Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Roleder Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1164/16 w sprawie ze skargi Gminy Kolbudy, E.P., M.M., G.Z., B.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 19 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy Kolbudy, E.P., M.M. G.Z. i B.R. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku ustalił w Gdańsku środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej o parametrach drogi ekspresowej wraz z przebudową linii wysokiego napięcia w przebiegu wyznaczonym korytarzem wariantu LA OMT (Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej) + LA OŻ (Obwodnica Żukowa). Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jako podstawę decyzję organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Następnie, po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skarg wniesionych przez skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym w tej sprawie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził przede wszystkim naruszenie przez organ art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Sąd I instancji podkreślił, że poszanowanie tej zasady ma szczególne znaczenie w przypadku sytuacji konfliktowych, w których organ powinien w sposób właściwy odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniach stron, dokonując ich samodzielnej oceny. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zarówno samej możliwości realizacji przedsięwzięcia, jak też wariantów jej przebieg. W toku postępowania wiele stron zgłaszało uwagi i podnosiło szereg uwag.

W ocenie Sądu I instancji, o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można mówić, w sytuacji w której organ ograniczył się do oceny sporządzanego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz do konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem poprawności tego postępowania jest także przeprowadzenie konsultacji ze społeczeństwem.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor dwukrotnie organizował spotkania informacyjne, w wyniku których złożono wiele wniosków, które zostały przeanalizowane, a racjonalne i możliwe do wprowadzenia zmiany uwzględniono w dokumentacji. Uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera natomiast własnego odniesienia się do sposobu i zakresu uwzględnienia zgłaszanych uwag i zastrzeżeń, w szczególności dotyczących zasadności wyboru przyjętej przez organ I instancji metody analizy raportu o oddziaływaniu spornego przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, poważne wątpliwości budzi uzasadnienie dokonanego wyboru wariantu inwestycji (IA OMT), w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego strony podnosiły, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wariant IA OMT będzie miał najmniejszy negatywny wpływ na środowisko. Według organu odwoławczego, decydująca w tym zakresie była "wielokryterialna analiza wariantowa". Z analizy wynika jednak, że natężenie ruchu w wariancie IA OMT nieznacznie przekracza prognozowaną ilość pojazdów w wariancie IA 3 OMT - tzw. wariant pomarańczowy (różnica wynosi ok. 4% dobowego natężenia pojazdów). W tej sytuacji, stwierdzenie organu, że o wyborze wariantu IA OMT zamiast wariantu IA-3 OMT zadecydowały znacznie lepsze wyniki oceny innych kryteriów inwestycji (np. powierzchni przekształceń terenu, rocznej ilości ścieków opadowych, liczby niszczonych stanowisk chronionych roślin naczyniowych, płazów i ptaków) nie jest wystarczające. Organ odwoławczy nie przeprowadził również ponownego, merytorycznego postępowania w zakresie odnoszącym się do przyjętych rozwiązań i warunków technicznych planowanej obwodnicy Żukowa i jej połączenia z drogą krajową nr 7, a także węzła Glinicz (jego kształtu oraz poziomu hałasu). W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Jest to tym bardziej rażące, że zarzuty te były sformułowane w sposób jasny i dotyczyły istotnych zagadnień związanych z postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej, w tym zwłaszcza związanych z przebiegiem (wariantem) spornej inwestycji.

Sąd I instancji zarzucił także, że organ odwoławczy zaniechał dokonania oceny ewentualnej sprzeczności celów inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo. W studium tym tereny przeznaczone pod inwestycję mają przeznaczenie mieszkaniowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie organy gminy, jednak jest jednak drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. W tej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że studium nie oznacza "formalnej zmiany przeznaczenia", nie wyjaśnił jednak, dlaczego przyjął, że wybrany wariant inwestycji pozytywnie wpłynie na rozwój (politykę przestrzenną) gminy.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano jedynie decyzje organu I instancji i przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Ocena organu odwoławczego sprowadza się do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadził własnej oceny tego rozstrzygnięcia zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak i w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie do rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności planowanej inwestycji, jak i w kwestiach poruszonych w odwołaniach od decyzji I instancji, dotyczących zwłaszcza wybranego wariantu inwestycji i jego wpływu na ludzi i środowisko naturalne.

Zdaniem Sądu I instancji, uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od właściwej, rzetelnej oceny uzależniona jest bowiem nie tylko sama realizacja inwestycji ale również warianty tej realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska.

Organ zarzucił naruszenie następujących przepisów.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."), w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) tiret pierwsze ustawy środowiskowej w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób niewystarczający odniósł się do wyników wielokryterialnej analizy wariantów lokalizacyjnych przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c), a także w związku z art. 37 pkt 2 oraz art. 35 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeanalizował ponownie uwag i wniosków zgłaszanych w trakcie udziału społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej.

