Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków J. J. i A. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2012 r., Nr [...]- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].01.2015 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] WINB decyzją z dnia [...].04.2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r., Nr [...] nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) K. S. rozbiórkę osłony śmietnikowej zrealizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], zlokalizowanej przy granicy z działką nr ewid. [...], poprzez demontaż wszystkich jej elementów niestanowiących ogrodzenia działki. GINB decyzją z dnia [...].01.2015 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji organów obu instancji.

Z decyzją GINB z dnia [...].01.2015 r. nie zgodzili się J. J. i A. J., wnosząc w ustawowym terminie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało.

Postępowanie prowadzone w rozpatrywanej sprawie dotyczyło samowolnie wykonanej osłony śmietnikowej zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie organów nadzoru budowlanego niemożliwe było zalegalizowanie ww. obiektu z uwagi na fakt, że narusza on przepis § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690, ze zm.).

Na podstawie § 23 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, śmietniki, a więc miejsca, w których znajdują się urządzenia przeznaczone do gromadzenia odpadów, nie mogą znajdować się w każdym miejscu posesji. Kluczowe jest zachowanie określonej odległości od pomieszczeń mieszkalnych oraz od granicy posesji. Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie wskazanych odległości od okien i drzwi do 3 m oraz od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, ale tylko wtedy, jeśli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy.

W omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazały rozbiórkę wykonanej osłony śmietnikowej, gdyż zlokalizowana jest ona bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], na której nie ma obiektu budowlanego o podobnym charakterze. Jednak , jak zauważa GINB, przedłożona wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przez K. S. mapa zasadnicza działek przy ul. [...] w [...]przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2012 r., sporządzona w skali 1:500 wskazuje, że sporna osłona śmietnikowa znajduje się w odległości co najmniej 3 m od granicy działki o nr [...]. Z powyższego wynika, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń w celu zbadania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]przy ul. [...] w [...].

Dalej GINB wyjaśnił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 09.07.2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).

Mając powyższe na uwadze GINB uznał, że w świetle brzmienia § 23 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie konieczne było ustalenie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], czego organy nie dokonały.

Zasadnie więc w decyzji GINB z dnia [...].0.12015 r., uznano, że decyzja [...] WINB z dnia [...].04.2013 r., Nr [...] oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r., Nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez przeprowadzenia postępowania w kluczowej dla postępowania kwestii.

Skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołuje wydany nakaz rozbiórki niewątpliwie uzasadniają stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ponieważ tylko jednoznaczne ustalenie niedającej się usunąć niezgodności obiektu budowlanego z przepisami powinna skutkować nakazem rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części.

Dokonanych przez GINB ustaleń nie podważają także twierdzenia Skarżących, ani załączone do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumenty. Postanowienie z dnia [...].12.2014 r., znak: [...] (którym wszczęto postanowienie rozgraniczeniowe działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] z działką nr [...] położonej w [...]przy ul [...]) dodatkowo potwierdza, że kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr: [...] i [...]jest sporna i nie została wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego.

Jak wskazano w decyzji z dnia [...].01.2015 r., stwierdzenie nieważności decyzji [...]W1NB z dnia [...].04.2013 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie spornej inwestycji. Do wyjaśnienia w postępowaniu zwykłym pozostaje również kwestia lokalizacji spornej inwestycji względem przyłącza gazowego, która z uwagi na charakter niniejszego postępowania nieważnościowego nie może być w nim oceniona.

Rozpatrując złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawartą w nich sugestię zawieszenia z urzędu postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego GINB uznał, że brak jest podstaw do jego zawieszenia. Sam fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w stosunku do niniejszego postępowania. Ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania nieważnościowego. ponieważ nie dotyczy ono rozstrzygnięcia tego, w jaki sposób przebiegają granice, a jedynie tego, że w przeprowadzonym przez organ wojewódzki i powiatowy postępowaniu zaniechano ustaleń w tym zakresie.

