Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1116/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1116/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] uchylił od dnia 1 maja 2010r. decyzję własną z dnia [...] października 2011r. nr [...] przyznającą A. S. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na okres od dnia 1 października 2011r. do dnia 30 września 2013r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji, powołując się na treść pisma Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 26 marca 2015r. wskazał, że w przypadku rodziny E. i J. S. zastosowanie mają przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od dnia 1 kwietnia 2010r.

Po rozpoznaniu odwołania E. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Od powyższej decyzji A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Sz 902/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że odwołanie E. S. nie było podpisane, zatem rozstrzygnięcie było przedwczesne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.a.", w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23a ust. 23a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść, będącego podstawą materialnoprawną decyzji, art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23a u.ś.r. i stwierdził, że w oparciu o pismo Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego informujące, że w przypadku rodziny A. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010r., Prezydent Miasta Szczecina miał uprawnienie do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na rzecz A. S. z dniem, w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

A. S. reprezentowany przez matkę E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji. W uzasadnieniu w znacznym zakresie powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.

Sąd I instancji wskazał, że uzyskanie przez organ gminy informacji od marszałka województwa, że zgodnie z jego ustaleniami w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Stwierdził, że organ nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności ustaleń właściwego marszałka ani rozważania na tym etapie postępowania jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 23a ust. 6 u.ś.r. wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5 u.ś.r., marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 21 u.ś.r., od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 tej ustawy, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu oznacza to, że od dnia, w którym osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczeń rodzinnych jest marszałek województwa.

W ocenie Sądu I instancji nie było podstaw do analizowania przepisów i ewentualnych rozstrzygnięć organów lub instytucji państwa obcego w zakresie przyznanych skarżącemu lub członkom jego rodziny świadczeń w kontekście ich potencjalnej kumulacji. Jak wskazał Sąd ustalenie, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego państwa nie musi sprowadzać się do wyjaśnienia, czy w sprawie doszło do sytuacji kumulacji pobieranych świadczeń tego rodzaju w dwóch państwach członkowskich. Oznaczałoby to bowiem, że już na etapie stosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r. zagadnienie to, potencjalnie sporne, byłoby rozważane i musiałoby zostać przesądzone, przenosząc wyłączną kompetencję marszałka województwa na szczebel postępowania przed organem gminy. Podleganie ustawodawstwu danego państwa nie powinno być rozumiane jako przyznane prawo do świadczeń w państwie tym przewidzianych, ale jako możność potencjalnego zastosowania prawodawstwa danego kraju.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S., zarzucając naruszenie:

- art. 23a ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ I i II instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie zastosowano norm wynikających z przywołanych przepisów K.p.a., nadto nie uzasadniono w sposób dostatecznie jasny przyczyn uchylenia decyzji przez organ, szczególnie nie odniesiono się do kwestii pobierania świadczenia przez ojca dziecka, nie ustalono też jakiego rodzaju świadczenia pobierał i kiedy nastąpił zbieg świadczeń.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że określenie podlegania ustawodawstwu, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy obowiązują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie podleganie ustawodawstwu danego państwa nie powinno być rozumiane jako przyznane prawo do świadczeń przewidzianych w tym państwie, ale jako możliwość potencjalnego zastosowania prawodawstwa danego kraju. Dalej wskazano, że warunkiem zastosowania art 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 233 ust. 5 u.ś.r. jest jednoznaczne ustalenie, czy i jakie świadczenia rodzinne zostały przyznane i wypłacone w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie, za który polskie organy wypłaciły świadczenia rodzinne. Podniesiono także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnych wyjaśnień dlaczego organ przyjął, że w tym samym okresie skarżąca pobierała świadczenia zarówno w kraju zamieszkania, jak i w kraju pracy ojca dziecka. Nie ma żadnego wyjaśnienia ani wskazania, czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń. Ponadto organy I i II instancji nie wskazały, czy ojciec dziecka faktycznie pobierał świadczenia rodzinne tożsame ze świadczeniami pobieranymi przez skarżącą oraz jaka była ich wysokość. Sąd I instancji wskazał jedynie, że organ nie ma obowiązku wskazać, czy i gdzie ojciec dziecka pozostawał zatrudniony. Organ nie wskazał także w jakim charakterze ojciec dziecka pozostawał zatrudniony w państwie członkowskim. Stwierdzono ponadto, że kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego następuje dopiero wówczas, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch Państw Członkowskich. Aby w ogóle można było zastosować przepisy rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z Państwa Członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci. Ponadto należy ustalić, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu.

W skardze kasacyjnej uznano także, że określona w art. 10 ust. 1a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz.Urz. UE L z 1972 r. Nr 74, s.1 ze zm.) reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Sama informacja, że rodzic podjął zatrudnienie za granicą nie jest wystarczająca do uznania świadczenia rodzinnego przyznanego w Polsce za świadczenie nienależne. Przy tego rodzaju informacji marszałek województwa powinien konkretnie ustalić charakter i rodzaj uzyskanych świadczeń z Państwa Członkowskiego oraz czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu, a także czy i w ogóle były pobierane równolegle dwa jednakowe świadczenia rodzinne w miejscu zamieszkania oraz w miejscu pracy w tym samym okresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada stwierdzić, iż pozbawione są one usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 u.ś.r., w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 166, 30.04.2004r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284, 30.10.2009r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 541/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W myśl art. 23a ust. 1 u.ś.r., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przywołany zaś w skardze kasacyjnej, a stanowiący podstawę wydania decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji art. 23a ust. 5 u.ś.r. stwierdza, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 u.ś.r.). Ustalenie przez marszałka województwa, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4 - 9 w związku z art. 21 oraz art. 30 u.ś.r.).

W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego ustalił, że w stosunku do E. i J. S. od dnia 1 maja 2010r. do 30 czerwca 2013r. zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego, co wynika z faktu, iż J. S. od kwietnia 2007r. mieszkał na terenie Niemiec (przepisy o koordynacji systemów stosuje się od 1 maja 2010r.), skarżąca zaś wraz z dzieckiem dołączyła do niego 12 czerwca 2013r. W piśmie z dnia 22 marca 2017r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zaznaczył również, że niemieckie władze przyznały świadczenia rodzinne na rzecz A. S. od dnia 1 listopada 2010r. Stwierdzić należy, że przywołane pismo Marszałka Województwa, przy uwzględnieniu zamieszczonej w nim argumentacji stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania kontrolowanej w sprawie przez Sąd I instancji decyzji na podstawie art. 23a ust. 5 i ust. 6 w zw. z art. 21 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe odpowiadało przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak i przepisom procedury administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.