Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę.

W związku z uchylaniem się D.B. (dalej: zobowiązany, strona, skarżący) od obowiązku poddania małoletniego syna J. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w B. skierował [...].05.2014 r. do zobowiązanego wezwanie na rozmowę, a następnie, działając jako wierzyciel należności o charakterze niepieniężnym, w dniu [...].08.2014 r. wystosował do zobowiązanego, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm.; dalej u.p.e.a.) upomnienie (znak [...]). W upomnieniu wierzyciel stwierdził, że mimo upływu terminu, nie został wykonany, spoczywający na zobowiązanym obowiązek z mocy prawa - t.j. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013 r., poz. 947 ze zm., dalej: ustawa) - poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniego syna przeciwko gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, zakażeniom Haemophilus influenzae typu b oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B. Jednocześnie upominając zobowiązanego, PPIS w B. pouczył go o wykonaniu wskazanego w upomnieniu obowiązku w ciągu 7 dni od dnia doręczenia oraz, że w przypadku niewykonania tego obowiązku we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wobec nie wykonania powyższego obowiązku, PPIS w B., działając na podstawie art. 26 oraz art. 29 u.p.e.a., skierował do D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (DPWIS) we W. działającego z upoważnienia Wojewody D. - na mocy porozumienia nr 19 z dnia 25.03.2014 roku opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody D. z 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870 w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody d. jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa d. - wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec strony, jako zobowiązanego.

Jednocześnie PPIS w B. wydał tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., w którym sformułował treść obowiązku. DPWIS we W. nadał w dniu [...].10.2014 r. klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

W dniu [...].10.2014 r. DPWIS we W. wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie [...] złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Po złożeniu przez stronę zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożeniu grzywny, DPWIS postanowieniem Nr [...] wstrzymał wykonania postanowienia nr [...].

W dniu [...].11.2014 r. zobowiązany złożył do DPWIS zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc brak wymagalności obowiązku i niedopuszczalność egzekucji. Organ ten przesłał do PPIS w B. jako wierzyciela te zarzuty zobowiązanego celem zajęcia stanowiska. Wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.

PPIS w B. nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego i postanowieniem z dnia [...].12.2014 r (znak [...]) uznał wszystkie zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Strona złożyła do DPWIS we W. zażalenie na powyższe postanowienia, podnosząc następujące argumenty:

1. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, komunikat nie stanowi źródła prawa i przez to nie może służyć za podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W związku z powyższym terminy obowiązujących szczepień zawiera § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., z całą pewnością terminy obowiązujące prawem nie wynikają ani z komunikatu GIS, ani z tytułu wykonawczego.

2. Kluczowy w egzekucji jest moment upłynięcia terminu do wykonania obowiązku, a nie samo istnienie obowiązku. Natomiast wynikający z rozporządzenia (§ 3) termin nie upłynął.

3. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie ma prawa wyznaczać indywidualnych terminów szczepień dla osób zdrowych. Syn jest osobą zdrową.

4. Powołując się na Konstytucję RP, Powiatowy Inspektorat Sanitarny dokonuje nadużycia prawa, gdyż nie jest w stanie w żaden sposób wykazać, że nieszczepienie mojego syna stanowi zagrożenie dla zdrowia publicznego.

5. Mimo, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, nie podlega jednak egzekucji administracyjnej, brak upoważnia do zastosowania środków administracyjnych wobec osób zdrowych.

6. Odmowę wykonania procedury medycznej u osoby zdrowej gwarantuje art. 16. ustawa o prawach pacjenta.

Po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]), D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy postanowienie PPIS w B. z dnia [...].12.2014 r. w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zobowiązanego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził:

- że określony przez wierzyciela w tytule wykonawczym obowiązek jest zgodny z przepisami art. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

- że wierzyciel prawidłowo wywiódł, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i, że regulacje te uzupełnia Program Szczepień Ochronnych, ogłaszany w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego, zawierający informacje, wytyczne i zalecenia co do sposobu realizacji tego obowiązku ustawowego;

- że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.);

- że wierzyciel słusznie uznał, że określony w tytule wykonawczym obowiązek jest wykonalny i, że dopuszczalna jest jego realizacja poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej i, że postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez umocowane organy.

Wskazano w uzasadnieniu, że fakty, iż zobowiązany: nie poddał swojego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym; złożył pisemne oświadczenie o odmowie realizacji tego obowiązku; nie zastosował się do wyznaczonego dodatkowego 14-dniowego terminu oraz upomnienia z dnia [...].08.2014 r., stanowią podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny.

