Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak: [...] Starosta orzekł o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia Starosty na zbieranie odpadów, znak: [...] z dnia 13 lutego 2015 r., wydanego dla Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. w terminie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie. Wskazano naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podczas gdy przepisy prawa obligowały organ I instancji do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 25 stycznia 2016 r. wobec naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Naruszenia obejmowały m.in. magazynowanie niektórych odpadów niezgodnie z wyznaczonym miejscem, stwierdzenie w trakcie wizji w dniu 27 października 2015 r. obecności nieznanej substancji w zbiorniku nr [...], dla której nie przedstawiono żadnego dokumentu. Wskazano również podstawy do wymagania uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Odniesiono się do kontroli Spółki z dnia 21 stycznia 2016 r., przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego, która stwierdzała nieprawidłowości w zakresie magazynowania części odpadów. Podniesiono, że Spółka nie zastosowała się do pkt. 3 wezwania Starosty w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i że sam fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w dniu 23 grudnia 2015 r. nie stanowi podstawy do kontynuowania działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych. Jednocześnie postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. (znak: [...]) Starosta odmówił zawieszenia postępowania. Wskazano, że jeśli organ wydający zezwolenie na gospodarowanie odpadami stwierdzi naruszenie przepisów ustawy lub zezwolenia, jego obowiązkiem jest cofnięcie tego pozwolenia. Podniesiono, że sam fakt gromadzenia i przechowywania substancji niebezpiecznych bez odpowiednich zabezpieczeń, niezgodnie z zezwoleniem lub bez dokumentacji powinien przesądzać o kontynuowaniu postępowania i skutkować cofnięciem wydanego pozwolenia. Zauważono, że organ dysponował od dnia 29 marca 2016 r. pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej o wynikach przeprowadzonej w okresie 21 października - 21 grudnia 2015 r. kontroli przeciwpożarowej, stwierdzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi jak i zanieczyszczenie środowiska. W/w pismo stało się podstawą wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia i wystosowanie ponownego wezwania w dniu 22 kwietnia 2016 r. do [...] Sp. z o.o. (znak: [...]). Wskazano, że Organ działa niespójnie, niezgodnie z wykładnią literalną i celowościową normy prawnej ujętej w art. 47 ustawy o odpadach.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2016 r., znak [...] działając na podstawie przepisów art. 47 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 stycznia 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia Starosty na zbieranie odpadów, znak: [...] z dnia 13 lutego 2015 r., wydanego dla Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., ul. [...] (karta nr [...]), ponieważ podmiot decyzji nie zastosował się do wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r. do zaniechania naruszeń warunków decyzji - zaprzestania działalności w zakresie zbierania odpadów do momentu uzyskania pozwolenia zintegrowanego (k. [...]).

Umarzając postępowanie w tej sprawie organ I instancji stwierdził, iż w toku postępowania spółka [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w zezwolenia w części zawartej w pkt. 5, w którym zobowiązano podmiot do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 marca 2016 r. (znak: [...]) stwierdziło nieważność decyzji Starosty, znak: [...] z dnia 13 lutego 2015 r. w części zobowiązującej Spółkę do zawartego w pkt. 5 zobowiązania do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (karty nr [...]). Wskazano więc, że wezwanie organu do usunięcia naruszeń dotyczyło konkretnie punktu decyzji, który SKO unieważniło. W konsekwencji uznano bezprzedmiotowość postępowania w całości i stosowanie do treści art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie.

Kolegium dalej wskazało, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W wypadku kiedy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe przywołany przepis przewiduje umorzenie postępowania.

Istotne było ustalenie czy organ miał podstawy do umorzenia wszczętego w oparciu o art. 47 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.) postępowania.

Zgodnie z ust. 1 art. 47 tej ustawy jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

W przypadku, gdy posiadacz odpadów mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy).

Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach: NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II GKS 971/12 LEX nr 1425005; z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/11, LEX nr 1367254. Odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Przy czym cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności wymaga uprzedniego wezwania podmiotu prowadzącego działalność do niezwłocznego zaniechania naruszeń, zaś dla wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia konieczne jest istnienie stanu polegającego na dalszym naruszaniu przez posiadacza zezwolenia przepisów ustawy lub działania niezgodnie z zezwoleniem w zakresie wykazanym w wezwaniu.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na związanie organu orzekającego w danej sprawie treścią wezwania, podnosząc kwestię związku funkcjonalnego między wezwaniem a decyzją o cofnięciu zezwolenia. Zwraca się uwagę, iż postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie i w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia. Rozumiane w taki sposób związanie organu treścią wezwania oraz przyjęcie związku funkcjonalnego między treścią wezwania i decyzją o cofnięciu zezwolenia stanowią rozwiązania konieczne z punktu widzenia zasady pewności prawa. (por. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przedstawione w wyroku z 21 września 2011 r., II SA/Łd 774/2011, publ. El. CBOSA, Rakoczy Bartosz (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz do art. 47 ustawy, publ. LEX).

