Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 651/19 o odmowie wstrzymania decyzji w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 651/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił K. M. wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] czerwca 2019 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie Sąd I instancji wskazał, że swoim wnioskiem o wstrzymanie wykonania skarżący próbuje objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami tej sprawy, rozumianej w sensie materialnym. O odrębności powyżej wskazanych aktów świadczy ich odmienność przedmiotowa. Co prawda sprawy te pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można, zdaniem WSA, uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.

Według Sądu I instancji, w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny bowiem rozpoznając skargę na takie postanowienie rozstrzyga jedynie o legalności aktu administracyjnego, którym organ odwoławczy ocenia kwestie zasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu tym organ II instancji, jak i sąd administracyjny nie bada zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Decyzja ta pozostaje poza oceną kontroli. Nie można więc przyjąć, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa pomiędzy tą decyzją, a postanowieniem Kolegium podlegającym kontroli sądu.

Zażalenie na to postanowienie wniósł K. M., wnosząc o zmianę powyższego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o nałożeniu kary, względnie o uchylenie tego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), poprzez błędne uznanie, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wychodzi poza pojęcie ustawowe "w granicach tej samej sprawy" w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest ściśle związany z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pomiędzy sprawą sądowoadministracyjną dotyczącą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz decyzją organu I instancji zachodzi tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, gdyż Sąd w sprawie wywołanej skargą bada nie tylko przesłanki przywrócenia terminu, ale również przesłanki skuteczności doręczenia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie z niżej wskazanych względów.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do § 3 tego artykułu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie "wpadkowej", WSA odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej w sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jedynym powodem takiego rozstrzygnięcia Sądu I instancji było przyjęcie, że wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto decyzję, która znajdowała się poza granicami tej sprawy, rozumianej w sensie materialnym.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji należy uznać za trafne.

Poza sporem brak ustawowej definicji granic tej samej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie zasadnie natomiast wskazuje się, że cytowane pojęcie należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres tej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia granice tej samej sprawy i granice sprawy, której dotyczy skarga zakreślają zbliżone ramy prawne (tak m.in. NSA w postanowieniu z 5 stycznia 2016 r., II OZ 1341/15, 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II FZ 230/16, 1 grudnia 2011 r., I FZ 406/11).

Art. 61 § 3 p.p.s.a. obejmuje więc swym zakresem zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli.

Zgodzić należy się też z poglądem, że za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedziano się w uchwale NSA z 27 lipca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7. (por. B. Dauter w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; komentarz do art. 61 p.p.s.a., teza 18)

W powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że zwrot we wszystkich postępowaniach użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego.

Analogiczne stanowisko prezentowane jest na gruncie art. 135 p.p.s.a. Zasadnie przyjmuje się, że "określenie we wszystkich postępowaniach, (...), wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.)" (por. A. Kabat (w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019; Teza 3).

Podzielić w końcu należy pogląd, że powołana wyżej uchwała FPS 12/99 zachowuje aktualność także co do tezy, że odnośnie do zwrotu normatywnego w granicach danej sprawy chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (patrz: postanowienie NSA z 12 czerwca 2012 r., II FZ 441/12, 16 września 2014 r., II OZ 930/14, 5 stycznia 2016 r., II OZ 1341/15).

W rozpoznawanej sprawie tymczasem skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Województwa [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy zaś decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, która - jak wskazuje jej podstawa prawna i faktyczna - nie jest przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji. Trzeba więc przyznać rację temu Sądowi, że choć wskazane sprawy pozostają ze sobą w pewnym związku, to jednak - ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego - nie można uznać, że tworzą tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W uzasadnieniu postanowienia z 30 stycznia 2015 r., I OZ 43/15, NSA trafnie wywiódł, że przy definiowaniu pojęcia sprawy, w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności, należy uwzględnić to, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Z tych względów np. kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem. Wskazane akty stanowią bowiem odrębne sprawy, dotyczące różnych przedmiotów. Postanowienie "wpadkowe" jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, natomiast decyzja, materialnoprawnym. Odrębność tych spraw wykluczała zaś możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02; glosa do powyższego wyroku Z. Kmieciak, OSP 2007/3, s. 163 i n.).

Odnosząc się do argumentów zażalenia, zgodnie z którymi wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji jest ściśle związany z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż sąd w sprawie wywołanej skargą bada nie tylko przesłanki przywrócenia terminu, ale również przesłanki skuteczności doręczenia decyzji, celowe jest przywołanie stanowiska NSA zaprezentowanego w wyroku z 4 lipca 2013 r., II OSK 579/12, w którym Sąd wyjaśnił, że z mocy art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny pierwszej instancji jest właściwy do kontroli wydanego w sprawie postanowienia organu drugiej instancji o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.). Jednakże, co należy podkreślić z uwagi na znaczenie w sprawie niniejszej, postanowienie organu drugiej instancji o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie podlega ani kontroli instancyjnej, ani odrębnej skardze do sądu administracyjnego i właśnie z tego względu może być kwestionowane razem ze skargą na decyzję ostateczną, wydaną w efekcie przywrócenia tego terminu. W przeciwnym razie, jak trafnie stwierdził NSA, nie zostałyby osiągnięte cele kontroli sądowoadministracyjnej, pozostawiając organom administracyjnym możliwość podejmowania niepodlegających niczyjej kontroli rozstrzygnięć, których treść ma wpływ na przebieg i wynik postępowania administracyjnego. Tego rodzaju okoliczności oraz zależności nie zachodzą w niniejszej sprawie. Przy trafnym przyjęciu, że - z uwagi na odrębną podstawę prawną i faktyczną - decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie jest objęta granicami sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, trzeba zwrócić uwagę, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma, co oczywiste, przymiot zaskarżalności. Nie mamy zatem w tym przypadku do czynienia z wyjątkową sytuacją, szczególnym powiązaniem, dopuszczającym orzekanie - nie tylko jak w cytowanym wyżej orzeczeniu - o legalności, ale i o wykonalności rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym na podstawie prawnej innej niż akt objęty skargą, gdyż nie występuje - z woli ustawodawcy - ryzyko kształtowania przez organy stosunku administracyjnoprawnego w sposób wykluczający kontrolę sądowoadministracyjną.

Wobec powyższych rozważań należało uznać argumenty zażalenia za nietrafne.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.