Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Cieszynie na uchwałę Rady Miasta w Cieszynie z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XV/155/11 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska Cieszyna podjęła w dniu 29 grudnia 2011 r. uchwałę w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tych strefach, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.).

Następnie uchwałami z dnia 22 października 2012 r. oraz z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniono powyższą uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 pkt 2 – poprzez oznaczenie ulic, w których obowiązują opłaty.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Cieszynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, opisanej w § 1 z powodu dopuszczenia do pobierania opłat w soboty i dni wyłączone z zakresu pojęciowego dni roboczych. Zdaniem Prokuratora, kwestionowany zapis z powodu braku zakreślenia ram czasowych, czyli godzin i dni pobierania opłat, rażąco narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ustawy o drogach publicznych. O ile zaś całodobowe pobieranie opłat nie zostało ustawowo wykluczone to uprawnienie to może dotyczyć tylko dni roboczych. Tym samym uchwała przekracza zakres ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Sobota nie jest zaś dniem roboczym (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2001 r. oraz wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Cieszyna nie podzielił zarzutów prokuratora. Jego zdaniem, zaskarżona uchwała wymaga jednak uzupełnienia ze względu na treść art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także z uwagi na zmianę linii orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia "dni robocze". Stąd też opracowano projekt nowej uchwały.

W toku rozprawy pełnomocnik Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec utraty mocy zaskarżonej uchwały na mocy § 6 uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXXVIII/279/16 opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 9 stycznia 2017 r. poz. 168, ewentualnie o oddalenie skargi, powołując się na poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 19/08 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielk. z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Go 88/09, w świetle których zaskarżona uchwała zawierała wymagane ustawą elementy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Z mocy art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Opłatę z tego tytułu pobiera się za postój w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania władna jest ustalić jedynie rada gminy (rada miasta) zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy. Ustalając strefę płatnego parkowania, organ ten:

1) ustala wysokość płaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane albo za roczną stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Opłaty pobiera zarząd drogi lub w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13b ust. 4 i 7 ustawy).

Regulacja ta oznacza, że ustalając strefę płatnego parkowania, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobligowany jest nie tylko do wyznaczenia miejsc i wysokości opłaty, lecz także określenie dni roboczych oraz godzin w których opłaty te władny jest pobierać zarząd, bądź zarządca drogi. Podmiot, wskazany w art. 13b ust. 7 ustawy, nie może bowiem samodzielnie decydować o żadnej z kwestii, wskazanych w art. 13b ust. 4 ustawy, a przepis ten odsyła do treści ust. 1 pkt 1.

Także osoba zobowiązana do ponoszenia opłat winna dysponować wiedzą, w jakich miejscach, dniach i godzinach obowiązana jest do ponoszenia opłat za postój. Tymczasem zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do wyznaczenia miejsc pobierania opłat i jej wysokości oraz sposobu poboru. Organ samorządu terytorialnego nie określił jednak ani dni pobierania opłat, ani godzin i nie wskazał też, że opłaty będą pobierane całodobowo. Aczkolwiek można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że brak oznaczenia godzin może wskazać na zamiar poboru opłat całodobowo, co jest dopuszczalne w świetle art. 13 b ust. 1 pkt 1 ustawy, to jednak brak podstawy prawnej do poboru opłat we wszystkie dni tygodnia. Niewątpliwie bowiem kompetencja rady gminy do określenia opłaty dotyczy dni roboczych. Poza sporem jest, że niedziela i dni ustawowo wolne od pracy, wymienione w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90), nie mogą być zakwalifikowane do kategorii dni roboczych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, aczkolwiek art. 13b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie definiuje tego pojęcia, ani też nie odsyła do ustawy o dniach wolnych od pracy. Nie oznacza to jednak, że a contrario pozostałe dni, inne niż wolne od pracy na mocy ustawy, stanowią dni robocze z uwagi na przyjęcie zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Powszechną praktyką życia publicznego jest to, że pięciodniowy tydzień pracy trwa od poniedziałku do piątku, a dniem wolnym jest sobota (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, ONSA i WSA 2011/5/95). Do określenia "przeciętnie pięciodniowy tydzień pracy", nawiązywał też art. 129 ust. 1 Kodeksu pracy – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Dla oceny zgodności aktu z prawem miarodajny zaś jest wyłącznie stan prawny z daty jego podjęcia.

Takie rozumienie pojęcia "dni robocze" na gruncie ustawy o drogach publicznych, zaaprobował też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku. Zdaniem składu orzekającego, pogląd ten należy w pełni podzielić z uwagi na cel wprowadzenia stref płatnego parkowania, określony w art. 13b ust. 2 ustawy. Zwiększenie rotacji parkujących pojazdów lub realizacja lokalnej polityki transportowej ma bowiem uzasadnienie jedynie w dniach od poniedziałku do piątku, chociażby z uwagi na powszechnie występujący w tych dniach inny rozkład jazdy środków komunikacji publicznej niż w soboty i niedziele.

Zresztą, nawet przy odmiennym rozumowaniu co do charakteru prawnego soboty, zaskarżona uchwała obarczona jest wadą w postaci braku wskazania konkretnych dni, w których pobierane są opłaty. Tego rodzaju brak wymaga zaś uzupełnienia, co nie jest możliwe w drodze orzeczenia sądu administracyjnego. Z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), kompetencje sądu w zakresie kontroli uchwał są wyłącznie kasacyjne. Nie można zatem wyeliminować z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności nieistniejących zapisów (części) aktu prawa miejscowego, jaki to charakter ma zaskarżona uchwała. Niemożliwe jest zatem stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały, w części określającej pobieranie opłat w soboty i dni wyłączone z zakresu pojęciowego dni roboczych. Przepis § 1 uchwały nie określa bowiem żadnych dni, w których pobierane są opłaty, lecz ustala strefy płatnego parkowania. Żaden inny zapis uchwały nie wskazuje dni i godzin poboru opłat zgodnie z wymogiem z art. 13b ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Tego rodzaju wada prawna, a mianowicie niewyczerpanie delegacji ustawowej, dyskwalifikować musi zaskarżony akt w całości w drodze stwierdzenia jego nieważności z mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieistniejącej części, byłoby bowiem niewykonalne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonego aktu miejscowego w całości z powodu istotnego naruszenia art. 13b ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na charakter prawny aktu, który wszedł w życie i obowiązywał przez okres ok. 5 lat, brak podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Gminy o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego z powodu utraty mocy zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi. Nie czyni to bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

ec