Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz skargi kasacyjnej Rady Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1074/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Gl 1074/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Miejska C. podjęła w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałę w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.).

Następnie uchwałami z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. zmieniono powyższą uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 pkt 2 – poprzez oznaczenie ulic, w których obowiązują opłaty.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w C., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części opisanej w § 1, z powodu dopuszczenia do pobierania opłat w soboty i dni wyłączone z zakresu pojęciowego dni roboczych. Zdaniem Prokuratora, kwestionowany zapis z powodu braku zakreślenia ram czasowych, czyli godzin i dni pobierania opłat, rażąco narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). O ile zaś całodobowe pobieranie opłat nie zostało ustawowo wykluczone to uprawnienie to może dotyczyć tylko dni roboczych. Tym samym uchwała przekracza zakres ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Sobota nie jest zaś dniem roboczym (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2001 r. oraz wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. nie podzielił zarzutów prokuratora. Jego zdaniem, zaskarżona uchwała wymaga jednak uzupełnienia ze względu na treść art. 13b ust. 1 u.d.p., a także z uwagi na zmianę linii orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia "dni robocze". Stąd też opracowano projekt nowej uchwały.

W toku rozprawy pełnomocnik Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec utraty mocy zaskarżonej uchwały na mocy § 6 uchwały Rady Miejskiej C. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 9 stycznia 2017 r. poz. 168 lub o oddalenie skargi, powołując się na poglądy wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 19/08, w świetle których zaskarżona uchwała zawierała wymagane ustawą elementy.

Rozpoznawszy skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopatrzył się istotnego naruszenia art. 13b ust. 1 pkt 1 u.d.p. publicznych i wyrokiem z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Gl 1074/16 uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonego aktu miejscowego w całości. Sąd zauważył, iż ustalając strefę płatnego parkowania, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobligowany jest nie tylko do wyznaczenia miejsc i wysokości opłaty, lecz także określenia dni roboczych oraz godzin w których opłaty te władny jest pobierać zarząd, bądź zarządca drogi. Tymczasem zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do wyznaczenia miejsc pobierania opłat i jej wysokości oraz sposobu poboru. Organ samorządu terytorialnego nie określił jednak ani dni pobierania opłat, ani godzin i nie wskazał też, że opłaty będą pobierane całodobowo.

Na powyższy wyrok Rada Miejska C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut:

1) Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat (dalej zw.: "uchwałą") w sytuacji, gdy przepisy uchwały nie są sprzeczne z prawem i tym samym nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

b) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nieumorzenie postępowania, pomimo uchylenia uchwały przez Radę Miejską C. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przed wydaniem wyroku kończącego postępowanie w pierwszej instancji, wskutek którego to uchylenia dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

2) Naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:

a) art. 13b ust. 1 i ust. 4 pkt 1, 2, 3 u.d.p. w zw. z § 143 w zw. z § 115 i § 118 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż skarżący kasacyjnie zobowiązany był do określenia w uchwale dni roboczych, za które pobierane będą opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz że fakt niezamieszczenia tych zapisów świadczy o objęciu obowiązkiem uiszczania opłat także postój pojazdów w soboty, podczas gdy skarżący kasacyjnie w treści uchwały wyczerpał w pełni delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, a ewentualne wskazanie dni roboczych, w których pobierane są opłaty za postój pojazdów nie jest obligatoryjnym elementem uchwały, o której mowa w art. 13b ust. 4 u.d.p., przy czym w przypadku braku takich zapisów z pewnością nie oznacza to, że organ uchwałodawczy nie wyczerpał w pełni upoważnienia ustawowego do wydania stosownej uchwały i że dopuszcza w ten sposób możliwość pobierania opłat także w soboty.

b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że brak określenia w treści uchwały dni roboczych, w których pobierana jest opłata parkingowa za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, oznacza dla organu pobierającego te opłaty upoważnienie do ich egzekwowania także za postój pojazdów w soboty, podczas gdy organ pobierający opłatę zobowiązany jest do stosowania się do art. 13b ust. 1 u.d.p., z którego nie wynika upoważnienie do pobierania tychże opłat w soboty, lecz w dni powszednie, za których (zgodnie z aktualnym orzecznictwem) nie uznaje się sobót i nie zachodzi potrzeba doprecyzowania w treści aktu prawa miejscowego, w jakie dni powszednie należy pobierać te opłaty.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i wydanie postanowienia o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i umorzeniu postępowania, albo w przypadku niestwierdzenia przesłanek do umorzenia postępowania z przyczyn opisanych w skardze kasacyjnej o uwzględnienie skargi kasacyjnej i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego w całości skargę Prokuratora Rejonowego w C. z dnia [...] września 2016 r., ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zaakcentował, że na mocy § 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, uchylona została uchwała Rady Miejskiej C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat. Skutek ten nastąpił z chwilą wejścia w życie pierwszej z w/w uchwał, a więc w dniu 23 stycznia 2017 r. (tj. 14 dni po dniu opublikowania uchwały Nr XXVIII/279/16 w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co nastąpiło z dniem 9 stycznia 2017 r.).

