Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. S. na rzecz J. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. VII SA/Wa 991/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nakazującą K. S. (dalej także jako: skarżący) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) rozbiórkę osłony śmietnikowej zrealizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., zlokalizowanej przy granicy z działką nr ewid. [...], poprzez demontaż wszystkich jej elementów niestanowiących ogrodzenia działki. Organy stwierdziły, że zrealizowany przez skarżącego obiekt narusza § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w świetle którego odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie wskazanych odległości od okien i drzwi do 3 m oraz od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, ale tylko wtedy, jeśli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły zaś, że osłona śmietnikowa została zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., na której nie ma obiektu budowlanego o podobnym charakterze.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. o nakazie rozbiórki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków J. J. i A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę stwierdzenia, iż ww. decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki osłony śmietnikowej obarczone są jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowiło ustalenie, że sporna osłona śmietnikowa znajduje się w odległości co najmniej 3 m od granicy działki sąsiedniej o nr [...]. Wynika to z treści przedstawionej przez K. S. mapy zasadniczej działek przy ul. [...] w P. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając dowód z ww. mapy uznał, że prowadząc postępowanie w sprawie osłony śmietnikowej organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń w celu zbadania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. Uchybienie to, zdaniem organu, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji bez wyjaśnienia tej kluczowej kwestii. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonanych przezeń ustaleń nie podważa załączone do akt sprawy postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. (znak: [...]) o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] z działką nr [...] położoną w P. przy ul. [...]. Wszczęcie tego postępowania potwierdza, że kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest sporna. Odnosząc się do sugestii J. J. i A. J. dotyczących zawieszenia z urzędu postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego GINB uznał, że brak jest ku temu podstaw, gdyż fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do prowadzonego postępowania. Ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania nieważnościowego. ponieważ nie dotyczy ono rozstrzygnięcia tego, w jaki sposób przebiegają granice, a jedynie tego, że w przeprowadzonym przez organ wojewódzki i powiatowy postępowaniu zaniechano ustaleń w tym zakresie.

W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tę uwzględnił.

Sąd I instancji stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż analizowane przez ten organ pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki osłony śmietnikowej rażąco naruszają przepisy postępowania. W ocenie Sądu, rażące naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego polega w szczególności na braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego czy też nie przeprowadzenie dowodów obligatoryjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim przeprowadził oględziny przedmiotowej osłony stwierdzając, że znajduje się ona w linii ogrodzenia działki, a część ogrodzenia stanowi jedną ze ścian. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji kartograficznej nie wynikało również, aby przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] był sporny lub określany w odmienny sposób. Strony, w tym K. S., nie kwestionowały przebiegu granicy zarówno przed organem I instancji, także podczas oględzin, w odwołaniu, ani w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można zatem skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego, że rażąco naruszyły przepisy postępowania w zakresie postępowania dowodowego poprzez brak ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2012 r. były wadliwe. Zdaniem Sądu, oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje organów nadzoru budowlanego nie naruszały rażąco art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z przyczyn wskazanych w zaskarżonych decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. S. skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, że organ nie powinien z urzędu ustalić granic działki,

- art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego, wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania,

- art. 12 k.p.a. poprzez brak działania w sprawie,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezwieszenie postępowania pomimo ustalenia, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] i [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w postępowaniu w sprawie rozbiórki osłony śmietnikowej ustalenia co do przebiegu granicy pomiędzy działką skarżącego a działką uczestników postępowania organy oparły się wyłącznie na ustaleniach faktycznych, nie poczyniły natomiast z urzędu obligatoryjnych ustaleń w tym zakresie w oparciu o dokonany wcześniej podział geodezyjny. Ponadto, zdaniem strony, wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego uzasadniało zawieszenie przez organ administracji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, do czego organ i Sąd były zobowiązane na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Ocena zarzutów skargi kasacyjnej K. S. prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie są tego rodzaju, iż w oparciu o wywiedzione przez stronę podstawy kasacyjne uprawnione byłoby przyjęcie, iż zarzucane przez skarżącego Sądowi I instancji uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. naruszeniu przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przeciwko zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej skierował zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które nie są stosowane bezpośrednio przez wojewódzki sąd administracyjny (tj. przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym), lecz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Wzgląd na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), która złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej zaważył na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoznał, jednakże w wyniku dokonanej kontroli uznał, że zarzuty te są merytorycznie całkowicie nietrafne. Kluczowe znaczenie dla przyjęcia tego stanowiska ma okoliczność, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie szczególnym - stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznania organów i Sądu I instancji nie były zagadnienia związane z ponownym rozpoznaniem sprawy w trybie zwyczajnym, ale dokonana z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ocena prawidłowości decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. W postępowaniu tym, które nie jest konkurencyjne wobec postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, organy badały, czy decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadą lub wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy wydanie tej decyzji nie nastąpiło z obrazą przepisów noszącą znamiona kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Skuteczne zakwestionowanie wyroku Sądu I instancji uchylającego zaskarżone do tego Sądu decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie organ ten stwierdzając nieważność decyzji o nakazie rozbiórki błędnie zastosował art. 156 § 2 k.p.a. wymagało wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który zakresem swojego zastosowania obejmowałby opisaną powyżej sytuację. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu odnoszącego się do kwalifikowanej wady decyzji o nakazie rozbiórki. Podstawy kasacyjne zawężone zostały do: 1) powiązanego z treścią art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz błędnego i bezpodstawnego przyjęcie, że organ nie powinien z urzędu ustalić granic działki, 2) zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., pozbawionego uzasadnienia jako że skarżący nie wskazał, w czym upatruje uchybienia przez organy obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania, 3) pozbawionego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez brak działania w sprawie oraz zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania. Mając zaś na względzie wskazane powyżej ramy prawne rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zakreślone przede wszystkim treścią art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzić trzeba, że w postępowaniu sądowym dotyczącym wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty wydania decyzji w postępowaniu zwykłym z naruszeniem ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego niepołączone z zarzutem kwalifikowanej formy naruszenia tych przepisów nie mogą być skutecznie podnoszone. Właściwym forum skutecznego podnoszenia zarzutów tego rodzaju, co wyprowadzone w skardze kasacyjnej, a więc zarzutów skierowanych wobec rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, jest postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, ewentualnie postępowanie sądowe w sprawie kontroli wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1333/15). W orzecznictwie trafnie zauważa się bowiem, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej jednak wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym.

Skoro zatem skuteczność skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie uzależniona była od zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który zdyskwalifikował wyrażoną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzjach uchylonych przez ten Sąd ocenę prawną o wydaniu decyzji w rozbiórce osłony śmietnikowej w warunkach rażącego naruszenia prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to wymagało to podjęcia próby polemiki z Sądem I instancji co do przyjętej przez ten Sąd oceny w zakresie nieprawidłowości przypisania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o rozbiórce wady nieważności. W przypadku naruszenia przepisów proceduralnych stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Takiej polemiki, relewantnej z punktu widzenia przepisów regulujących zasady przyjmowania ustaleń oraz rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skarga kasacyjna K. S. nie zawiera. Skarżący formułując zarzuty kasacyjne całkowicie pominął, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, co wymagało w pierwszym rzędzie podniesienia zarzutów naruszenia przepisów regulujących to postępowanie. Brak stosownych zarzutów dostarczających sądowi kasacyjnemu właściwy normatywny wzorzec kontroli decyzji wydanych w trybie nieważnościowym wykluczył w istocie możliwość weryfikacji prawidłowości wyroku Sądu I instancji dotyczącego tych decyzji, czyniąc rozpoznawaną skargę kasacyjną całkowicie, od podstaw, nieskuteczną.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).