Kolegium mając na uwadze te wywody, nie podzieliło argumentów odwołania w zakresie dokonanej wykładni, bowiem zawarta w odwołaniu interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której przedsiębiorca zostaje wezwany do usunięcia naruszeń, wypełnia wezwanie poprzez ich usunięcie, po czym w wyniku kolejnej kontroli stwierdza się inne naruszenia, w wyniku czego organ byłby uprawniony co orzeczenia o cofnięciu zezwolenia bez ponownego wezwania do usunięcia "nowych" naruszeń.

Istotnie natomiast, jak wywodzi się w odwołaniu z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy wynika, iż cofnięcie zezwolenia stanowi konsekwencję m.in. naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, a więc nie tylko spełnienie wymogów formalnych decyzji tj. działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem objęte jest dyspozycją przepisu.

Jak wskazuje organ usunięcie pkt 5 zezwolenia (dot. konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego), stanowiące konsekwencję wydanej przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności - decyzji (karta [...]) powoduje okoliczność tego rodzaju, że zadośćuczynienie wezwaniu z dnia 30 grudnia 2015r. przez Firmę [...] w zakresie naruszenia zezwolenia, (co wynika z treści wezwania) określonego w pkt 3 tego wezwania tj. wzywające do zaprzestania działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych w związku z brakiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie może być już oceniane z punktu widzenia przesłanki określonej jako działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem.

W takim przypadku ewentualna ocena mogłaby być dokonywana wyłącznie z punktu widzenia drugiej z przesłanek, a określonych w art. 47 ust. 2 ustawy tj. naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem.

Jak wywodzi się odwołaniu i czego Kolegium nie kwestionuje, o ile sam brak pozwolenia zintegrowanego, jeśli jest wymagane i gromadzenie w takim przypadku odpadów niebezpiecznych stanowi rażące naruszenie prawa, to przywołany art. 47 ust. 2 ustawy wskazuje na naruszenie przepisów ustawy tj. ustawy o odpadach, natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego został wprowadzony przepisem art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 1101). Przepis ten wskazał, że prowadzący istniejące instalacje, które nie były dotychczas objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego powinni takie pozwolenie uzyskać do dnia 1 lipca 2015 r. Tym samym to ustawą zmieniającą, a nie ustawą o odpadach z mocy prawa wprowadzono obowiązek uzyskiwania pozwoleń zintegrowanych co do instalacji które zostały takim obowiązkiem objęte. I tak jak wskazywało Kolegium w decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności (k [...]) konsekwencją braku uzyskania pozwolenia zintegrowanego może być wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie, z którym wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobowiązany do wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Jak wynika z akt sprawy i informacji Starosty (pismo przewodnie z dnia 16 maja 2016r. w aktach) takie postępowanie ma miejsce w odniesieniu do Spółki [...] Sp. z o.o.. Przy czym decyzja wydana przez WIOŚ nie ma jeszcze przymiotu prawomocności. W sytuacji ostateczności i prawomocności decyzji WIOŚ ewentualnie możliwe będzie rozważenie wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów z uwagi na jego bezprzedmiotowość w oparciu o art. 48 pkt 2 ustawy.

Kolegium wskazuje, że zarówno z uzasadnienia kontrolowanej decyzji organu I instancji jak zwłaszcza treści samego zawiadomienia z dnia 25 stycznia 2016r. o wszczęciu postępowania (k. [...]) wynika zakres i granice, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte, gdyż podmiot decyzji nie zastosował się do wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r. do zaniechania naruszeń warunków decyzji - zaprzestania działalności w zakresie zbierania odpadów do momentu uzyskania pozwolenia zintegrowanego tj. nie zastosował się do pkt.3 wezwania.

