Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skarg A. L. i M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołań A. Sp. j. z siedzibą w K. oraz M. L. i P.D. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: "RDOŚ", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...].":

1. W sentencji decyzji organu pierwszej instancji uchylił fragment na stronie 1 w brzmieniu "po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 10.2013 r. znak: [...] Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., działającego przez pełnomocnika Pana A. G." i w tym zakresie orzekł: "po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]10.2013 r. znak: [...] A. G. reprezentującego Gminę Miejską [...]. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.;

2. W sentencji organu pierwszej instancji w punkcie II.4 w tabeli uchylił wiersz 8 i 9 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji;

3. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...]listopada 2014 r. RDOŚ:

W pkt I ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Opracowanie wielowariantowego projektu koncepcyjnego rozbudowy al. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta K. " dla Wariantu 1 i jednocześnie określił:

1. Rodzaj i miejsce przedsięwzięcia;

2. Warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

W pkt II ustalił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

W pkt III dotyczącym wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, stwierdził że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii przemysłowych;

W pkt IV nie stwierdził transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko;

W pkt V nie nałożył obowiązku dotyczącego zapobiegania, minimalizacji skutków przyrodniczych i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

W pkt VI nałożył obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa, w art, 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazując, że w raporcie do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy przede wszystkim szczegółowo przedstawić zaproponowane rozwiązania projektowe;

W pkt VII uznał, że przedsięwzięcie wymaga nałożenia w decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej, w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu dotrzymanie poza terenem budowy standardów jakości środowiska, w tym ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem;

W pkt VIII uznał, że przedsięwzięcie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania;

W pkt IX stwierdził, że przedsięwzięcie nie koliduje z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie;

W pkt X nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności;

W pkt XI określił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia.

W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. K. w imieniu A. Sp. j., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania przedstawił zastrzeżenia co do lokalizacji, wskazanego do realizacji przez organ pierwszej instancji, ekranu akustycznego w sąsiedztwie firmy przy al.[...], zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...] i zarzucił organowi pierwszej instancji oraz autorom raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko błędne ustalenia co do faktycznego zagospodarowania terenu.

M.L. i P.D. w odwołaniu podtrzymali stanowisko, przedstawione w piśmie do RDOŚ w K. z dnia [...] lipca 2014 r., w którym M.L. wnosi o zapewnienie zjazdu z al. [...] na działkę nr [...], obręb [...]. Dalej odwołujący zarzucili, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie obejmuje w wystarczającym zakresie działki nr ewid. [...] obręb [...], gdzie biegnie okresowy ciek zbierający większość opadów ze zlewni projektowanej inwestycji, który jest w złym stanie technicznym i nie posiada wystarczającej drożności. Zdaniem stron, w decyzji powinno zostać wskazane, czy wymagane jest udrożnienie jego koryta. Odwołujący zarzucili, że przyjęte rozwiązania nie pozwalają na usunięcie problemów z odprowadzaniem wody deszczowej w rejonie planowanego przedsięwzięcia i nie wystarczy wybudować kolektor obsługujący spływ wód z drogi, lecz przy okazji jej przebudowy należy poprawić przepływy wszystkich wód odprowadzanych pod drogą.

Natomiast A.K., działając w imieniu A. L., wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając następujące argumenty: nieprawidłowy sposób sformułowania pełnomocnictwa dla A.G., brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności w przedmiocie podnoszonych przez jej mocodawcę pismem z dnia [...] lipca 2014 r. uwag i wniosków do przedmiotowego postępowania, co wg niej stanowi naruszenie przepisów: art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 Kpa, pominięcie oddziaływań skumulowanych, a także brak uwzględnienia w analizie akustycznej budynków usytuowanych na działce nr ew. [...].