Dalej, skarżący kasacyjnie podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się niejednolitość poglądów co do tego, czy uchylenie uchwały, stanowiącej przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności, winno skutkować umorzeniem takiego postępowania w sytuacji, gdy do uchylenia doszło przed dniem wydania wyroku kończącego to postępowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie należy przychylić się do poglądu, zgodnie z którym uchylenie aktu prawa miejscowego w opisanej wyżej sytuacji świadczy o bezprzedmiotowości dalszego postępowania sądowoadministracyjnego i powinno skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z chwilą uchylenia aktu prawnego brak jest bowiem dalszych podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyrugowania go z porządku prawnego. Za takim zapatrywaniem opowiadały się sądy administracyjne zarówno w przeszłości. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie uchwała jest w pełni zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych. Podkreślił on, że przepis art. 13b ust. 4 u.d.p. określa elementy treści uchwały rady gminy (rady miasta) wskazując, że akt ten powinien zawierać dwa zasadnicze elementy obligatoryjne: wysokość stawki opłaty oraz sposób pobierania tej opłaty. Uznać zatem należy, że uchwała Rady Miejskiej C. nr [...] z dnia [...]grudnia 2011 r. określała wysokość stawki opłaty w § 2, natomiast sposób pobierania opłaty w § 5, toteż nie sposób zarzucić jej naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawy o drogach publicznych, ani niewykonania w pełni upoważnienia ustawowego do wydania tego aktu prawnego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na niekonsekwencję Sądu I instancji, który z jednej strony dopuszcza sytuację, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględnia w treści uchwały, o której mowa w art. 13b ust. 4 u.d.p. godzin pobierania opłat, uzasadniając to stwierdzeniem, że brak taki nie jest brakiem świadczącym o niewypełnieniu upoważnienia ustawowego do wydania wspomnianej uchwały, podczas gdy z drugiej strony jednocześnie Sąd I instancji stwierdza, że takie samo pominięcie - tyle że w stosunku do oznaczenia dni, w których pobierane mają być opłaty - świadczy już o wydaniu takiej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niepełne wyczerpanie upoważnienia ustawowego do jej wydania. Powyższe stanowisko Sądu I instancji dowodzi raczej słuszności poglądów prezentowanych przez skarżącego kasacyjnie, gdyż nie ma potrzeby wskazywania w uchwale, o której mowa w art. 13b ust. 4 u.d.p. godzin, w których pobierane będą opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Brak taki oznacza bowiem, że opłaty te mogą być pobierane całodobowo. Tak samo jest z kwestią braku konieczności wskazywania w treści wspomnianej uchwały dni roboczych, w których pobierane są powyższe opłaty. Brak taki - podobnie jak w przypadku braku podania godzin - jest bowiem całkowicie dopuszczalny z racji na fakt, że wiadomym jest, jakie dni należy uznać za "dni robocze" - tj. wszystkie dni tygodnia, za wyjątkiem niedziel i innych dni wolnych od pracy, o których mowa w ustawie o dniach wolnych od pracy oraz soboty, przy czym w przypadku sobót -pomimo braku ustawowego uznania jej (w odróżnieniu od niedzieli) za dzień wolny od pracy, w chwili obecnej takie jej postrzeganie, jako dzień "niepowszedni" jest powszechne (por. np. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2011 r., I OPS 1/11). Jeżeli zatem w uchwale, o której mowa w art. 13b ust. 4 u.d.p. brak byłoby sprecyzowania, w jakie dni robocze pobierane będą opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, to należałoby to odczytywać, jako wolę ich pobierania we wszystkie dni powszednie w powyższym rozumieniu. Powołanie się na taki zamiar w zapisie aktu prawa miejscowego byłoby zatem niedozwolonym powtórzeniem przepisów ustawy upoważniającej (a konkretnie art. 13b ust. 1 u.d.p.). Zarówno zatem organ wykonawczy, któremu powierzono by wykonanie uchwały, w której treści nie wskazano w jakie dni powszednie pobierana jest opłata, wiedziałby, w jakie dni może egzekwować pobór opłat, jak również osoby pozostawiające swoje pojazdy w strefach płatnego parkowania wiedziałyby, w jakie dni muszą uiszczać stosowne opłaty. Konkretyzowanie powyższego w uchwale, o której mowa w art. 13 ust. 4 u.d.p. nie byłoby zatem w żadnym wypadku potrzebne. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z § 143 w zw. z § 115 i § 118 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, a także nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Na końcu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji zupełnie niezasadnie przyjął, że brak w treści uchwały zapisów określających dni robocze, w których pobierane mają być opłaty za postój pojazdów samochodowych, oznacza dopuszczenie pobierania tych opłat również w soboty. Rozumowanie takie pomija istotną kwestię, że organy administracji publicznej związane są nie tylko aktami prawa miejscowego, ale też ustawami. W niniejszej sprawie uchwała nie określa dni, w jakie miała pobierana być opłata za parkowanie, jednakże nie stanowi to podstawy do automatycznego przyjęcia, że uchwała dopuszcza także pobieranie opłat w dni inne niż dni robocze. Tymczasem pobieranie opłat poza dniami roboczymi przez właściwy organ, a więc wykonywanie obowiązków w sposób niezgodny z ustawą o drogach publicznych, nie ma związku z legalnością uchwały, ale z okolicznościami towarzyszącymi jej wykonywaniu, co jednak pozostaje poza przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności uchwały. Innymi słowy - to, że organ wykonawczy, któremu powierzono wykonanie uchwały - tj. pobór opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, wykonywałby swój obowiązek w sposób sprzeczny z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego (a więc wbrew art. 13 ust. 1 u.d.p.), nie ma żadnego przełożenia na zgodność z prawem uchwały. Kwestia sposobu realizacji uprawnień wykonawczych jest bowiem w tym wypadku całkowicie niezależna od sposobu wykonywania uprawnień uchwałodawczych organu stanowiącego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie, jako całkowicie nieuzasadniony ocenić należy najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej tj. zarzut nieumorzenia postępowania sądowego, pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta C. na mocy § 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat, wskutek czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Otóż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat ugruntowany jest jednolity pogląd, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007r., II OSK 1046/07).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów obowiązującego prawa, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały lub aktu organu administracji publicznej w całości lub z części.