Podniesiono w uzasadnieniu, że wierzyciel spełnił wymogi określone w art. 27 ust. 1 u.p.e.a., dotyczące tytułu wykonawczego i dokładnie określił treść obowiązku podlegającego egzekucji, prawidłowo określił w tytule wykonawczym obowiązek poddania małoletniego szczepieniom ochronnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez jego niewłaściwą interpretację i dowolne uznanie, że obowiązek szczepienia przeciwko określonym chorobom, określonymi preparatami i w określonym wieku osoby poddawanej szczepieniom - jest obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów prawa;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji istnienia przesłanek stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż w dniu wydania postanowienia istniał obowiązek szczepienia;

4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15 § 1 i art. 33 § 1 pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie wykonalności i wymagalności obowiązku poddania szczepieniu małoletniego syna;

oraz marginalnie:

5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wystawienie dwóch odrębnych tytułów wykonawczych, w sytuacji gdy w tej sprawie powinien być jeden tytuł wykonawczy na oboje małżonków.

Mając na względzie powyższe zarzuty, wniosła o:

1. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...].01.2015 r. oraz poprzedzających go postanowień: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].12.2014 r. i D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (znak: [...]),

ewentualnie wniosła o:

2. Uchylenie zaskarżonego postanowienia D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...].01.2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].12.2014 r. i D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (znak: [...]).

W uzasadnieniu podniesiono, że z przepisów wskazanych przez organ wynika, że ustawa nakłada obowiązek szczepienia na osoby przebywające na terytorium RP dłużej niż 3 miesiące, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy z kolei wymienia choroby, których dotyczy obowiązek szczepienia oraz przedział wiekowy, w którym szczepienia powinny być wykonane (np. szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia). Tym samym, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że rodzic dziecka 5-letniego, u którego nie wykonano szczepienia przeciwko błonicy, nie wykonała obowiązku wynikającego z ustawy i wobec tego można w stosunku do niej skutecznie dochodzić realizacji obowiązku, poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej. Jego obowiązek jako wynikający wprost z przepisów prawa - staje się bowiem wymagalny z chwilą ukończenia przez dziecko 19 roku życia, ponieważ dopiero wówczas osoba zobowiązana znajdzie się w sytuacji określonej w hipotezie normy prawa nakładającej obowiązek.

Podniesiono w uzasadnieniu, że nie trafne jest stanowisko organu, że podstawą do stosowania określonych szczepionek w konkretnych terminach jest Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Egzekwowanie obowiązku szczepienia w oparciu o ten Komunikat jest bezpodstawne, a obowiązek wywodzony z zapisów Komunikatu niewymagalny.

Wskazano w uzasadnieniu skargi, że obowiązek szczepienia ma niewątpliwie charakter osobisty albowiem jest związany ze stanem zdrowia małoletniej osoby, która ma być poddana szczepieniom. Z tego też powodu, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy, szczepienie powinno być poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań. W ocenie skarżącej, ten obowiązek powinien być w pierwszej kolejności egzekwowany przez organ. Jest to bowiem obowiązek odrębny i nie może być ściśle wiązany z obowiązkiem szczepienia. Ponadto, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń medycznych lub odmowy takiej zgody. Bez wątpienia zapis ten nie wyklucza wyrażenia zgody na badanie kwalifikacyjne i z tego też powodu, niewyegzekwowanie obowiązku tego badania przez organ w pierwszej kolejności, uczyniło obowiązek szczepienia niewykonalnym z przyczyn faktycznych.

Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymano dotychczasową argumentację. Podniesiono, odnosząc się do zarzutów, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.

Podniesiono, że w świetle art. 20 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, jest on właściwy do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Niemniej, na mocy wskazanego już porozumienia nr [...] z dnia [...].03.2014 r., Wojewoda D. upoważnił DPWIS we W. do prowadzenia przedmiotowej egzekucji. Dlatego organy wykonujące czynności w niniejszym postępowaniu są uprawnione do ich wykonywania.

Wskazano, ze wniosek o uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w niniejszym postępowaniu jest chybiony.

Dalej wskazano, że określony przez wierzyciela w tytule wykonawczym obowiązek jest zgodny z przepisami art. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym i że odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku odnośnie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, sprawująca prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny.

Tym samym wynika z powyższego, że ustawa nakłada obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. W ustawie zawarta jest delegacja ustawowa (art. 17 ust. 10 ustawy) dla Ministra Zdrowia - dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, do określenia osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, ustala obowiązkowe szczepienia ochronne ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Podkreślono, powołując się na orzecznictwo, że z przepisów tych - mających charakter źródeł prawa w znaczeniu konstytucyjnym - wynika norma prawna, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres.

Podkreślono, że wydanie Komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek na dany rok ma także swoje upoważnienie w art. 17 ust 11 wskazanej ustawy. Komunikaty te mają charakter niejako "techniczny", gdyż ustalają program szczepień na dany rok. Jest to zrozumiałe, jeśli uwzględni się dynamiczny rozwój chorób i tym samym różną i zmieniającą się sytuację epidemiologiczną.