Tym samym, będąc związanym zakresem wszczętego z urzędu postępowania, organ I instancji nie mógł dokonać w decyzji i w toku postępowania analizy z punktu widzenia wystosowanego do Spółki wezwania z dnia 30 grudnia 2015r. wskazującego na pozostałe naruszenia (pkt 1 i 2 wezwania), gdyż przy wszczęciu uznał, iż warunki te zostały już spełnione, jak i tym bardziej nie mógł badać nowopowstałych czy też ujawnionych na późniejszym etapie postępowania naruszeń, skoro nie były objęte zakresem wezwania i wszczęcia postępowania.

Z wyjaśnień Starostwa Powiatowego jak i z akt sprawy wynika przy tym, iż wystosowano do Spółki [...] nowe wezwanie z dnia 22 kwietnia 2016r. (karta [...]) i w przypadku niezastosowania się do niego zostanie wszczęte nowe postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne Kolegium doszło do przekonania, iż istotnie, postępowanie którego granice zostały wyznaczone w zawiadomieniu o jego wszczęciu z urzędu, co nastąpiło pismem z dnia 25 stycznia 2016r. (k. [...]) stało się bezprzedmiotowe, co z kolei obligowało organ i instancji do jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a Kolegium do utrzymania w mocy decyzji tego organu.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Prokuratury Okręgowej, zarzucając jej obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając skargę podniesiono, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego o cofnięcie wydanego decyzją z dnia 13 lutego 2015 r., znak. [...], spółce [...] Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów, w tym niebezpiecznych - wobec stwierdzenia naruszenia przez tę spółkę warunków tego zezwolenia oraz przepisów prawnych stanowiących podstawę jego wydania.

Postępowanie to zostało wszczęte w dniu 25 stycznia 2016 r. wobec - jak wskazano - naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a to w szczególności:

- magazynowania niektórych odpadów niezgodnie z wyznaczonym miejscem;

- stwierdzeniem w trakcie wizji w dniu 27 października 2015 r. w zbiorniku nr 2 nieznanej substancji, dla której nie przedstawiono żadnego dokumentu (karty przekazania odpadu/faktury). Zgodnie zaś z warunkami zezwolenia w zbiorniku tym winny znajdować się odpady o kodzie [...]*. Podczas ponownej kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prokurent spółki przedłożył fakturę zakupu piasku i poinformował, że materiał ten został rozplantowany na placu przy bramie wjazdowej. Pobrane próbki ze zbiornika oraz z terenu, gdzie rozplantowano materiał, różniły się znacznie zawartością metali ciężkich;

- według danych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na dzień 27 października 2015 r. na terenie obiektu zmagazynowano [...] Mg odpadów niebezpiecznych, z czego do odzysku we własnym zakresie przeznaczono [...] Mg, zaś do przekazania uprawnionym odbiorcom pozostało [...] Mg. Według oświadczenia prokurenta spółki [...] Sp. z o.o. kubatura pozostającej w dyspozycji spółki hali pozwala na jednorazowe zmagazynowanie [...] Mg odpadów, z czego połowa jest przeznaczona na odpady inne niż niebezpieczne. Zbiorniki magazynowe mają natomiast pojemność 400 Mg każdy. W związku z powyższym wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, gdyż magazynowanie odpadów niebezpiecznych w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1 i 2 lit b oraz w pkt 4 i 6, odbywa się w instalacji o całkowitej pojemności powyżej 50 ton - pkt 5.5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych, albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169). Firma [...] Sp. z o.o. me uzyskała pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych.

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że w dniu 21 stycznia 2016 r pracownicy Starostwa Powiatowego dokonali kontroli w spółce [...] Sp z o.o. celem zbadania, czy zastosowano się do wezwania Starosty do zaniechania naruszeń zezwolenia na zbieranie odpadów. W następstwie rzeczonej kontroli stwierdzono, iż odpady były magazynowane zgodnie z mapą rozmieszczenia odpadów. Zaobserwowano jednakże nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów z grupy [...]*. Dwa mausery 20 nie posiadały górnej pokrywy. Jeden mauser posiadał oznaczenie [...]*, drugi zaś nie posiadał żadnego oznaczenia w widocznym miejscu. W punkcie magazynowania odpadów z grupy 12 również znajdował się mauser bez oznakowania. Prokurent firmy ani żadna inna osoba przez niego wskazana nie potrafiła wyjaśnić, jakie odpady były magazynowane w tym mauserze.

Ponadto w miejscu przeznaczonym do magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne znajdowały się beczki po substancjach niebezpiecznych z zamalowanymi znakami ostrzegawczymi. Na beczkach były przyklejone kody odpadów innych niż niebezpieczne.

