło, jego zdaniem, do zawarcia ugody. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że ugoda zawarta przed geodetą na piśmie posiada moc ugody sądowej, dlatego zarzuty dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Tylko sąd może wypowiedzieć się, czy ugoda została zawarta zgodnie z przepisami.

Uwzględniając skargę M. W. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że organy obu instancji nie podjęły w wymaganym stopniu czynności wyjaśniających komu, oprócz wnioskodawcy, przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nr [...], co spowodowało w rezultacie naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności w zakresie ustalenia danych osób będących stronami postępowania, nie można uznać za wystarczające do stwierdzenia istnienia po ich stronie legitymacji procesowej w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Organy administracji nie przeprowadzają bowiem postępowania spadkowego po zmarłych, a tym samym nie mogą rozstrzygać samodzielnie, komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie ustalono bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze stron z uwagi na przysługujące im uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości objętej wnioskiem. Dla ustalenia spadkobierców nie jest wystarczające oparcie się przez organ na oświadczeniach zainteresowanych osób, czy też informacjach uzyskanych od instytucji publicznych, albo też ustalenie następstwa prawnego w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z powodu nieustalenia następców prawnych osób zmarłych organy nie miały też podstaw do przyjęcia, że M. W. jest pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]. W treści ugody sporządzonej przez geodetę wpisano w pkt 2, że pozostali współwłaściciele działki nr [...], czyli D. S. oraz A. G., udzieliły upoważnienia telefonicznie.

Sąd jednocześnie podkreślił, że art. 30 § 4 i 5 kpa nie może mieć zastosowania do postępowań wszczętych po dniu śmierci osoby, której przysługiwał przymiot strony. Nie budzi wątpliwości, że dyspozycja art. 30 § 4 i 5 kpa, odnosi się do śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konieczność wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, której dotyczy wniosek o rozgraniczenie, ma istotne konsekwencje nie tylko dla realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ale także dla sposobu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Celem tego postępowania jest ustalenie granic przestrzennych nieruchomości, a w rezultacie granic praw i obowiązków wypływających z prawa własności dla współwłaścicieli. Jeżeli złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości należy do tzw. czynności zachowawczych, które może podjąć każdy ze współwłaścicieli, to składanie oświadczeń woli dotyczących przebiegu jej granicy należy do czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. O konieczności uzyskania zgody na przeprowadzenie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną przesądza treść art. 199 kc. Udział w rozgraniczeniu nieruchomości, jako czynności zmierzającej do ustalenia, jak daleko sięga prawo własności służące właścicielom rozgraniczanych nieruchomości, nie mieści się w zakresie zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Przy dokonywaniu tego rodzaju działań, jak rozgraniczenie nieruchomości, należy od współwłaścicieli wymagać jednomyślności. Oświadczenia woli tylko jednego ze współwłaścicieli o charakterze rozporządzającym jak i przekraczającym zwykły zarząd nie wpływają na sferę prawną pozostałych podmiotów posiadających udział w prawie majątkowym, gdyż są bezwzględnie nieważne. Do skutecznego złożenia oświadczenia woli na temat przebiegu granicy, a także zawarcia ugody granicznej, przepisy prawa cywilnego dotyczące zarządzania nieruchomością wspólną wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Dlatego, w przypadku gdy tylko jeden ze współwłaścicieli podpisze ugodę nie posiadając na to zgody pozostałych (np. wyrażonej w formie upoważnienia do podejmowania w ich imieniu czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą), to z uwagi na bezwzględną nieważność tej czynności, organ prowadzący postępowanie nie może stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego i na tej podstawie wydać decyzję o jego umorzeniu.

Wójt Gminy C. nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego. Ustalając następców prawnych zmarłych współwłaścicieli nieruchomości nr [...] nie oparto się na dowodach potwierdzających nabycie praw rzeczowych po E. W. oraz J. S. Organ prowadzący postępowanie nie jest kompetentny do tego, aby we własnym zakresie ustalać krąg następców prawnych osób zmarłych, a dowodami potwierdzającymi następstwo prawne nie są wyjaśnienia pracowników urzędów gmin wskazujące - ich zdaniem - osoby spadkobierców.

Zaniechanie wyjaśnienia danych aktualnych współwłaścicieli na podstawie dokumentów poświadczających dziedziczenie, spowodowało nie tylko naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, ale także naruszenie przepisów prawa materialnego normujących rozgraniczenie nieruchomości. Wydanie decyzji przez Wójta Gminy C. o umorzeniu postępowaniu miało wpływ na końcowy wynik postępowania, albowiem oświadczenia woli jednego ze współwłaścicieli nieruchomości będąc bezwzględnie nieważne, nie stanowią dla organu podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozgraniczenia. Ugoda graniczna podpisana tylko przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie wywołuje skutków prawnych, a przez to nie pozwala przyjąć przez organ, że posiada moc prawną pozwalająca uznać, że doszło do ustalenia pomiędzy stronami przebiegu granic nieruchomości. Oświadczenia woli jednego ze współwłaścicieli nie sposób w takich warunkach traktować za oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym mówić o zawarciu ugody. Organy prowadzące postępowanie rozgraniczeniowe nie mogą pomijać reguł dotyczących zarządu nieruchomością wspólną, w tym reguł składania oświadczeń woli, gdyż zdolność do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, o czym stanowi art. 30 § 1 kpa. Współwłaściciel nieruchomości nie posiadając zgody na podejmowanie czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną, nie posiada zdolności do samodzielnego ustalania przebiegu granic nieruchomości. Z uwagi na niepodpisanie ugody przez wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości organ prowadzący postępowanie nie posiadał podstaw do umorzenia postępowania. Ugoda niepodpisana przez wszystkich właścicieli jest ewidentnie dotknięta nieważnością bezwzględną. W takim przypadku organ powinien traktować ugodę za niebyłą i procedować tak, jakby nie doszło do jej zawarcia.

