Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a."- po rozparzeniu odwołania [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego świec i zniczy wraz z hurtownią oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną we wsi [...], gm. [...] na działce nr. ew. [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...]).

Organ wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1999 r., oraz zmieniająca je decyzja Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 1999 r., zostały poprzedzone decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji świec i zniczy w [...] na działkach nr ew. [...]. Wskazana decyzja określiła m.in. wymóg zastosowania dachów stromych w układzie szczytowym oraz obowiązek zachowania odległości projektowanych obiektów od granic sąsiednich działek 4m - dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m - dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów.

Dalej podniósł, że na projekcie zagospodarowania terenu (karta nr 125, 126), stanowiącym kopię fragmentu mapy do celów projektowych zawarto na marginesie adnotację odręczną, wyrażającą zgodę na usytuowanie rozbudowy budynku gospodarczego, również na kopii fragmentu jednego z rzutów projektu budowlanego zamiennego - Aneks do projektu architektoniczno - budowlanego, załącznika do decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., znajduje się ręczna adnotacja, cyt.: "wyraża zgodę na projektowane usytuowanie rozbudowy budynku gospodarczego (w odległości 2m od granicy działki) wg. aneksu do projektu architektoniczno - budowlanego".

Organ stwierdził, że skoro udzielono zgody na etapie zmiany pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, że zaakceptowane zostało także pierwotne zamierzenie tj. usytuowanie budynku 2 m od granicy działki nr ew. [...].

Zdaniem organu nie można uznać, że nie było zgody na usytuowanie budynku w myśl § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budowlanej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00, uznał przepis za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił, że z projektu budowlanego (rzut dachu - rys. 2; elewacja boczna - rys. 6; elewacja boczna 1 - rys. 5; przekrój A-A - rys. 6/K; przekrój B-B - rys. 7/K), wynika, że zaplanowano płaski dach. Jednocześnie projekt budowlany - załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., przewiduje zmianę pierwotnego projektu budowlanego w zakresie konstrukcji dachu, tj. na dach dwuspadowy w układzie szczytowym, o nachyleniu połaci dachowej 6 stopni co jest zgodne z warunkami określonymi w przywołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej podkreślił, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o warunkach zabudowy działka nr ew. [...]została podzielona na strefę zabudowy mieszkaniowej i strefę zabudowy rzemieślniczej. Obiekt zaplanowano w strefie zabudowy mieszkaniowej. Jednak z treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że warunki zostały ustalone dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji świec i zniczy. Z uwagi zaś na brak odniesienia w ww. decyzji do załącznika graficznego zawierającego wytyczenie dwóch stref na działce nr ew. [...], rozbieżności pomiędzy treścią i załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy nie można zakwalifikować, jako niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, tj. jako rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego – wg. stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutów odwołania organ stwierdził, że z analizy materiału dowodowego nie wynika aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca1999 r., oraz zmieniająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., były obarczone którąkolwiek z pozostałych kwalifikowanych wad, zostały bowiem wydane przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczą sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania a ich niewykonalność nie ma charakteru trwałego oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

Weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 1999r., oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 1999 r., nie są także sprzeczne z postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na podstawie którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko, organ wyjaśnił, że w dniu wydania pozwolenia na budowę obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998r., Nr 93, poz. 589, ze zm.), które nie zaliczały zakładów produkcji i hurtowni świec do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani mogących pogorszyć stan środowiska (§ 1 i 2 ww. rozporządzenia). Tym samym nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko (§ 3 ww. rozporządzenia). Nie można zatem przyjąć, że inwestycja miała szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzkie i przyczyniła się do pogorszenia stanu zdrowia osób przebywających w sąsiedztwie. Nadto, gdy obecna działalność jest sprzeczna z normami określonymi przez przepisy dotyczące ochrony środowiska, do podjęcia działań właściwe są organy ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie:

- art. 35 Prawa budowlanego poprzez usankcjonowanie budowy niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy,

- art. 67a, pkt. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, poprzez jego nieuwzględnienie,

- rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie.

- art. 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, wydanie decyzji po ponad 2 miesiącach od wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (30 lipca 2014 r.).

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, o czym świadczy rozbieżność między projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999r.

Skarżąca podniosła przy tym, że zgoda na usytuowanie inwestycji została sfałszowana, z uwagi na zaawansowany wiek jak i chorobę matki skarżącej [...], która nie była w stanie napisać takiej adnotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134. § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle wymienionych wyżej kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej odniesione.

Przypomnieć należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W konsekwencji zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy.

Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Porównanie obu wydanych w sprawie decyzji wskazuje jednoznacznie, że ich zakres jest odmienny. Przedmiotem rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji - co wymaga podkreślenia, zarówno decyzji z dnia [...] marca 1999r. o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji ją zmieniającej z dnia [...] sierpnia 1999r. – organ I instancji ograniczył wyłącznie do decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r., natomiast przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy uczynił obie ww. decyzje. Oznacza to, że poza kontrolą organu I instancji pozostała decyzja z dnia [...] marca 1999r. o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie ustrzegł się zatem uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a przez to uniemożliwiającym pozostawienie rozstrzygnięcia tego organu w obrocie prawnym. Istota administracyjnego toku instancji, jak już wskazano wyżej, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95; ONSA nr 1/1997, poz. 35). Organ odwoławczy nie może więc orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w zakresie, który nie był rozpoznawany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., II OSK 461/07, CBOSA).

Z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. wynika, że wprowadzone nią zmiany do pierwotnego pozwolenia budowlanego dotyczyły wyłącznie zmiany: kształtu i konstrukcji dachu, ilości i wielkości części otworów okiennych i drzwiowych, powiększenia rampy wyładowczej i wprowadzenia przewodów wentylacyjnych w formie murowanej, co – zdaniem Sądu – wskazuje, że ocenie w postępowaniu nieważnościowym winny podlegać łącznie obie decyzje, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca. Z podanych przyczyn Sąd uchylił również decyzję organu I instancji.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.