Według oświadczenia prokurenta w dniu przeprowadzenia kontroli na terenie hali zmagazynowano [...] Mg odpadów niebezpiecznych. W zbiorniku nr 1 (odpad) o kodzie [...]*) [...] Mg, w zbiorniku nr 2 (odpady o kodzie [...]*) [...] Mg.

W wyniku przedmiotowej kontroli ustalono, że spółka [...] Sp. z o.o. nie zastosowała się do wezwania Starosty z dnia 30 grudnia 2015 r. w zakresie, w jakim organ ten domagał się niezwłocznego zaprzestania działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz przekazania już zmagazynowanych odpadów tego rodzaju podmiotom posiadającym wymagane prawem decyzje - zezwolenia na zbieranie odpadów/przetwarzanie odpadów. Spółka [...] Sp. z o.o. kontynuowała bowiem kwestionowaną działalność pomimo tego, iż nie posiadała stosownego pozwolenia zintegrowanego.

W takim stanie rzeczy, wyrażone w decyzjach organów I i II instancji stanowisko o zasadności umorzenia postępowania z uwagi na treść rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. decyzji z dnia 29 marca 2016 r., znak. [...], nie zasługuje na aprobatę.

Stosownie bowiem do normy ujętej w art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jeśli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Prokurator wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 13 lutego 2015 r., znak. [...], w części zobowiązującej spółkę [...] Sp. z o.o. w S. do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla kwestionowanej instalacji lub przedłożenia wniosku o zmianę wydanego zezwolenia, pozostawało bez wpływu na wynikający z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zakaz magazynowania odpadów niebezpiecznych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Przepisy te obowiązują wszak niezależnie od okoliczności wydania tejże decyzji oraz późniejszego przesądzenia o jej wadliwości.

Nie ulega wątpliwości, że spółka [...] Sp. z o.o. naruszyła przepisy wymienionej ustawy, albowiem nie legitymowała się wymaganym pozwoleniem zintegrowanym w sytuacji, gdy charakter prowadzonej przez nią działalności obligował do uzyskania tej decyzji. Ponadto, przedmiotowe uchybienie zostało dostrzeżone przez organ prowadzący kontrolę, co skutkowało wezwaniem spółki (datowanym na dzień 30 grudnia 2015 r.) do zaprzestania dalszych naruszeń prawa w terminie do dnia 15 stycznia 2016 r. Uznanie, iż spółka nie uczyniła zadość przedmiotowemu wezwaniu, powinno zatem skutkować wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy w opisany sposób stanowiło obowiązek, nie zaś jedynie uprawnienie organu I i II instancji. Jak wskazuje, bowiem w komentarzu do ustawy o odpadach J.J. (Cofnięcie zezwolenia na gospodarowanie odpadami, ABC): "...decyzja o cofnięciu zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w razie niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego dni niego wezwania organ jest zobowiązany wydać decyzję cofającą uprzednio udzielone zezwolenie. Konstrukcja cofnięcia zezwolenia oparta jest, zatem na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną, a do jej zastosowania wystarczającą podstawą jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Gdyby nawet przyjąć subiektywne kryterium oceny braku winy jako okoliczność wyłączająca taką odpowiedzialność, to o odstąpieniu od cofnięcia zezwolenia nie może być mowy. bowiem od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wymaga się wyższej staranności i sumienności, niż przeciętna, co wynika z zawodowego charakteru działalności. Obejmuje to w szczególności znajomość procesów organizacyjnych, finansowych, ale także kierowania zasobami ludzkimi oraz znajomość obowiązującego prawa i wynikających z niego następstw dla prowadzonej działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma prawny obowiązek dopilnowania, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza wykonywana była na warunkach wskazanych w zezwoleniu. On też ponosi odpowiedzialność za nieprzestrzeganie tych warunków. Nie ma więc znaczenia np. fakt, iż przy wykonywaniu swoich powinności wykorzystywał tzw. podwykonawców. Ponosi on bowiem ryzyko i konsekwencje ich działań" Tożsame zapatrywanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku r dnia 25 marca 2014 r., sygn. III SA/Wr 765/13.

Zarazem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2014 r., sygn. III SA/G1 1521/13, skoro w przypadku, gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, a cofniecie tego zezwolenia powoduje zakończenie działalności nim objętej. Postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi, sztywnymi regułami i podlegającym konkretnym reżimom prawnym. W procesie tym ustawodawca nie dopuścił uznaniowości czy dobrowolności organu.

