Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1089/16 w sprawie ze skargi A.W. i M.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A.W. (dalej jako "skarżąca") i M.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Opracowanie wielowariantowego projektu koncepcyjnego rozbudowy al. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta K.".

Odwołania od tej decyzji wniosła skarżąca oraz inne strony postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska

1. uchylił fragment osnowy decyzji organu I instancji na stronie 1 w brzmieniu "po rozpatrzeniu wniosku z 30.10.2013 r. znak: [...] Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., działającego przez pełnomocnika Pana A.K." i w tym zakresie orzekł: "po rozpatrzeniu wniosku z 30.10.2013 r. znak: [...] A.G. reprezentującego Gminę Miejską K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.";

2. w punkcie II.4 w tabeli uchylił wiersz 8 i 9 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji;

3. w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał "modyfikacji" w zakresie prawidłowego i pełnego oznaczenia wnioskodawcy, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013 poz. 1235, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Wskazany w pkt 1 osnowy decyzji wniosek został złożony przez A.G., którego umocowanie do występowania w imieniu inwestora wynikało z pełnomocnictwa z 11 lipca 2013 r. udzielonego przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. J.M.. Zdaniem Sądu I instancji, pełnomocnictwo upoważniało A.G. do reprezentowania Gminy Miejskiej K. - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a nie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Pełnomocnictwo wydane zostało w nawiązaniu do pełnomocnictwa z 7 czerwca 2013 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta K. J.M, J.M. Pełnomocnictwo to upoważniało m. in.: do reprezentowania Gminy Miejskiej K. w zakresie działalności Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz występowania z wnioskami do organów w związku z bieżącym funkcjonowaniem i realizacją przez ten Zarząd zadań inwestycyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że pełnomocnictwo z 11 lipca 2013 r. jest prawidłowe.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem skarżącej, że organ I instancji niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności związane z wniesionymi uwagami. Organ ten odniósł się do wniesionych uwag i wniosków w przedmiocie: braku budynku na działkach [...] i [...]/1 na mapach z zasięgiem oddziaływania akustycznego, braku zapewnienia dojazdu do wszystkich działek znajdujących się pomiędzy nasypami kolejowymi po wschodniej części al. [...], a także możliwości zamiany nieruchomości pomiędzy podmiotami. Tym samym organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 37 pkt 2 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 11 sierpnia 2014 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia szczegółowych wyjaśnień w zakresie uwag i wniosków wniesionych w procedurze udziału społeczeństwa, a następnie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Sposób ich rozpatrzenia jest prawidłowy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej wskazującego na obowiązek organu podjęcia czynności zmierzających do zażegnania konfliktu społecznego, którego zarzewiem jest utrudniony dostęp do al. [...] z nieruchomości sąsiednich. Konflikt ten, z uwagi na jego przyczynę, nie dotyczy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dostęp działki do drogi publicznej musi być bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Ustalanie tych kwestii nie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest również właściwy do rozstrzygania o możliwości "zamiany" nieruchomości pomiędzy ich właścicielami.. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji podjął niezbędne czynności zmierzające do właściwego załatwienia sprawy. W rozdziale "Analiza możliwych konfliktów społecznych" aneksu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, inwestor wyjaśnił, że przeprowadzał wieloetapowe konsultacje społeczne z mieszkańcami, instytucjami, organami samorządu terytorialnego i poinformował, że część postulatów mieszkańców dotyczących zmian projektu - takich jak korekty dojazdów, zapewnienie dojazdu do posesji, zmiany dotyczące małej architektury - została uwzględniona.

Odrębne skargi na powyższą decyzję wnieśli skarżąca oraz M.K.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. Sąd zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie zmiany wnioskodawcy. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, pełnomocnik substytucyjny A.G. działał w imieniu inwestora – Gminy Miejskiej K.. W ocenie Sądu I instancji, błędne jest twierdzenie skarżącej, że pełnomocnictwo z 7 czerwca 2013 r. zostało udzielone Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportowej w K.. Jak wynika z tego pełnomocnictwa, zostało ono udzielone osobie fizycznej – J.M. w związku i w zakresie pełnionej przez niego funkcji w samorządowej jednostce organizacyjnej - w zakresie spraw związanych z działalnością tej jednostki. Organ odwoławczy prawidłowo więc uznał, że oznaczenie inwestora w decyzji organu I instancji było nieprawidłowe, jednak nie miało to znamion rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest również zarzut skarżącej w zakresie braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich uwag i wniosków wniesionych przed wydaniem decyzji środowiskowej. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. oraz dodatkowo zawiera informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 37 pkt. 2 ustawy środowiskowej). Sąd I instancji podkreślił, że z art. 37 pkt 2 ustawy środowiskowej nie wynika obowiązek uwzględnienia uwag i wniosków, ale jedynie wskazania, czy i w jakim zakresie zostały uwzględnione. Odnosząc się do kwestii związanych z działaniami skumulowanymi, konfliktami społecznymi oraz skomunikowaniem okolicznych nieruchomości z al. [...], organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko na str. 9-12 zaskarżonej decyzji. Ocenił tam zarówno sposób rozpatrzenia uwag i wniosków przez organ I instancji, jak i odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że organ zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 105 § 1, a także w związku z art. 29, art. 28 i art. 33 § 1 k.p.a., jak również w związku z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że możliwe jest dokonanie przez organ odwoławczy zmiany strony postępowania w jego toku (z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na Gminę Miejską K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) oraz wskazanie, że pełnomocnik A.G. nie działał w imieniu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., ale w imieniu Gminy Miejskiej K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W ocenie skarżącej, błędnie przyjęto, że tego rodzaje "konwalidowanie prawa" nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, wymagającego uchylenia decyzji I i II instancji. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania administracyjnego nie jest możliwe dokonywanie wyżej opisanej zmiany. Powinno to skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji oraz stwierdzeniem nieważności decyzji organu I i II Instancji oraz umorzeniem postępowania.