W skardze kasacyjne od omawianego wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 29/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) poprzez zaprezentowanie nieuprawnionego na gruncie tego przepisu poglądu, iż organy orzekające w sprawie, przed wydaniem decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania, były zobligowane do badania treści ugody z punktu widzenia jej potencjalnych wad prawnych, prowadzącego w efekcie do konkluzji, iż uchylenie przez Sąd tego rodzaju decyzji obliguje organy do procedowania w sprawie tak, jakby ugody nie zawarto. W ocenie skarżącego kasacyjnie skutkuje to naruszeniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, stanowiącym podstawę uchylenia decyzji obu organów w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem skargi była decyzja organów administracyjnych o umorzeniu postępowania, dlatego przedmiotem tym nie mogła być ugoda zawarta pomiędzy właścicielami nieruchomości. Ugoda zawarta przed geodetą posiada bowiem moc ugody sądowej, stanowi ona umowę, do której zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego (z wyjątkiem art. 917 i 918 k.c). Do oceny jej zgodności z prawem oraz kontroli właściwe będą sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Samo zaś wydanie przez organy obu instancji decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawartą w sprawie ugodą było w pełni zgodne z art. 105 § 1 kpa. Zawarcie w niniejszej sprawie ugody zakończyło bowiem postępowanie rozgraniczeniowe, które należało w związku z powołanymi wyżej przepisami umorzyć. Zatem rozstrzygnięcie obu organów było zgodne z obowiązującym prawem, zaś ocena ugody przez Sąd pierwszej instancji dokonana została poza sferą jego ustawowych kompetencji. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nie stanowi aktu zatwierdzającego ugodę (postanowienia), o której mowa w art. w art. 119 § 1 kpa, a jedynie formalne zakończenie postępowania w sprawie. Jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie może zatem odnieść założonego przez Sąd skutku prawnego w postaci uznania ugody za niebyłą. Jednakowoż zalecenia i ocena prawna zawarta w zakwestionowanym wyroku skupiająca się głównie na kwestii następstwa prawnego nie dają się zrekonstruować na gruncie norm postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Ugoda ta stanowi zatem akt ze sfery cywilnoprawnej, którego ważność nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym.

Z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Nie jest więc możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli doszło w tym zakresie do zawarcia ugody rozgraniczeniowej. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, ponieważ zawarcie ugody rozgraniczeniowej powoduje bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu w drodze decyzji administracyjnej.

Umorzenie postępowania administracyjnego może jednak nastąpić tylko wtedy, gdy zawarty akt ugody rozgraniczeniowej jest tożsamy po względem podmiotowym i przedmiotowym ze stronami i przedmiotem sporu granicznego. Rolą organu administracji przed wydaniem stosownej decyzji jest zatem ustalenie, czy ugoda została zawarta przez wszystkie strony sporu granicznego oraz czy jej przedmiotem jest to, co było przedmiotem sporu pomiędzy tymi stronami. Nie jest przy tym wykluczone, aby ugoda została zawarta wobec niektórych tylko odcinków granicy spośród będących przedmiotem sporu.

W rozpatrywanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje obu organów, ponieważ organy te nie ustaliły, aby ugoda w niniejszej sprawie została zawarta przez wszystkie uprawnione strony postępowania rozgraniczeniowego. Skoro działka nr [...] była przedmiotem współwłasności, to obowiązkiem organu rozgraniczeniowego było ustalenie wszystkich współwłaścicieli, którzy są stroną postępowania administracyjnego o rozgraniczenie tej działki. Nawet więc w przypadku, gdy niektórzy z dotychczasowych współwłaścicieli nie żyli już w chwili wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, to w ich miejsce wstąpili następcy prawni, którzy swoje następstwo mogą wykazać jedynie w sposób określony w art. 1025 i art. 1027 kc, tj. sądowym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Z art. 1025 § 2 kc wynika bowiem domniemanie prawne, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia.

O ile więc prawidłowo Sąd pierwszej instancji zarzucił organom orzekającym niewyjaśnienie okoliczności właściwego udokumentowania następstwa prawnego po zmarłych niektórych współwłaścicielach działki nr [...] i przez to nieustalenie kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego, o tyle błędnie Sąd uznał zawarty akt ugody za nieważny dokonując w ten sposób oceny tego aktu, który w tym zakresie nie podlega ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ocenie należało natomiast poddać okoliczność, czy akt ten powoduje bezprzedmiotowość wydania decyzji o rozgraniczeniu działki nr [...], a więc czy dotyczy przedmiotu sporu objętego wnioskiem wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe oraz czy został zawarty przez wszystkie strony (lub w imieniu wszystkich stron w ramach prawidłowego upoważnienia) tego przedmiotu sporu. Tylko bowiem zachowanie tożsamości przedmiotowej i podmiotowej aktu ugody z przedmiotem sporu granicznego i jego wszystkimi stronami uprawnia organ administracji do uznania tego aktu za wykluczający wydanie decyzji o rozgraniczeniu wobec granicy i stron ujętych w tym akcie.

Pomimo więc częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, zawarte w nim rozstrzygnięcie jest prawidłowe, ponieważ organy orzekające zobowiązane są ustalić, czy ugoda rozgraniczeniowa zawarta w niniejszej sprawie jest aktem woli wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.