Ponadto A.L. i M. K. w treści odwołań wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

GDOŚ w powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu ww. odwołań stwierdził, że nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , w myśl art. 138 § 2 Kpa, niemniej uznał za konieczne dokonanie – jak to określił – nieznacznych zmian w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności, organ odwoławczy dokonał modyfikacji w zakresie prawidłowego i pełnego oznaczenia wnioskodawcy, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 poz. 1235, ze zm.) zwanej dalej ustawą ooś, tj. podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Wskazany w punkcie 1 sentencji decyzji wniosek został złożony przez A.G., którego umocowanie w niniejszej sprawie do występowania w imieniu inwestora wynikało z pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2013 r znak: [...], udzielonego mu przez J. M., Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. W istocie przedmiotowe pełnomocnictwo upoważniało A. G. do reprezentowania Gminy Miejskiej K. — Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a nie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej ZIKiT). Pełnomocnictwo wydane zostało w nawiązaniu do pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], udzielonego przez [...], Prezydenta Miasta K., J.M., które upoważniało go m. in.: do reprezentowania Gminy Miejskiej K. w zakresie działalności ZIKT, występowania z wnioskami do organów administracji publicznej w związku z bieżącym funkcjonowaniem i realizacją zadań inwestycyjnych przez ZIKiT. Wobec tego organ odwoławczy w punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji prawidłowo określił podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Kolejnym punktem swego rozstrzygnięcia (pkt 2 sentencji) organ odwoławczy usunął obowiązek wykonania ekranów akustycznych o numerze 8 i 10. W odwołaniu M.K. zakwestionował obowiązek budowy ekranu akustycznego osłaniającego nieruchomość przy al. [...], gdzie A. sp. j. prowadzi działalność gospodarczą. Organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (strona 17) i wyjaśnieniach dodatkowych w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. przekazującym odwołania, RDOŚ w K. nałożenie obowiązku argumentuje tym, iż na mapach ewidencyjnych budynek na ww. nieruchomości oznaczony jest literą "m", co oznacza, że ma funkcję mieszkalną.

Organ pierwszej instancji przyznał, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest jako usługowy, to jednak uzasadnił budowę ekranów akustycznych koniecznością ochrony terenów mieszkalnych w bezpośrednim jego sąsiedztwie.

GDOŚ odnosząc się do tej kwestii podniósł, że w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r. Jak zweryfikował organ odwoławczy, nieruchomość gdzie zlokalizowana jest siedziba skarżącej Spółki (działka o nr ewid. [...], obręb [...]) położona jest na terenie oznaczonym na załączniku mapowym ww. uchwały jako U.7, opisanym jako "tereny zabudowy usługowej". Tereny zabudowy usługowej nie są terenami chronionymi przed hałasem.

Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut podniesiony w odwołaniu przez A. L. w przedmiocie niewłaściwie udzielonego pełnomocnictwa. Odwołująca zwróciła uwagę, że pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2013 r. zostało udzielone A. G. "przedstawicielowi A. Spółka z o. o. ul.[...] K." Strona ma wątpliwości w czyim imieniu A.G. działał składając w toku sprawy administracyjnej określone pisma o różnych oznaczeniach firmowych.

Odnosząc się do powyższego zarzutu GDOŚ stwierdził, że pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2013 r. dla A.G. jest prawidłowe. Nie pozostawia wątpliwości organu odwoławczego treść pełnomocnictwa, w którym J. M., Dyrektor ZIKiT, na mocy pełnomocnictwa z dnia [...]czerwca 2013 r., Nr [...] Prezydenta Miasta K., upoważnił A. G. do występowania w niniejszej sprawię w imieniu Gminy Miejskiej K.. Jak wynika z treści dokumentu skontrolowanego przez organ drugiej instancji, pełnomocnictwo udzielone zostało konkretnej osobie, którą był A. G.. Dlatego błędne jest rozważanie odwołującej, czy faktycznie zostało ono udzielone spółce i której. Ponadto organ odwoławczy również jako prawidłowe ocenił pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2015 r. udzielone przez p.o. Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. M. K., który posiadał pełnomocnictwo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2015 r. do reprezentowania Gminy Miejskiej K..