W związku z tym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] listopada 2014 r. oraz umorzenie postępowania.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 37 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b), art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w organ odwoławczy w sposób prawidłowy uznał, że decyzja organu I instancji zawiera elementy określone w art. 37 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b), art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 37 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b), art. 107 § 1 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) i art. 63 ustawy środowiskowej. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowy uznał, że decyzja organu I instancji zawiera elementy wymagane na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy środowiskowej, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 105 § 1, a także w związku z art. 29, art. 28 i art. 33 § 1 k.p.a., jak również w związku z art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tej sprawie nie doszło do zmiany strony postępowania przez organ odwoławczy, ale do jej precyzyjnego określenia w osnowie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny akt sprawy stwierdzając, że inwestorem w tej sprawie była Gmina Miejska K., w imieniu której działał pełnomocnik substytucyjny A.G. Pełnomocnictwo z 7 czerwca 2013 r. nie zostało udzielone Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportowej w K., ale J.M., w związku i w zakresie pełnionej przez niego funkcji w samorządowej jednostce organizacyjnej oraz w zakresie spraw związanych z działalnością tej jednostki. Nie ulega zatem wątpliwości, że oznaczenie inwestora w decyzji organu I instancji było błędne, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego, która w sposób precyzyjny i prawidłowy określa stronę postępowania występująca z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej jest bowiem Gmina Miejska K.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Nie można również w związku z tym stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego została dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Sąd I instancji powinien zastosować w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i na tej podstawie uwzględnić skargę. Nie doszło również do naruszenia art. 28, art. 29 i art. 33 § 1 k.p.a., ponieważ adresat decyzji i zarazem podmiot w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, został oznaczony prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że osoba prawna - Gmina Miejska K. jako podmiot planujący realizację przedsięwzięcia ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w jej imieniu działał prawidłowo umocowany pełnomocnik (art. 33 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nieprecyzyjne określenie strony postępowania w decyzji organu I instancji nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że interes prawny w kwestionowaniu oznaczenia strony ma przede wszystkim sam wnioskodawca w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, a w tej sprawie reprezentujący Gminę Miejską K. pełnomocnik nie kwestionuje sposobu określenia strony w zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem sam zainteresowany podmiot w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej nie podważa sposobu jego oznaczenia w decyzji środowiskowej, to nie ma racjonalnych przesłanek do przyjęcia stanowiska, że prawidłowe wskazanie tego podmiotu w osnowie decyzji organu odwoławczego miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 37 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b), art. 107 § 1 w związku z art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) i art. 63 ustawy środowiskowej. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy słusznie uznał, że decyzja środowiskowa organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 pkt 2 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowa decyzja środowiskowa zawiera niezbędne informacje o udziale społeczeństwa w tym postępowaniu. Z decyzji tej wynika, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, o którym stanowią przepisy art. 37 pkt 2 w związku z art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b) tej ustawy odnoszącym się do powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wynika to także z tego, że kontrola zaskarżonej decyzji środowiskowej dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa również w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe w tej sprawie organy prowadzące postępowanie dowodowe. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a., a więc brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dotyczyło to zarówno uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, jak i zasady prawdy obiektywnej przy jednoczesnym poszanowaniu zasady swobodnej oceny dowodów. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżąca nie przedstawiła kontrraportu lub innego opracowania, które zawierałoby wymagane w tym zakresie przedmiotowym wiadomości specjalne podważające kwestionowane przez skarżącą ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie przez właściwe organy. Należy również podkreślić, że skarżąca nie ma umocowania prawnego do występowania w interesie prawnym innych stron postępowania (np. właścicieli innych nieruchomości), jak i w tej sprawie nie zachodzi możliwość skorzystania z instytucji actio popularis (skargi powszechnej).

Po trzecie, w stanie faktycznym tej sprawy brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. nieprawidłowe zastosowanie art. 37 pkt 2 i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Jak podniesiono wyżej, wbrew zarzutom kasacyjnym, decyzja środowiskowa zawiera wymagane przez te przepisy elementy, niezależnie od wymagań z art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej poddano analizie i ocenie kwestię powiązań z innymi przedsięwzięciami także w związku z możliwością wystąpienia konfliktów społecznych oraz biorąc pod uwagę ustalenia rozdziału aneksu do raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko pt. "Analiza możliwych konfliktów społecznych". Ponadto w tym zakresie oraz odnośnie skomunikowania okolicznych nieruchomości (w tym nieruchomości skarżącej) z al. [...], także organ odwoławczy poddał tę kwestię szczegółowej analizie i ocenie na str. 9-12 w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego swojej decyzji ostatecznej. Dotyczyło to także sposobu rozpatrzenia zgłoszonych uwag i wniosków zgodnie z dyspozycją art. 37 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, w ramach zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Należy także podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może tylko ustalać środowiskowe wymagania realizacji danego przedsięwzięcia, a nie innego rodzaju wymagania związane z tym procesem inwestycyjno-budowlanym i jego wykonaniem.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.