Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 252/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 252/17 zobowiązał Burmistrza [...] w terminie 14 dni do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 28 września 2017 r. o udzielenie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dnia 28 września 2017 r. Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek do Burmistrza [...] o udostępnienie następujących informacji publicznych:

• skanów faktur z okresu od 15 września 2017 r. do 27 września 2017 r. związanych z wydatkami na obsługę prawną gminy,

• skanów umów zawartych od 15 września 2017 r. do 27 września 2017 r., związanych z obsługą prawną gminy oraz

• pełnej dokumentacji związanej z kontrolami (wewnętrznymi i zewnętrznymi), które odbyły się od 15 września 2017 r. do 27 września 2017 r.

W dniu 12 października 2017 r. Burmistrz [...] wystosował pismo, w którym poinformował, iż udostępnienie "rzekomej" informacji publicznej nie jest możliwe z powodu nadużywania przez Stowarzyszenie prawa do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany przytoczył orzecznictwo sądowe oraz publikacje naukowe, za pomocą których próbował wykazać, iż udostępnienie informacji publicznych, o których ujawnienie wnosiło Stowarzyszenie, nie może zostać zrealizowane z powodu korzystania przez wnioskodawcę instytucji "nadużycia prawa".

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło w dniu 24 listopada 2017 r. skargę na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 września 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd pierwszej instancji wskazał (przytaczając szeroko orzecznictwo NSA w tym zakresie), że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Sąd nie podziela bardzo obszernych rozważań Burmistrza wywodzącego, że stanowisko to jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie - również w sprawach ze skarg na bezczynność Burmistrza [...] - wyjaśniał tę kwestię. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). W tym zakresie WSA w Krakowie wskazał ma treść art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji, więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Burmistrz nie wykonał żadnej z powyższych czynności, kierując do wnioskodawcy pismo z dnia 12 października 2017 r., w którym "odmawia udostępnienia żądanej informacji, bowiem wniosek ten stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi u.d.i.p.". W piśmie tym organ nie zajął stanowiska, co do kwestii, czy objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazano natomiast, że "w zakresie objętym niniejszym wnioskiem składało Stowarzyszenie już takie same wnioski", wymieniając przy tym wnioski Stowarzyszenia, członka zarządu skarżącego Stowarzyszenia, członka Stowarzyszenia i innych osób, zdaniem organu powiązanych ze sobą towarzysko i rodzinnie.

WSA w Krakowie podkreślił, że wymienione w piśmie wnioski, w tym również wnioski podmiotów innych niż skarżące Stowarzyszenie, wcale nie są "takie same", bowiem ich zakresy są odmienne: dotyczą różnych okresów (począwszy od 1 stycznia 2006 r.) i różnych informacji (kopie umów zawartych pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Radcy Prawnego [...] bądź Kancelarią Adwokat [...], kopie umów i faktur w związku z obsługą prawną gminy). Prawdą jest natomiast, że niektóre z tych wniosków częściowo się pokrywają. Nie uzasadnia to jednak stwierdzenia zawartego w omawianym piśmie, że są to wnioski "praktycznie takie same, jeżeli nawet nieznacznie zmienione w swoim brzmieniu, to i tak prowadzące do udostępnienia tych samych dokumentów wskazanym wyżej wnioskodawcom, którzy pozostają ze sobą w bliskich relacjach".

Dalej Sąd wyjaśnił, że relacje pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami, domagającymi się dostępu do informacji publicznej, nie mogą mieć znaczenia przy rozpoznawaniu poszczególnych wniosków. W szczególności Stowarzyszenie i jego członkowie, również ci wchodzący w skład organów Stowarzyszenia, to odrębne podmioty prawa, z których każdy dysponuje swoim własnym uprawnieniem do udostępnienia mu informacji publicznej. Każdy wniosek winien być rozpoznany indywidualnie w oparciu o kryteria wynikające z Konstytucji i u.d.i.p. Całkowicie błędne jest stanowisko Burmistrza podkreślającego jak "wymowne" jest składanie wniosków (zdaniem organu – prawdopodobnie przygotowywanych przez tę samą osobę) przez osobę fizyczną, jako organ Stowarzyszenia i jednocześnie w imieniu własnym. Okoliczność ewentualnych znajomości bądź też relacji towarzysko – rodzinnych pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami jest irrelewantna dla sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Błędne jest również stwierdzenie pojawiające się na k. 6 akt administracyjnych, że "Pan K.W. jako osoba prawna Prezes Zarządu [...] Spółka z o.o. złożył kolejne wnioski". Prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest osobą prawną.