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem odwołującej się, że RDOŚ niedokładnie wyjaśnił wszystkie okoliczności związane z wniesionymi przez stronę uwagami, co stanowi naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 77§ 1, 80, 107 § 1 Kpa. GDOŚ wskazał, że organ pierwszej instancji odniósł się do wniesionych uwag i wniosków w przedmiocie: braku budynku na działkach [...] i [...] na mapach z zasięgiem oddziaływania akustycznego, braku zapewnienia dojazdu do wszystkich działek znajdujących się pomiędzy nasypami kolejowymi po [...] części al. [...], a także możliwości zamiany nieruchomości pomiędzy podmiotami, na stronach 18-19 swej decyzji. Tym samym organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 37 pkt 2 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy ooś, tj. podania w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Odnosząc się do prawidłowości ich rozpatrzenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę, że pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. RDOŚ w K. wezwał A. G. do przedłożenia szczegółowych wyjaśnień w stosunku do treści uwag i wniosków wniesionych w procedurze udziału społeczeństwa, a następnie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Sposób ich rozpatrzenia jest prawidłowy. Organ odwoławczy uznał, że nie ma racji pełnomocnik strony, wskazujący w odwołaniu na obowiązek organu do podjęcia czynności zmierzających do zażegnania konfliktu społecznego, którego zarzewiem jest utrudniony dostęp do al. [...] z nieruchomości sąsiednich. Konflikt ten, z racji jego przyczyny, nie dotyczy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które jest przedmiotem analizy i oceny w tym postępowaniu mającym na celu wyznaczenie konkretnych wymagań ochrony środowiska, jakie planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma spełniać. Dostęp działki do drogi publicznej musi być bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Ustalanie tych kwestii nie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest również właściwy do rozstrzygania o możliwości "zamiany" nieruchomości pomiędzy ich właścicielami, czy pośrednictwa pomiędzy stronami w tego rodzaju sprawach. Wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw zarzut o zbyt pobieżnej analizie przez RDOŚ w K. opisanego konfliktu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji podjął niezbędne czynności zmierzające do właściwego załatwienia sprawy. Dodać należy, że w rozdziale "Analiza możliwych konfliktów społecznych" aneksu do raportu ooś inwestor wyjaśnił, że przeprowadzał wieloetapowe konsultacje społeczne z mieszkańcami, instytucjami, organami samorządu terytorialnego i poinformował, że część postulatów mieszkańców dotyczących zmian projektu - takich jak korekty dojazdów, zapewnienie dojazdu do posesji, zmiany dotyczące małej architektury - została uwzględniona.

Zdaniem organu odwoławczego, zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 Kpa nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ podniósł, że wniosek został uzasadniony poprawą bezpieczeństwa pieszych i kierowców oraz komfortu życia okolicznych mieszkańców i aspektem ekologicznym związanym z poprawą płynności ruchu, jak również wskazał na niezbędność niezwłocznego podjęcia i wdrożenia rozstrzygnięcia w życie. Przedmiotowa argumentacja została uwzględniona przez RDOŚ w K., który w uzasadnieniu decyzji wskazał dodatkowo m. in. na istotność poprawy komunikacji na ważnej trasie wylotowej z aglomeracji [...], zgodność realizacji przedsięwzięcia ze strategią rozwoju miasta oraz z planistycznym przeznaczeniem terenów, uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej, ochronę zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, zmniejszenie globalnego obciążenia środowiska emisjami zanieczyszczeń. Organ wyjaśnił także, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli inwestorowi na procedowanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z chwilą wydania decyzji przez organ drugiej instancji staje się ona ostateczna i wykonalna z momentem wydania, niezależnie od posiadanego rygoru w pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oddziaływań skumulowanych, organ odwoławczy wskazał, że konieczność ich uwzględnienia w raporcie wynika z przepisów ustawy ooś, jak również z treści wydanego w przedmiotowej sprawie postanowienia RDOŚ w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak:[...], o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określeniu zakresu raportu. Organ odwoławczy ocenił, że raport wraz z aneksem spełnia wymogi przepisów i warunki wskazane przez ww. postanowienie organu pierwszej instancji.

Ponadto organ – odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że w sporządzonej analizie akustycznej pominięto budynki usytuowane na działce [...] - stwierdził, że teren ten nie wymagał szczegółowej analizy akustycznej, gdyż nie podlega ochronie przed hałasem (ze względu na charakter usługowy), a fakt pominięcia budynków usługowych na mapach nie wpływa na analizy akustyczne i wynik przedmiotowej sprawy.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. L. i M. K..