Wspominany art. 17 ust. 11 ustawy przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego. Taka metoda ustalania rodzajów szczepień daje gwarancję wykorzystania postępów medycyny i sytuacji epidemiologicznej. Wskazano, że profilaktyka przed chorobami epidemiologicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych i w ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Narodowy Program Szczepień Ochronnych.

W podsumowaniu powyższego podkreślono, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, że wykonanie tego obowiązku z mocy prawa jest zabezpieczone przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. 2010 nr 46, poz. 275 ze zm.). Co oznacza, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie, rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Natomiast okoliczności, że zobowiązany nie poddała swojego dziecka obowiązkowym szczepieniom, złożył pisemne oświadczenie o odmowie realizacji tego obowiązku, nie zastosował się do pouczenia organu I instancji oraz upomnienia, stanowią podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny.

Dalej wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepisy art. 15 i 16 tej ustawy wyraźnie stanowią, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Natomiast ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r., nakładająca obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom. Wskazano w tym kontekście, że jedyną przeszkodą dla odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzające badanie kwalifikacyjne (art. 17 ust. 2 ustawy), bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania (art. 17 ust. 3 ustawy).

Jednoczenie stwierdzono, że badanie kwalifikacyjne jest immanentnym elementem całej procedury wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego.

Wskazuje to, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu obejmuje nie tylko obowiązek poddania się samemu aktowi podania szczepionki, ale także wszystkim innym czynnościom immanentnie związanych z tym aktem, w tym badaniom kwalifikacyjnym. Wobec powyższego, nie znajduje do badania kwalifikacyjnego zastosowania art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, uprawniający do odmowy zgody na wykonanie określonego świadczenia zdrowotnego.

W zakończeniu podniesiono, że z istoty władzy rodzicielskiej (art. 93 § 1 i art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie także co do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. Z powołaniem na orzecznictwo wskazano, że w tym zakresie decyzja rodziców, jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję.

W istotnej sprawie dziecka (obowiązkowego szczepienia), musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście, władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym, postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. Organy egzekucyjne nie mają uprawnienia do wybierania, w stosunku do którego z rodziców będą prowadziły postępowanie, stosując prawo muszą konsekwentnie prowadzić postępowanie w stosunku do obojga rodziców. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, osobami odpowiedzialnymi i zobowiązanymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice i w stosunku do każdego z nich toczy się odrębne postępowanie, dlatego na każdego z rodziców został wydany oddzielny tytuł wykonawczy. W sprawie więc nie ma zastosowania art. 27 c u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 i 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga jest niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem rozpoznania jest postanowienie D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (DPWIS) we W. utrzymujące w mocy postanowienie PPIS w B. z dnia [...].12.2014 r. w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie jest w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania, postanowienia DPWIS z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Odnośnie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2014 r., poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – obowiązującym w dacie orzekania - zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 34 § 1 i 2 tej ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7,9,10 odnośnie obowiązków niepieniężnych – jak w rozpatrywanej sprawie - organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.

Stosownie do art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu zażalenie. Treść wymienionego przepisu, z uwagi na użycie przez ustawodawcę sformułowania "na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów", wyraźnie wskazuje, że zarówno postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 2 i 4 ustawy egzekucyjnej, jak i przysługujący na te postanowienia środek zaskarżenia w postaci zażalenia odnosić się mogą wyłącznie do zarzutów wniesionych w terminie.

Zatem zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie wierzyciela jak i organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcia tego organu nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Najdalej idącym zarzutem podnoszonym przez skarżącego, jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku. Stąd w pierwszej kolejności konieczne stało się ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz wyjaśnienia, jaki jest organ właściwy do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, (Dz. U. 2013 r., poz. 947 ze zm., dalej: ustawa), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom. Stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy (rozdział 4 zatytułowany: Szczepienia ochronne ) osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: min. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.

Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011, Nr 182, poz. 1086, dalej także: rozporządzenie), w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia (§ 1 – 3 rozporządzenia).

Natomiast zgodnie z art.17 ust.11 ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronny (PSO) na dany rok W komunikacie tym zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia , nie można z niego wywieść (jak chce skarżąca) dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (zob.: wyrok NSA z 12.06.2014 r., II OSK 1312/13; wyrok NSA z 4.02.2015 r., II OSK 1509/13). Zgodnie natomiast z art. 87 ust.1 Konstytucji RP, ustaw i rozporządzenie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego.

Wbrew twierdzeniom skargi, z przepisów tych (wskazanych powyżej) można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (zob.: wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12).