Pismo Burmistrza z dnia 12 października 2017 r. we fragmencie zatytułowanym "IV. Sposób załatwienia wniosku, który rzekomo podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej" w ogóle nie zawiera stanowiska organu, a jedynie dwustronicowy cytat z artykułu Konrada Różewicza, odnoszącego się w dodatku nie do informacji publicznej, lecz do informacji o środowisku. Nie sposób nawet ustalić, czy Burmistrz zgadza się z cytowanymi poglądami, czy też nie. Trudno w tej części przypisać temu pismu cechę rzeczowości, którą Burmistrz powołuje w odpowiedzi na skargę.

Wniosek będący przedmiotem oceny Sądu niewątpliwie obejmuje informacje publiczne. To, że kopie umów zawieranych przez Gminę [...] z kancelariami prawnymi w zakresie obsługi prawnej Gminy stanowią informację publiczną przesądzono już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki w sprawach I OSK 3480/15, I OSK 2409/14, I OSK 1408/14). Kopie faktur wydatków Gminy stanowią informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego, a zatem żądana w pkt 2 wniosku informacja także mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p. Również dokumenty związane z kontrolami (wewnętrznymi i zewnętrznymi) w Urzędzie Gminy stanowią informację publiczną, bowiem zostały wprost wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. ("dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających").

Skoro Burmistrz, jako organ Gminy jest podmiotem podlegającym pod przepsy u.d.i.p., a żądane we wniosku informacje mają charakter informacji publicznych, to organ zobowiązany był załatwić wniosek w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. – poprzez udostępnienie informacji albo też poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania.

Burmistrz nie wykonał żadnej z tych czynności, a zatem pozostaje w bezczynności. Z tego też względu Sąd zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku w terminie 14 dni. Termin ten, stosownie do art. 286 § 2 P.p.s.a., liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

W ocenie Sądu, podnoszone przez organ argumenty dotyczące rzekomego nadużycia prawa do informacji nie mogą odnieść skutku. Wnioskodawcą (i skarżącym) jest Stowarzyszenie, którego celem - zgodnie z § 8 statutu - jest "upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych, w szczególności podejmowanych przez członków Stowarzyszenia i osoby z nimi współpracujące, na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym:

1. działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej;

2. działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi;

3. wspieranie merytoryczne i finansowe osób i organizacji w sprawowaniu kontroli obywatelskiej;

4. podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji."