A. L. (dalej skarżąca) zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 37 pkt, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a ustawy ooś;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 29, art. 33 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 108 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności rażąco naruszył art. 108 Kpa, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. Za niezrozumiały skarżąca uznała argument, że stan techniczny al. [...] w części objętej zaskarżoną decyzją nie spełnia standardów bezpieczeństwa i wymaganej przepustowości. Gdyby tak było, organ powinien dopilnować, aby ulica ta została całkowicie zamknięta dla jakiegokolwiek ruchu kołowego, jak i pieszego. Zdaniem skarżącej z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika wprost, że rzeczywistym argumentem uzasadniającym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest pozwolenie inwestorowi na procedowanie decyzji ZRID w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy był zobowiązany do odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, tymczasem w zaskarżonej decyzji organ opisał jedynie argumenty wnioskodawcy przemawiające za nadaniem rygoru. GDOŚ nie może się od tego obowiązku uchylić i nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że z chwilą wydania decyzji przez organ drugiej instancji staje się ona ostateczna i wykonalna z momentem wydania, niezależnie od posiadanego rygoru w pierwszej instancji.

Skarżąca uznała także, że organ drugiej instancji w sposób niedopuszczalny dokonał zmiany strony postępowania (wnioskodawcy). Podniosła, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia został złożony przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., a nie Gminę Miejską K.. Organ odwoławczy uznał, że z treści złożonego wniosku i załączonych do niego pełnomocnictw wynika, że wniosek został złożony przez A. G., którego umocowanie do działania wynikało z dalszego pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., który z kolei otrzymał w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy Miasta K. w zakresie przedmiotowej sprawy od Prezydenta Miasta K.. Zdaniem skarżącej samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej może być stroną postępowania administracyjnego. Zatem w przedmiotowej sprawie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. mógł występować jako strona postępowania, nie mógł natomiast – zdaniem skarżącej – działać za Gminę jako pełnomocnik, ponieważ umocowanie do reprezentowania osoby uprawnionej może być udzielone wyłącznie osobie fizycznej (art. 33 § 1 Kpa). Błąd co do osoby wywołuje nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła, że jeśli zatem ZIKiT nie mógł być podmiotem danych praw i obowiązków, ponieważ podmiotem planującym przedsięwzięcie była i jest Gmina Miasta K., organ drugiej instancji powinien uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji (art. 156 § 1 pkt 2) i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Ponadto skarżąca podniosła, że wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja nie wpływa na brak powiązania działek do niej przylegających, a usytuowanych w klinie pomiędzy nasypami kolejowymi linii kolejowych: [...] z możliwością dostępu do drogi publicznej, wskazują, że w toku konsultacji społecznych została dokonana pobieżna analiza zgłaszanych uwag i wniosków co do przedmiotowego terenu. Natomiast prawdą jest, że na powyższym obszarze do szeregu lat występuje problem skomunikowania tak bliżej, jak i dalej położonych działek z ulicą [...], czego skutkiem jest szeroki konflikt społeczny. Mimo, że organ pierwszej instancji nie jest legitymowany do jego rozwiązania, tym niemniej musi go uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Jeśli zatem ma wiedzę, że konflikt taki istnieje, to winien w sporządzonej dokumentacji przedłożonej w toku postępowania, zadbać o to, aby ustalenia w niej zawarte zmierzały do wygaszenia lub zniwelowania skutków istniejącego konfliktu. Zdaniem skarżącej organ winien wskazać jak najlepsze powiązania komunikacyjne nie tylko działek najbliżej położonych przy al. [...], ale i tych dalszych (które obecnie nie mają dostępu do żadnej drogi ) z drogą publiczną.

M. K. (dalej również: "skarżący") w skardze z dnia [...] marca 2016 r., zarejestrowanej pod sygnaturą IV SA/Wa 1090/16, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając zarzuty w nich podniesione za bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) połączenie spraw IV SA/Wa 1089/16 (ze skargi A. L.) i IV SA/Wa 1090/16 (ze skargi M.K.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 1089/16. Wniosek o uzasadnienie pisemne wyroku w ustawowym terminie został wniesiony przez A. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) – ustawa o ooś.