Skargę na tę decyzją złożyła J.J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń co do rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], w szczególnie zaniechanie zwrócenia się do Starostwa Powiatu [...] (Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]) o udzielenie wyjaśnień na temat przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami, w tym rozbieżności pomiędzy granicą tych działek wskazaną na mapie przedstawionej przez wnioskodawcę a wynikającą z pozostałych dokumentów, map i opracowań geodezyjnych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 13.03.2015 r.;

- co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem bez dokonania powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości stwierdzenia, czy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB i [...]WINB w zakresie przebiegu tej granicy było prawidłowe, a tym samym czy rzekome uchybienia organów niższego stopnia dotyczące postępowania dowodowego miały w ogóle jakikolwiek wpływ na treść decyzji nakazujących K.S. rozbiórkę osłony śmietnikowej, których nieważność GINB stwierdził w niniejszym postępowaniu;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że ww. decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...].04.2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...].12.2012 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z uwagi na rzekome nieustalenie przez organy nadzoru budowlanego przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy:

a) na potrzeby powyższych decyzji PINB i [...]WINB prawidłowo przyjęły, że objęta nakazem rozbiórki samowolnie wykonana na działce ew. nr [...] osłona śmietnikowa zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką ew. nr [...];

b) w dacie wydania powyższych decyzji przez PINB i [...]WINB granica pomiędzy działkami o nr ew. [...]i [...] nie była sporna i nie była kwestionowana przez K. S., organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły przebieg tej granicy na podstawie dotychczasowych dokumentów geodezyjnych, zaś przebieg tej granicy został ostatecznie potwierdzony w treści opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii inż. A. B. z dnia [...].03.2015 r.;

c) wobec braku wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] nie było potrzeby podejmowania przez organy obu instancji żadnych dodatkowych czynności dowodowych i sprawdzających mających na celu potwierdzenie przebiegu tej granicy w trybie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności z uwagi na nieprzedstawienie przez K. S. mapy załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności na etapie prowadzenia przez ww. organy postępowania w sprawie samowoli budowlanej;

d) przedstawiona przez wnioskodawcę K. S. mapa zasadnicza działek przy ul. [...] wskazuje na nieprawidłowy przebieg granic pomiędzy ww. działkami na skutek błędów popełnionych przy aktualizacji danych katastralnych i odnowieniu ewidencji gruntów, co również potwierdza ww. opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii inż. A. B. z dnia [...].03.2015 r.

- co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji i doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowych wydanych przez PINB i [...]WINB oraz powoduje konieczność zbędnego przeprowadzenia na nowo postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny legalności budowy osłony śmietnikowej na działce ew. nr [...], które może skutkować tylko i wyłącznie wydaniem ponownej decyzji nakazującej rozbiórkę tej osłony, tożsamej w swej treści z decyzją, której nieważność stwierdził GINB.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2015 r. w całości,

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...].03.2015 r. , którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].01.2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2012 r., Nr [...].

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organ II instancji rażąco naruszyli przepisy procesowe w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie Sądu zarzutu takiego organom skutecznie postawić nie można.

Jak wskazują orzeczenia przytoczone powyżej rażące naruszenia prawa w zakresie ustalenia stanu faktycznego polega w szczególności na braku przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego czy też nie przeprowadzenie dowodów obligatoryjnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Przeprowadził oględziny przedmiotowej osłony stwierdzając, że znajduje się ona w linii ogrodzenia działki a część ogrodzenia stanowi jedną ze ścian. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji kartograficznej nie wynikało również aby przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] był sporny lub określany w odmienny sposób.

Przede wszystkim zaś strony, w tym K.S., nie kwestionowały przebiegu granicy zarówno przed organem I instancji( także podczas oględzin), w odwołaniu jak również w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Trudno wobec tego, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności, zarzucić organom nadzoru budowlanego, że rażąco naruszyły przepisy postępowania w zakresie postępowania dowodowego, poprzez brak ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Tym samym uznać należy, że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2012 r., Nr [...] były wadliwe, bowiem oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz organu stopnia podstawowego nie naruszały rażąco art. 7 i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z przyczyn wskazanych w decyzjach GINB.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.