Również zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 i ust. 4 pkt 1, 2, 3 u.d.p. w zw. z § 143 w zw. z § 115 i § 118 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.) jest bezzasadny. Norma zawarta w art. 13b ust. 1 u.d.p. wyraźnie wskazuje, że opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Rada gminy wprowadzając strefę płatnego parkowania realizuje upoważnienie ustawowe, a więc musi w sposób wyraźny określić w jakie dni robocze oraz w jakich godzinach (lub całodobowo) będzie pobierana opłata za postój pojazdów samochodowych. O ile ewentualne niewskazanie w zaskarżonym akcie godzin, w których pobierana jest opłata za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pozwala, zgodnie z brzmieniem ustawy, przyjąć, że jest ona pobierana całodobowo, to ustawodawca nałożył na lokalnego uchwałodawcę jednoznaczny obowiązek określenia dni roboczych w których taka opłata jest pobierana. Treść aktu prawa miejscowego powinna być skonstruowana w sposób czytelny, jasny i nie budzący wątpliwości dla jego adresatów. Akt prawa miejscowego jest bowiem konstytucyjnym źródłem prawa powszechni obowiązującego. Obywatel, na którym spoczywa obowiązek przestrzegania aktów prawa miejscowego obowiązujących na trenie działania organów, które je ustanowiły, musi otrzymać jasny przekaz dotyczący treści obowiązującego prawa lokalnego i wynikających z niego nakazów lub zakazów określonego zachowania. Jest to tym bardziej istotne, gdy obowiązek przestrzegania prawa lokalnego wiąże się z koniecznością ponoszenia opłat (danin publicznych) lub jest zagrożony sankcjami. Wskazany nakaz precyzyjnego i zrozumiałego dla adresatów formułowania przepisów prawa miejscowego może wymagać tzw. powtórzeń ustawowych. Odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Dlatego też, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, w świetle brzmienia art.13b ust.1 u.d.p. rada gminy ustanawiająca strefę płatnego parkowania zobowiązana jest do wyraźnego określenia w swojej uchwale dni roboczych, w których będzie pobierana taka opłata. Nie byłoby to także powtórzeniem przepisów ustawy upoważniającej, gdyż ta nie definiuje pojęcia dni roboczych, a ono samo wymaga odwołania się do innych aktów normatywnych oraz orzecznictwa sądowego.

W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art.7 Konstytucji RP w zw. z art.13b ust.1 u.d.p. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście wskazanych przepisów. Podkreślić jedynie należy, że przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miasta w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] podjęta w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, prawidłowość jej sformułowania i zgodność z delegacją ustawową, a nie sposób jej wykonywania i poprawność egzekwowania przez organy pobierające opłatę za parkowanie w ustanowionej strefie płatnego parkowania.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.