Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Jerzy Stankowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 939/05 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

T. M. w dniu 7 lipca 2005 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży, środków higieny osobistej, leków oraz dopłatę do mieszkania. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazał, że nie ma żadnych dochodów, natomiast przyznana mu pomoc w kwocie 80 zł jest niewystarczająca na zaspokojenie jego potrzeb życiowych.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku decyzją z dnia [...] odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, dopłatę do dodatku mieszkaniowego, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i odzieży oraz zakup środków higieny osobistej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego należało uznać, że T. M. spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i z uwagi na bezrobocie kwalifikuje się do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, ale brak jego współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej uzasadniało odmowę udzielenia mu pomocy w postaci zasiłku celowego.

W złożonym odwołaniu od tej decyzji skarżący domagał się powtórnego przeanalizowania sprawy oraz przyznania mu zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący samotnie prowadzi gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a na jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku składał się tylko dodatek mieszkaniowy. Organ drugiej instancji podkreślił, że strona została zobowiązana do przedstawienia pracownikowi socjalnemu sprawozdania z poszukiwania pracy lub stosownego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy oraz przedłożenia imiennych rachunków za wykupione leki, z których się nie wywiązała. Przy zobowiązaniu tym wskazano, że niewywiązanie się z niego może spowodować ograniczenie lub odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej. T. M. przyjął do wiadomości powołane ustalenia w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i na tę okoliczność złożył pod oświadczeniem z dnia 8 czerwca 2005 r. własnoręczny podpis. Wykonując te ustalenia przedłożył 3 recepty wystawione przez neurologa bez imiennych dowodów stwierdzających ich wykupienie oraz złożył ustne oświadczenie co do tego, że nie będzie szukał pracy. Ponadto, jak podkreślił organ, skarżącemu zostały ofiarowane środki czystości, ale T. M. wnioskował, jak wynika z oświadczenia pracownika socjalnego o zasiłek celowy w formie pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się przy tym rozstrzygnięciu na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i zaakcentowało, iż stronie znane były konsekwencje niewywiązania się z konieczności przedłożenia sprawozdania z tytułu poszukiwania pracy, zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy oraz imiennych rachunków za wykupione leki. Organ poinformował także stronę, że może ona złożyć niezwłocznie wniosek o przyznanie pomocy, gdy tylko wyrazi gotowość współpracy i chęć wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazła.

Od decyzji tej skarżący wniósł do Sądu Administracyjnego skargę, w której podniósł, że skarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie zabezpiecza kosztów jego utrzymania. Domagał się także przyznania zasiłku stałego od miesiąca sierpnia 2000 r. w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie skarżący złożył pisemne zestawienie świadczeń uzyskanych z pomocy społecznej w latach 2000 - 2005 oraz oświadczył, że nie oferowano mu pomocy w postaci rzeczowej takiej jak chleb, konserwy czy środki czystości. Posiłkami, jak wskazał, nie był zainteresowany ponieważ sam umie dla siebie ugotować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2006 r. wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) reguluje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a sytuacja materialna osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalana jest i oceniana pod względem uprawnień wypływających z tej ustawy. Pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 przedmiotowej ustawy przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w jej art. 7 pkt 1-15. Celem pomocy społecznej, jak wywodził Sąd, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, której nie są one same w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim z własnych dostępnych jej środków pokrywać wydatki związane ze swym utrzymaniem. Stosownie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokajania niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie jednak zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym przedmiocie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie jest dowolne, ale wynika z zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej. Zasady te wskazują, że decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organ administracyjny na podstawie oceny potrzeb, zaś osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W niniejszej sprawie, jak argumentował Sąd, organy administracyjne orzekające w sprawie dokonały prawidłowo oceny sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 lipca 2005 r., podjętą w związku z jego wnioskiem z dnia 7 lipca 2005 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży, środków higieny osobistej, leków oraz dopłatę do mieszkania. Ponadto, wszelkie uzyskane w wyniku wywiadu środowiskowego informacje skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem pod sformułowaniem: ,,oświadczam, że podane wyżej informacje są zgodne z prawdą".

