Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. G., K. H., M. G., A. G., P. G., E. G., B. K., F. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M. Z., B. R., A. R., A. R., K. P., K. C., J. M., G. M., Z. G., J. L., J. W., T. W., J. K., L. A., J. A., M. S., E. B., W. B., J. M., W. M., W. R., M. M., Z. M., S. K., M. K., S. K., A. S., P. S., S. C., K. C., E. J., E. J., P. Z., L. L., U. B., T. W., W. D., W. D., O. M., K. M., E. M., Starosty [...], D. K., Społecznego Komitetu Obrony Mieszkańców [...], M. L., M. K., D. K., S. M., J. M., Gminy [...] , A. R., S. R., H. M., T. M., M. G., J. M., M. M., T. B., M. B., A. G., S. J., E. B., G. B., J. C., A. G., M. G., G. U., R. K., S. K., J. R., J. R., S. F., M. P., M. W., E. W., B. C.. P. C., E. T., L. T., L. B., Z. B., S. H., M. W., P. S., C. R., W. R., I. T., S. J., A. O., W. L., T. L., B. K., E.R., T. T., C. C., K. C., I. K., L. G., W. W., D. W., Gminy [...], K. W., S. T., A. S., E. S., J. C., E. K., Poczty Polskiej S.A., Z. T., M. G., N. G., B. G., M. S., E. W., M. K., W. K., E. K., M. K., S. M., U. P., T. B., N. B., W. P., E. A., T. L., B. C., M. T., H.T., C. W., M. P., I. P., R. P., J. A., L. A., E. K., L. S., M. S., U. B., J. C., K. C., T. R., E. R., W. O., R. O., M. B., R. B., M. W., R. Z., R. M., A. M., J. R., H. R., J. P., D. P., I. S., M. B., J. M., D. M., A. R., M. K., M. L., M. S., J. P., E. Z., E. B., M. B., M. K., M. K., A. W., K. D., E. W., P. D., J. D., T. A., B. O., M. K., W. L., W. D., M. J., M. J., H. P., R. P., M. P., A. P., M. P., A. B., J. K., L. S., C. S., E. S., B. B., J. Z., A. Z., B. Z., D. Z., I. P., W. P., W. N., J. P., T. P., C. P., K. K., P. B., J. S., I. O., W. O., D. K., A. K., M. O., J. H. i M. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej postanawia: oddalić zażalenie

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] , uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (w pkt 1 i 2) i orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1948 r. - w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej "[...]" oraz "[...]". Organ umorzył jednocześnie postępowanie z wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie obejmującym pkt 3 zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 - działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej, jako: "P.p.s.a.") - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Celem omawianej instytucji jest zatem ochrona strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Z konstrukcji ww. normy prawnej wynika także, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie Sądu I instancji, badając całokształt okoliczności sprawy, należało uznać, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy wykazali zaistnienie przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia uznającego, że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz orzeczenia utrzymującego ww. rozstrzygnięcie w mocy, może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości objętych tymi orzeczeniami. W przypadku stwierdzenia nieważności takich decyzji, przywrócone zostają bowiem prawa byłych właścicieli, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw rzeczowych. Oznacza to, że istnieje realna możliwość zbycia nieruchomości, która może doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych ich zniweczenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się I. G., K. H., M. G., A. G., P. G., E. G., B. K. oraz F. G. i złożyli zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazując, że wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożone zostały przez osoby, które nabyły nieruchomości położone na obszarze dawnej nieruchomości hipotecznej "Dobra Ziemskie [...]" w dobrej wierze i są wobec tego chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych lub nieruchomości takie nabyły w drodze zasiedzenia, gdzie z kolei istotne jest wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Nie ma więc z punktu widzenia ewentualnych skutków cywilnoprawnych zaskarżonej decyzji, możliwości wyrządzenia jakiejkolwiek nieodwracalnej szkody skarżącym na skutek wydania zaskarżonej decyzji, a tym bardziej w szczególności nie ma realnej możliwości zbycia tej nieruchomości przez spadkobierców jej dawnej właścicielki, jak błędnie uznał Sąd I instancji. Nadto wskazano, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu o reformie rolnej nie jest decyzją wprost wykonalną. Nie powoduje automatycznie przywrócenia stanu prawnego sprzed wydania nieważnej decyzji, w przypadku dokonanych po wydaniu nieważnej decyzji w dobrej wierze i w oparciu o rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych czynności prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony.

Zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji orzeczono o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] marca 1948 r. - w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej "[...] " oraz "[...] ", uznających, że ww. nieruchomości podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe otwiera drogę do ich przejęcia przez spadkobierców byłych właścicieli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, iż w tym czasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej (zob. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1887/15). Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim aktualnego właściciela, ale też inne podmioty.

Jak słusznie zwrócili uwagę wnoszący zażalenie, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76). Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Zauważyć wypada także, że art. 61 § 3 p.p.s.a. statuuje, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji.

Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podniesione w zażaleniu zarzuty okazały się niezasadne. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.