W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że organ administracji naruszył te przepisy w odniesieniu tylko do niektórych uwag i wniosków złożonych w ramach udziału społeczeństwa, organ zarzucił Sądowi I instancji błędne uznanie, że naruszenie wymienionych przepisów ustawy środowiskowej oraz k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po trzecie, organ wskazał, że na podstawie akt sprawy Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy niedostateczne wyjaśnił stan faktyczny sprawy. W związku z tym organ zarzucił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 37 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez niewłaściwe uznanie, że organ odwoławczy naruszył te przepisy. W ocenie organu, w szczególności w odniesieniu do analizowanych wariantów lokalizacyjnych nie zaistniały wątpliwości podważające zasadność realizacji przedsięwzięcia w wybranym wariancie.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 i 3 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Polegało to na wadliwym przyjęciu, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, miał obowiązek odnieść się do przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo, podczas gdy nie jest on organem, do którego adresowany jest ten dokument.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z jednej strony art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wiąże jedynie organy gminy, a z drugiej strony wiąże Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ewentualnej sprzeczności celów planowanego przedsięwzięcia z tym dokumentem.

W ocenie organu, powyższe naruszenie skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do uwzględnienia w ramach postępowania odwoławczego treści studium w kontekście wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia oraz jego wpływu na rozwój i politykę przestrzenną gminy.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez niezastosowanie jako wzorca kontroli legalności uchylonej decyzji przepisu regulującego, jakie akty o charakterze planistycznym bierze się pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku informacji uzasadniających wniosek, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku postępowania odwoławczego naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także niewyjaśnienie w sposób należyty podstaw podjętego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.

Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie a także w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpujących wskazań co do dalszego postępowania organu administracji.

Po dziewiąte, jako konsekwencję powyższym naruszeń organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. przez ich zastosowanie zamiast oddalenia skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona organ wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i oddalenie skarg.

Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący B.R. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kolbudy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto, w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych ostatnich podstaw kasacyjnych. Jest to bowiem konieczne dla prawidłowej oceny dokonanej w danej sprawie wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, przy czym Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 2 i § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że wskazania Sądu I instancji w tym zakresie są całkowicie nieprawidłowe odnośnie obowiązku badania zgodności planowanego przedsięwzięcia drogowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo w świetle wyboru realizacji wariantu tego przedsięwzięcia. Realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia drogowego nie podlega bowiem badaniu nawet pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej ze studium, co wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Dlatego też zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w świetle dyspozycji art. 153 p.p.s.a. są w tym zakresie całkowicie nieprawidłowe.

Po drugie, zasadny jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy nie naruszył w tym zakresie zasady ogólnej postępowania administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. Wynika to z tego, że osnowa decyzji organu odwoławczego w istotnej części ma charakter reformatoryjny, ponieważ aż w osiemnastu punktach uchyla decyzję organu I instancji, a w pozostałej części utrzymuje ją w mocy. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego nie jest streszczeniem decyzji organu I instancji i akceptacją "wypowiedzi w niej zawartych".

Po trzecie, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiącego podstawę do uwzględnienia skargi w związku z naruszeniem przez organ przepisów postępowania. Oznacza to, że brak było do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 3 pkt 8 lit. c) ustawy środowiskowej, jak i art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 cytowanej ustawy środowiskowej. Ponadto nawet w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oprócz odniesienia się do przepisu art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, w ogóle nie powołał się na naruszenie przez organ pozostałych, wyżej wymienionych przepisów ustawy środowiskowej. Z kolei przepisy art. 35 i art. 37 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej dotyczą tylko zgłaszanych uwag i wniosków w postępowaniu dotyczącym udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowej przez zainteresowane podmioty, które nie muszą mieć nawet interesu faktycznego. Ponadto powyższego trybu postępowania nie należy mylić i utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i tzw. nieformalnymi konsultacjami, które były także przeprowadzone w tej sprawie, biorąc pod uwagę analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z realizacją tego przedsięwzięcia drogowego (str. 731-738 raportu).

Po czwarte, wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania Sądu I instancji dotyczące oceny wyboru wariantu realizacji danego przedsięwzięcia drogowego, niezgodne z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zostały nawet powiązane z zarzutem naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy środowiskowej. Ponadto łączy się to również z kwestią analizy i oceny przez właściwy organ zgłaszanych uwag i wniosków, w tym także dotyczących wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 37 w związku z art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia tych przepisów przez właściwe w tej sprawie organy.

Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w świetle dyspozycji art. 153 i art. 190 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.