W tym stanie, rzeczy pomimo tego, że skarżący kwalifikuje się do przyznania mu zasiłku celowego z pomocy społecznej i spełnia przesłanki określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej nie można uznać, że odmowa przyznania mu zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i przysługującego organom administracji publicznej, orzekającym w sprawie prawa swobodnej oceny dowodów. Treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Z dołączonych akt administracyjnych, jak wyjaśniał dalej Sąd, bezspornie wynika, że skarżący jest stałym petentem miejscowego ośrodka pomocy społecznej, który od 2000 r. obejmuje go wsparciem finansowym i przydziela mu różne formy pomocy w miarę posiadanych możliwości, ale nie zawsze zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. W świetle tych okoliczności, zdaniem Sądu, nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi dotyczące jego niesprawiedliwego traktowania. Tym bardziej, że pomoc społeczna nie może stanowić źródła dochodu, a wyłącznie chwilowe wsparcie dla osób najbardziej potrzebujących, od których wymaga się racjonalnego wykorzystania przyznanej pomocy, a nie wybierania jej formy jak i rezygnacji z już przyznanej pomocy i to z bliżej nieuzasadnionych powodów, co może stanowić o jej marnotrawieniu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pomoc społeczna nie powinna zastępować działań podejmowanych przez osoby w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, a jedynie winna umożliwić im przezwyciężenie tej sytuacji i doprowadzić je do życiowego usamodzielnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zarzucając w niej zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego. Naruszenia prawa materialnego skarżący upatrywał w błędnym zastosowaniu art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. T. M., jak podkreślił jego pełnomocnik w złożonej skardze, spełnia warunki do przyznania mu świadczenia w postaci zasiłku celowego, ponieważ prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i nie ma środków do życia. Naczelny Sąd Administracyjnym, zdaniem pełnomocnika skarżącego, powinien wypowiedzieć się czy na gruncie obowiązujących przepisów zasadnym była odmowa przyznania skarżącemu pomocy z uwagi na brak jego współpracy z pracownikiem socjalnym. Okoliczność ta, w ocenie pełnomocnika skarżącego, nie może stanowić podstawy dla odmowy przyznania zasiłku celowego skoro wiadomym jest, że nie osiąga on dochodów, nie ma z czego żyć i ma wydatki związane z utrzymaniem. Sytuacja materialna skarżącego jest organom administracji znana, a wywiad środowiskowy tylko tę sytuację potwierdził.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przy jej rozpoznaniu związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie wskazując przy tym czy do naruszenia doszło przez błędną wykładnię tego przepisu czy też jego niewłaściwe zastosowanie.

Art. 39 ustawy o pomocy społecznej daje możliwość przyznania na cele w nim wskazane zasiłku celowego dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, przyznanie zasiłku celowego ma zatem charakter fakultatywny, a decyzje w tym przedmiocie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie uznanie to nie jest dowolne, ale wynika z zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej (art. 3, art. 4, art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej).

Treść tych przepisów wskazuje, że decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organ administracyjny na podstawie oceny potrzeb, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zatem podejmowania wszelkich dostępnych danej osobie bądź rodzinie działań zmierzających do poprawy trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu wszystkich własnych uprawnień, zasobów i możliwości, przy pomocy których będą mogły przezwyciężyć trudną sytuację życiową oraz niepodejmowania czynności, które mogą przyczynić się do jej pogorszenia.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym m.in. nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Tym samym ustawodawca wśród zasad i celów pomocy społecznej wskazał również możliwość odmowy jej udzielenia, wstrzymania, zmodyfikowania, badając następnie stan negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie wskazuje jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej.

Należy przy tym mieć na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. W tej sytuacji samo pozostawanie bez pracy i środków do życia, jak utrzymuje skarżący, nie stanowi o obowiązku przyznania mu prawa do wnioskowanego zasiłku.

Skarżący wielokrotnie korzystał ze świadczeń pomocowych, właśnie z powodu swojej trudnej sytuacji życiowej. Jednak w tych warunkach odmowa poszukiwania pracy, przy równoczesnym nieprzedłożeniu zaświadczenia o niezdolności do pracy oraz nieprzedłożenie innych żądanych przez OPS dokumentów, trafnie została zakwalifikowana przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji jako odmowa współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Tym samym za zasadne uznać należy stanowisko Sądu in merito, który przyjął, iż odmowa udzielenia pomocy społecznej w badanym przypadku znajdowała oparcie w przepisach prawa, a organ nie naruszył granic uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 253-261 P.p.s.a.