Zatem, jeżeli organ wydający zezwolenie na gospodarowanie odpadami stwierdzi naruszenie przepisów ustawy, bądź wydanego zezwolenia, jego bezwzględnym obowiązkiem jest cofnięcie tegoż zezwolenia. W przedmiotowej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce, albowiem działania spółki [...] Sp. z o.o. stanowiły naruszenie zarówno przepisów prawa, jak i wydanego zezwolenia.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodu w zakresie relacji norm ustawy o odpadach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627), skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie skonstatował o naruszeniu przez spółkę [...] Sp. z o.o. wyłącznie przepisów drugiego ze wskazanych aktów prawnych. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu fakt, iż choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało na zasadność przeprowadzenia względem spółki postępowania przewidzianego w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627), to jednocześnie zupełnie bezpodstawnie przyjęło, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest objęte zakresem unormowań ustawy o odpadach. Ustaw tych nie należy traktować, bowiem jako całkowicie odrębnych. Uregulowane przez nie kwestie w znacznym stopniu pokrywają się, a zatem nie sposób wykluczyć, że pewne zachowania stanowić będą naruszenie przepisów zarówno jednej jak i drugiej ustawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ art. 47 ust 2 ustawy o odpadach stosunkowo szeroko określa sferę podlegającą reakcji organu administracji, za wystarczające uznając jakiekolwiek naruszenie przepisów tego aktu prawnego, zasadny jest wniosek, że zaniechanie uzyskania pozwolenia na składowanie odpadów niebezpiecznych w oczywisty sposób wypełnia znamiona deliktu administracyjnego, rodząc po stronie właściwego organu powinność cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Ustawa o odpadach szczegółowo odnosi się do problematyki odpadów niebezpiecznych, formułując m.in. ich definicję legalną, zasady klasyfikowania oraz przechowywania - z uwzględnieniem szeregu obowiązków spoczywających na podmiocie legitymującym się statusem ich posiadacza. Spółka [...] Sp. z o.o. nie uzyskała w stosownym czasie wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a więc nie została poddana gruntownej weryfikacji, od której uzależnione jest stwierdzenie, czy spełnia niezbędne wymogi bezpieczeństwa w tej materii. Już sam ten fakt sprawia, że każda czynność spółki [...] Sp. z o.o. mająca za przedmiot odpady niebezpieczne nosi cechy bezprawności, albowiem koliduje z zasadami gospodarowania odpadami, generując tym samym zagrożenie dla środowiska, życia i zdrowia ludzkiego.

Postępowanie spółki [...] Sp. z o.o. charakteryzowało się obrazą dla regulacji ustawy o odpadach, zarówno w zakresie norm ogólnych statuowanych w przedmiotowym akcie prawnym, jak i w sferze jego norm szczególnych odnoszących się do procedowania względem odpadów niebezpiecznych. Wniosek taki płynie nie tylko z literalnej wykładni przepisów, ale także z ich interpretacji systemowej oraz celowościowej.

Na zakończenie, skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja ignoruje fakt funkcjonowania spółki [...] Sp. z o.o. w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a jednocześnie nadmierną wagę przywiązuje do marginalnej w istocie kwestii stwierdzenia nieważność decyzji Starosty z dnia 13 lutego 2015 r. znak. [...], w części zobowiązującej spółkę do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla kwestionowanej instalacji lub przedłożenia wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania wbrew dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.

Artykuł 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo części.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r, IV SA 1634/96 (powołanym za Komentarzem do k.p.a. pod red. R.Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r, str 421) umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. ( str 422 teza 5, jak wyżej)

Stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.). Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.( ust 2)

Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem.( ust 3)

Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu.( ust 6)

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego popartym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia.

Jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakres wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r., [...] wystosowany do zobowiązanego był szerszy niż wskazuje na to pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powielającej stanowisko organu I instancji.

Wezwanie skierowane przez organ do spółki wzywające do usunięcia naruszeń nie dotyczyło jedynie " konkretnie punktu decyzji, który SKO unieważniło" wbrew jednoznacznemu stanowisku zawartemu w decyzji organu I instancji z 20 kwietnia 2016 r. [...]. W konsekwencji nieprawidłowo uznano bezprzedmiotowość postępowania w całości i stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie.

Błędne jest stanowisko organu, że samo usunięcie pkt 5 decyzji – zezwolenia na zbieranie odpadów (dot. konieczności przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji lub przedłożenia wniosku o zmianę zezwolenia), stanowiące konsekwencję wydanej przez Kolegium w trybie stwierdzenia nieważności – decyzji z dnia 29 marca 2016 r [...] powoduje okoliczność tego rodzaju, że zadośćuczynienie wezwaniu z dnia 30 grudnia 2015r. przez Firmę [...] w zakresie określonym w pkt 3 tego wezwania, jest wystarczającą przesłanka do stwierdzenia bezprzedmiotowości całego postępowania w sprawie.

Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia zostało wszczęte z urzędu, (po uprzednim zawiadomieniu o zaistnieniu okoliczności) gdyż podmiot decyzji nie zastosował się do wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r. skierowanego do spółki o zaniechanie naruszeń zezwolenia na zbieranie odpadów pod rygorem cofnięcia zezwolenia.

Postępowanie wszczęto w dniu 25 stycznia 2016 r. ( zawiadomienie k – [...] ) wobec - jak wskazano - naruszeń stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a to w szczególności:

- magazynowania niektórych odpadów niezgodnie z wyznaczonym miejscem;

- stwierdzeniem w trakcie wizji w dniu 27 października 2015 r. w zbiorniku nr 2 nieznanej substancji, dla której nie przedstawiono żadnego dokumentu (karty przekazania odpadu/faktury). Zgodnie zaś z warunkami zezwolenia w zbiorniku tym winny znajdować się odpady o kodzie [...]*. Podczas ponownej kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prokurent spółki przedłożył fakturę zakupu piasku i poinformował, że materiał ten został rozplantowany na placu przy bramie wjazdowej. Pobrane próbki ze zbiornika oraz z terenu, gdzie rozplantowano materiał, różniły się znacznie zawartością metali ciężkich;

-według danych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na dzień 27 października 2015 r. na terenie obiektu zmagazynowano [...] Mg odpadów niebezpiecznych, z czego do odzysku we własnym zakresie przeznaczono [...] Mg, zaś do przekazania uprawnionym odbiorcom pozostało [...] Mg. Według oświadczenia prokurenta spółki [...] Sp. z o.o. kubatura pozostającej w dyspozycji spółki hali pozwala na jednorazowe zmagazynowanie [...] Mg odpadów, z czego połowa jest przeznaczona na odpady inne niż niebezpieczne. Zbiorniki magazynowe mają natomiast pojemność 400 Mg każdy. W związku z powyższym wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, gdyż magazynowanie odpadów niebezpiecznych w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1 i 2 lit b oraz w pkt 4 i 6, odbywa się w instalacji o całkowitej pojemności powyżej 50 ton - pkt 5.5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych, albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169). Firma [...] Sp. z o.o. nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych.

W trakcie kontroli stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów, ich oznakowania, zabezpieczenia. Stwierdzono wyciek nieznanej substancji. Te okoliczności mogły stanowić o zagrożeniu dla środowiska, życia i zdrowia ludzkiego.

Za trafny należy uznać pogląd zawarty w zarzutach skargi, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 13 lutego 2015 r., znak. [...], w części zobowiązującej spółkę [...] Sp. z o.o. w S. do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla kwestionowanej instalacji lub przedłożenia wniosku o zmianę wydanego zezwolenia, pozostawało bez wpływu na wynikający z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zakaz magazynowania odpadów niebezpiecznych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Przepisy te obowiązują, bowiem niezależnie od okoliczności wydania decyzji oraz późniejszego przesądzenia o jej wadliwości. Stosownie, bowiem do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jeśli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy wynika, że cofnięcie zezwolenia stanowi konsekwencję m.in. naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, a więc nie tylko spełnienie wymogów formalnych decyzji tj. działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem objęte jest dyspozycją tego przepisu.

Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do pełnego zakresu okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego (ustaleń kontroli) wskazującego na funkcjonowanie spółki [...] Sp. z o.o. w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach. Organ, choć formalistycznie traktuje wystosowane wezwanie do usunięcia uchybień, to zbyt dużą wagę przywiązuje do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 13 lutego 2015 r. w części zobowiązującej spółkę do przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla kwestionowanej instalacji lub przedłożenia wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia.

Zakres wezwania z dnia 30 grudnia 2015 r [...] był szerszy i obejmował okoliczności zawarte również w jego pkt 1 i 2 związanych ze stwierdzonymi w trakcie kontroli nieprawidłowościami. Te okoliczności należało zbadać i wyjaśnić w kontekście możliwości zastosowania regulacji wyrażonej w art. 47 ust 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wobec naruszenia prawa materialnego w postaci art. 47 ust 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 105 § 1 k.p.a. Orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c" p.p.s.a.