W przypadku osoby prawnej, która została powołana właśnie w celu zapewnienia transparentności życia publicznego i która w ramach działalności statutowej prowadzi monitorowanie podmiotów publicznych i innych podmiotów otrzymujących środki publiczne (§ 9 ust. 1 pkt 1 statutu) trudno w ogóle mówić o nadużyciu prawa do informacji.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy wyjaśnić, że rację ma skarżący, iż takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopuszcza się ją w orzecznictwie, na które powołuje się skarżący, jednak w ocenie Sądu, należy tutaj zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Jak wynika z odpowiedzi, Stowarzyszenie złożyło cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Trudno więc mówić o ich nadmiernej ilości. Z kolei argumentacja dotycząca powiązań organizacyjnych i towarzyskich pomiędzy podmiotami składającymi wnioski została omówiona we wcześniejszej części uzasadnienia, gdzie wykazano jej wadliwość. Nawet, jeżeli takie powiązania zaistniały, nie ma to znaczenia dla załatwienia poszczególnych wniosków z zakresu u.d.i.p. Ponadto jedną z przyczyn tak dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych do Burmistrza [...] może być fakt uporczywego uchylania się przez ten organ – wbrew wiążącym wskazaniom WSA w Krakowie i NSA, a także pomimo licznych grzywien nakładanych w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – od wypełniania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Okoliczności te, potwierdzają stanowisko skarżącego, iż Burmistrz [...] celowo blokuje różnym podmiotom dostęp do informacji publicznej. Sytuacja taka trwa od wielu lat, pomimo związania Burmistrza prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały temu organowi w jaki sposób należy prawidłowo stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z 12 października 2017 r. Burmistrz powołuje się na wnioski Stowarzyszenia i innych, wymienionych już wcześniej podmiotów, które pochodzą z lat: 2013, 2014, 2016, 2017. W piśmie tym powołano się na 17 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, pochodzących od różnych podmiotów, przy czym z 2013 r. pochodzą 2 wnioski, z 2014 r. – 2 wnioski, z 2016 r. – 8 wniosków i z 2017 r. – 5 wniosków. Nawet gdyby wszystkie te wnioski traktować łącznie (do czego, co podkreśla się ponownie, nie ma podstaw), to nie można w żaden sposób zgodzić się z zarzutem, że kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych w danym roku utrudnia urzędowi gminy normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji. Kuriozalne jest przy tym powoływanie się na wnioski o udostępnienie informacji publicznej pochodzące sprzed 3 – 4 lat, jak również stwierdzenie Burmistrza, że "organ nie jest w stanie realizować swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków", ponieważ nadużycie prawa do informacji "absorbuje tut. Organ – jego siły i środki, w tym osobowe". Gdyby wymienione wnioski były załatwiane na bieżąco, w terminach i w trybie wskazanym przepisami u.d.i.p., nie byłoby mowy o jakimkolwiek utrudnieniu. Tymczasem zaangażowanie pracowników organu wydaje się koncentrować głównie na wyszukiwaniu coraz to nowych okoliczności, niezakwestionowanych dotychczas przez sądy administracyjne, które mogłyby w jakikolwiek sposób uzasadnić nieudostępnianie informacji publicznej.

WSA w Krakowie zgodził się ze skarżącym, że wyrazem lekceważenia dla wymienionych wcześniej konstytucyjnych zasad jawności i transparentności życia publicznego jest zarzucanie skarżącemu Stowarzyszeniu, że "w istocie tę jawność niszczy, uniemożliwiając innym obywatelom skorzystanie z prawa do informacji". Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności (a zwłaszcza nietrafność argumentacji Burmistrza, mimo powoływania się na wyroki NSA) Sąd przyjął, że bezczynność miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Burmistrzowi grzywnę.

W dniu 21 marca 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem załatwił sprawę pismem skierowanym do skarżącego;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo błędnego ustalenia, iż wymienione w piśmie wnioski, w tym również wnioski podmiotów innych niż skarżące Stowarzyszenie, wcale nie są "takie same";

4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa zwłaszcza, gdy organ dokonując czynności oparł się na obowiązującym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

a. - wymierzenie grzywny,

b. - wymierzenie grzywny w zbyt wygórowanej wysokości;

6. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

7. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie zgromadzonym w aktach sprawy;

8. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej możliwe jest zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej do wydania aktu lub dokonania czynności;

9. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z jego treści zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez wydanie przez WSA w Krakowie w takich samych sprawach, tj. w niniejszej sprawie i sprawie o sygn. akt: II SAB/Kr 251/17 różnych rozstrzygnięć, tj. ukarania organu grzywną i odstąpienia od niej w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Kr 251/17.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r. o sygn. II SAB/Kr 251/17.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga Burmistrza [...] jest oczywiście niezasadna.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy tylko wskazać, że wnioski dowodowe w niej zawarte nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy pięciu zagadnień:

Po pierwsze, kwestii nieodrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożył bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii, od co najmniej 2004 r. stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15,) określa, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotem żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie, kwestii oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie błędną ocenę działania organu oraz oparcie rozstrzygnięcia w istocie na materiale nie zgromadzonym w aktach sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. powinien wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby WSA w Krakowie nie uwzględnił jakiekolwiek elementu stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. W istocie zarzuty Burmistrza dotyczą kwestii oceny jego postępowania w świetle przepisów u.d.i.p., a więc zastosowania prawa materialnego, a nie błędu Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego na podstawie akt sprawy.