Na wstępie Sąd zauważa, że skargi obydwojga skarżących zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Niemniej każda z nich zachowała swoją materialnoprawną odrębność, gdyż połączenie spraw w trybie art. 111 p.p.s.a. ma wyłącznie charakter techniczny. Wobec powyższego, skoro tryb zaskarżenia skargą kasacyjną został uruchomiony jedynie przez A. L., Sąd skoncentrował swoje rozważania na skardze tego podmiotu. Uzasadnienie bowiem wyroku oddającego skargę sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Skoro taki wniosek nie został złożony przez drugiego ze skarżących, nie wystąpiła przesłanka do sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku ze skargi M.K..

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi A.L. wskazać należy, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a., decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 851/13, dostępne w CBOSA). Ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej, który jest zobowiązany poczynić w tej kwestii niezbędne ustalenia.

Co do zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie należy wskazać, że inwestycja będąca przedmiotem decyzji obejmuje rozbudowę al. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta K., z przebudową obiektów inżynierskich (na przecięciu z liniami kolejowymi) oraz rozbudową, przebudową i budową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej. W ocenie Sądu podane we wniosku inwestora argumenty, że poszerzenie drogi, wykonanie normatywnych szerokości pasów, chodników i ścieżek rowerowych jak również wykonanie na wszystkich skrzyżowaniach sygnalizacji świetlnej, spowoduje zwiększenie bezpieczeństwa dla ruchu pieszego i samochodowego, świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 108 § 1 Kpa, to jest o istnieniu interesu społecznego, uzasadniającego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że nadanie tego rygoru decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań jest uzasadnione. Należy także zauważyć, że to właśnie argumentacją dotyczącą poprawy bezpieczeństwa organ uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej decyzji, a nie jak wskazuje skarżąca – umożliwieniem dalszego procedowania decyzji ZRID w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z analizy treści decyzji organów obu instancji w części dotyczącej zasadności nadania omawianego rygoru, uznały one, że planowana rozbudowa leży w interesie publicznym, bowiem poprawi się bezpieczeństwo ruchu drogowego, ruchu rowerzystów oraz pieszych. Dodatkowo zwróciły uwagę na aspekt ekologiczny, jakim jest poprawa płynności ruchu i to, że łatwiejszy przejazd dla tranzytu poprawi klimat akustyczny i zmniejszy zanieczyszczenie powietrza. Twierdzenia skarżącej powołane na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a. nie uprawniają do ustalenia, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. miało dowolny charakter i nastąpiło wbrew obowiązującym przepisom. Uzasadnienie organu w tym zakresie jest wystarczające. Organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10, 11). Przy czym organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. ustosunkował się do zarzutów odwołania odnośnie istnienia podstaw faktycznych do zawarcia w decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił z jakich powodów taki rygor był celowy i zasadny.

Ponadto, jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, nawet wadliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie może stanowić podstawy do jego uchylenia, jeżeli samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a ponadto – uprawnienie wynikające z nadania decyzji rygoru przestaje mieć znaczenie w momencie wydania przez organ decyzji w drugiej instancji. Sąd wojewódzki rozpoznaje skargę na decyzję organu II instancji. Decyzja taka jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i podlega wykonaniu z racji swej ostateczności, niezależnie czy została decyzja organu I instancji została zaopatrzona w rygor czy też nie.

Dlatego też istotna część wywodów skargi odnosząca się do rygoru pozostaje bez znaczenia dla zgodności z przepisami prawa zaskrzonej decyzji.

Błędne jest także stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wnioskodawcy.

Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, pełnomocnictwem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta K. udzielił J. M. upoważnienia – w zakresie działalności Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do działania w imieniu Gminy Miejskiej K.. Pełnomocnictwo to upoważniało do udzielania dalszych pełnomocnictw. Z kolei J. M. powołując się na ww. pełnomocnictwo udzielił w dniu [...] lipca 2013 r. A. G. pełnomocnictwa substytucyjnego do występowania w imieniu Gminy Miejskiej K. – Zarządu Infrastruktury Komunalnej. Z powyższego wynika, że pełnomocnik substytucyjny

A. G. działał w imieniu inwestora – Gminy Miejskiej K.. Błędne jest twierdzenie skarżącej, że pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało udzielone Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportowej w K.. Jak wynika z tego pełnomocnictwa zostało ono udzielone osobie fizycznej – J.M., w związku i w zakresie pełnionej przez niego funkcji w samorządowej jednostce organizacyjnej – ZIKiT w zakresie spraw związanych z działalnością tej jednostki. Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że oznaczenie inwestora w decyzji organu pierwszej instancji było błędnej, jednak błąd ten nie miał znamion rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie i prawidłowo został konwalidowany przez organ drugiej instancji.

Również podnoszone w skardze błędne określenie w rozdzielniku decyzji GDOŚ pełnomocnika (tj. podanie, że był pełnomocnikiem ZIKiT w K.) nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy – rozdzielnik nie stanowi elementu decyzji. Istotne jest, że decyzja została właściwie doręczona pełnomocnikowi inwestora – Gminy Miejskiej K., co wynika z treści udzielonych pełnomocnictw, znajdujących się w aktach sprawy.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również zarzut skarżącej o braku dokładnego wyjaśnienia wszystkich uwag i wniosków wniesionych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane w art. 107 § 3 Kpa elementy oraz dodatkowo zgodnie z art. 37 pkt. 2 ustawy ooś, decyzja zawiera informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Jednocześnie podkreślić trzeba, że przepis ten nie konstytuuje dla organu obowiązku uwzględnienia uwag i wniosków, ale jedynie wskazania czy i w jakim zakresie zostały uwzględnione. Co do wskazanych w skardze zagadnień, takich jak: działanie skumulowane, konflikt społeczny, skomunikowanie nieruchomości z al. [...] organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko (str. 9-12 zaskarżonej decyzji), gdzie ocenił zarówno sposób rozpatrzenia uwag i wniosków przez organ pierwszej instancji, jak i odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach. Nade wszystko jak wynika z akt administracyjnych organ zapewnił udział społeczeństwa w procedurze środowiskowej. Zapewnienie udziału i ustosunkowanie się do twierdzeń podnoszonych w uwagach i wnioskach nie jest równoznaczne z ich uwzględnieniem w zapisach decyzji administracyjnej.

Na zakończenie należy stwierdzić, że sąd wojewódzki rozpoznaje skargę na dany akt administracyjny nie tylko w aspekcie zarzutów w niej podniesionych. Z tego względu Sąd uznał za celowe odniesienie się również do zagadnienia prawnego wynikającego ze skargi M. K..

Przede wszystkim wykup mieszkań znajduje się całkowicie poza zakresem rozpatrywanej sprawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie reguluje kwestii związanych ze stosunkami własnościowymi.

Natomiast co do wniosku o "nieprzenoszenie etapu analizy akustycznej na etap porealizacyjny", należy wskazać, że analiza oddziaływania akustycznego została przeprowadzona i wykazała, że nie jest możliwe dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu, gdyż brak jest technicznych możliwości ochrony budynku mieszkalnego przy al. [...]. Kwestia ta została przyznana przez organ. Z tego względu w pkt VII decyzji RDOŚ zawarto stosowną regulację. Mianowicie stwierdzono, że przedsięwzięcie wymaga nałożenia w decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ooś obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu dotrzymanie poza terenem budowy standardów środowiska, w tym terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, a po upływie jednego roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania do organu ochrony środowiska właściwego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a także organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak stanowi art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ooś albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Jednakże istota sprawy niniejszej dotyczy tego, że decyzja środowiskowa obejmuje budowę drogi krajowej. Jak z kolei wynika z art. 135 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej, o której mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.) obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nakłada się obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Przepis ten w wypadku drogi krajowej – pomimo stwierdzenia podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania – przenosi rozstrzygnięcie o tym obszarze na etap analizy porealizacyjnej. Z tego względu fakt, że w zaskarżonym akcie nie podjęto decyzji o potrzebie utworzenia takiego obszaru, nie stanowi naruszenia przepisów prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.