W sytuacji, gdy niedochowanie wskazanego obowiązku aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu, nie trafny jest zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w sprawie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest; 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

W rozpatrywanej sprawie wskazać należy, że na mocy porozumienia nr 19 z dnia 25.03.2014 roku opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewody D. z 10 kwietnia 2014 r., poz. 1870 w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody d. jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa d. – uprawnienia organu egzekucyjnego uzyskał DPWIS. Organ tej jest więc organem egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym wobec skarżącej jako zobowiązanej, przy realizacji obowiązku poddana dziecka obowiązkowym szczepieniem ochronnym.

Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu służy natomiast w tym postępowaniu status wierzyciela, jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym

Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2011 r. nr 212, poz.1263, ze zm.), do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.

Odnośnie podnoszonej okoliczności, braku wymagalności przedmiotowego obowiązku, jak już podniesiono wyżej, wynikający z przepisów powszechnie obowiązujących obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

W tym stanie, wskazane przez organ egzekucyjny okoliczności, że zobowiązany nie poddał swojego dziecka obowiązkowemu szczepieniu, że odmówił realizacji tego obowiązku, że nie zastosował się do pouczenia organu I instancji oraz upomnienia, stanowią podstawę do przyjęcia, że obowiązek stał się wymagalny. Nie można w sprawie, jak chce skarżący, mówić o nie istnieniu obowiązku

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom, został określony w art.17 ust.1 ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia, które wskazuje, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, o którym mowa w art. 17 ust.11 ustawy. PSO jest ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia są realizowane w terminach i zgodnie z ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie aktualna wiedza medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami jakie definiuje PSO w zależności o kalendarzowego wieku dziecka.

W tym stanie, argumentacja skarżącego, że obowiązek szczepień jej dziecka nie był i nadal jest niewymagalny, jest pozbawiona racji nie tylko prawnych ale i merytorycznych. Gdyby organy inspekcji sanitarnej w egzekwowaniu ciążącego na skarżącej, obowiązku poddania dziecka szczepieniom, miałyby czekać aż do ukończenia przez nie 19 roku życia, to cel zapobieżenia powstania sytuacji wskazanych w art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie byłby osiągnięty, a jak wynika z doświadczenia życiowego i ogólnej wiedzy, ilość dawek oraz okresy, w jakich kolejne dawki szczepień mają być podawane dzieciom, ma swoje uwarunkowania medyczne (immunologiczne).

Jak trafnie wskazał organ, immanentnym elementem całej procedury wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego są badanie kwalifikacyjne. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, a obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego.

Oznacza to, że obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu obejmuje nie tylko obowiązek poddania się samemu aktowi podania szczepionki, ale także wszystkim innym czynnościom immanentnie związanych z tym aktem, w tym badaniom kwalifikacyjnym.

Nie zwalniają z tego obowiązku przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przepisy art. 15 i 16 tej ustawy wyraźnie stanowią, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych jest możliwa tylko wtedy, jeżeli przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Natomiast ustawa, nakładająca obowiązek poddania się określonym w rozporządzeniu szczepieniom ochronnym, nie przewiduje możliwości odmowy poddania się takim szczepieniom, obejmującym także badania kwalifikacyjne. Powodem odstąpienia od obowiązkowego szczepienia ochronnego mogą być wyniki badania kwalifikacyjnego, bądź przekroczenie terminu szczepienia ustalonego przez lekarza podczas takiego badania (art. 17 ust. 2 i 3 ustawy).

Z istoty władzy rodzicielskiej (art. 93 § 1 i art. 97 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) wynika zasada jej wspólnego, dwuosobowego wykonywania przez równouprawnionych rodziców. Mają oni obowiązek i kompetencje do wspólnego rozstrzygania wszystkich istotnych spraw dziecka, w tym niewątpliwie także co do obowiązkowego szczepienia własnych dzieci. W tym zakresie decyzja rodziców, jako istotna dla dziecka powinna być wspólna, podobnie jak wspólna jest odpowiedzialność za tę decyzję. Oczywiście, jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, czym innym jest jednak prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z organami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście, władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym, postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice. Dlatego uzasadnione było wystawione tytułu wykonawczego dla każdego rodziców.

Postępowanie egzekucyjne ma charakter represyjny, więc wydaje się oczywiste, że jego prowadzenie w stosunku tylko do jednego z rodziców jest oczywiście niesprawiedliwe. Dodatkowo skierowanie upomnienia w stosunku tylko do jednego z rodziców, ogranicza działanie lub może ograniczyć działanie drugiego z rodziców w zakresie realizacji obowiązku.

Mając na względzie zaprezentowane powyżej ustalenia, nie można także, jak chce skarżący, mówić w sprawie o nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 kpa, poprzez jego niezastosowanie.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż organy w toku postępowania nie naruszyły prawa w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.