Po trzecie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Krakowie w okolicznościach sprawy naruszył art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., bezpodstawnie przyjmując, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący co skutkowało w konsekwencji nałożeniem na Burmistrza grzywny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ dowodzi, że w sprawie nie doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez zobowiązany podmiot oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona. Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest to, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być mu udzielone w trybie u.d.i.p., a organ nie zajmuje we właściwej formie stanowiska w tej kwestii. W przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, gdy podmiot zobowiązany udziela informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc czy po pierwsze, odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny przyjmie, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien orzec, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej, zapewniając tym samym stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Naruszeniem przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. byłaby zatem sytuacja, gdy, mimo że podmiot zobowiązany nie był w bezczynności, sąd przyjął, że są podstawy do zastosowania tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła, ponieważ WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do zasadnego wniosku, że organ, nie udzielając wnioskowanej informacji, pozostaje w bezczynności. To z kolei prowadzi do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), gdyż Sąd tego uregulowania nie stosował, skoro zastosował pkt 1 art. 149 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. wyjaśnić należy, że skoro Sąd pierwszej instancji ocenił, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie wykazał, że sposób załatwienia sprawy przez organ, w tym, przede wszystkim, mimo wielu podobnych spraw i wielokrotnego orzekania w nich o bezczynności, nadal działa w sposób, który utrudniał w znacznym stopniu wnioskodawcy otrzymanie intersujących go danych, działanie takie posiada charakter swego rodzaju "recydywy" i nie powinno pozostawać bez oceny. Sąd również zasadnie zwrócił uwagę na pewien rodzaj arogancji organu w odpowiedziach udzielonych wnioskodawcy. A zatem sposób działania organu zmierzający do nieudzielania informacji mógł być podstawą do uznania, że bezczynność Burmistrza ma charakter rażący, co stanowiło podstawę do ukarania go grzywną. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK i z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 715/18).

Po czwarte, w ocenie skarżącego kasacyjnie mógł on skutecznie odmówić udostępnienia informacji publicznej, ponieważ wniosek zgłoszony przez Stowarzyszenie stanowił rażące naruszenie prawa o czym świadczy duża liczba tego rodzaju wniosków zgłoszonych albo przez Stowarzyszenie albo przez członka jego władz.

Wskazać należy, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Krakowie, że kwestia rażącego naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej została wypracowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie podnosi się, że z tego rodzaju zjawiskiem mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidulanych, prywatnych (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14), przy czym podkreśla się, że wobec jednobrzmiącej treści art. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazującego żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że w sytuacjach wątpliwych nie może wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji. Jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w swej istocie służy do załatwienia indywidualnego interesu wnioskodawcy podmiot zobowiązany może uznać, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji słusznie podniósł, że sama duża liczba wniosków złożonych przez dany podmiot nie może być podstawą do uznania, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, tym bardziej, że wnioski zostały złożone przez organizację społeczną, która zajmuje się kwestiami związanymi z ochroną prawa do udostepnienia informacji publicznych, a kolejne wnioski były niejako generowane przez sam organ, którego postawa uniemożliwiała ujawnienie danych stanowiących informację publiczną.

Po piąte, skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że w sytuacji, w której w podobnych sprawach raz został ukarany grzywną, a raz nie została przez WSA w Krakowie naruszona konstytucyjna zasada ochrony zaufania obywatela do organów państwa. W tym zakresie skład orzekający w sprawie podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 539/19, w którym podniesiono, że "decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej albo obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią i cele, jakim mają służyć. I tak - przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną". Grzywna zatem jako środek represyjny ma spełnić swoją rolę w sytuacji, gdy organ naruszył w sposób rażący prawo. W wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 252/18 nałożył na organ grzywnę uznając, że należy w ten sposób go ukarać za obcesowe naruszenie wartości konstytucyjnych związanych z prawem obywateli do uzyskania danych o funkcjonowaniu danego organu. Z kolei w wyroku, który zapadł dzień później, tj. 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 251/18 Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny uznając, iż represja nie była by zasadna. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z wymienionym już art. 149 § 2 P.p.s.a., że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Tymczasem w skardze kasacyjnej poza stwierdzeniem, że w dwóch podobnych sprawach wydano inne rozstrzygniecie o ukaraniu organu grzywną - nie wykazano, iż w którejkolwiek z nich WSA w Krakowie wyszedł poza ramy wyznaczone mu przez ustawodawcę np. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), które w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.