Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 218/15 w sprawie ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 218/15, po rozpatrzeniu skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zapadło ono w związku z wpłynięciem do Wojewody skargi na zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Wojewoda jako organ nadzoru zwrócił się z prośbą do Burmistrza A. o odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz o udzielenie wyjaśnień w sprawie i przesłanie dokumentacji związanej z wydaniem zaskarżonych zarządzeń i przeprowadzeniem procedury konkursowej. Przedmiotowe zarządzenia wraz z dokumentacją oraz wyjaśnieniami wpłynęły do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2014 r. Jak wynika z wyjaśnień Burmistrza, w dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadzono konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]. W wyniku przeprowadzonego głosowania Komisja uznała, że nie udało wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził konkursy przeprowadzone na podstawie zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na stanowiska dyrektorów pięciu szkół w A., I. i R. Ze względu na niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...], Burmistrz po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną zarządzeniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] powierzył stanowisko Dyrektora Dorocie Z. Powyższe zarządzenie podjęto na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594). Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy prawnej przedmiotowego zarządzenia oraz protokołów konkursu z dnia [...] czerwca 2014 r. organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie nr [...] w stopniu istotnym narusza obowiązujący porządek prawny, bowiem w konkursie przy wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej błędnie, czyli z naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., obliczono głosy. Z treści sporządzonego protokołu z posiedzenia komisji konkursowej brało w niej udział dziewięciu członków komisji. Po sprawdzeniu kart do głosowania stwierdzono, że oddano 4 ważne głosy oraz 5 głosów nieważnych, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: M. B. - 0 głosów, K. B. - 0 głosów, E. K. - 4 głosy. Komisja w protokole zapisała, że zgodnie z regulaminem nie wyłoniono kandydata na dyrektora, a zatem konkurs nie został rozstrzygnięty. Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem, wskazując na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., który wprost stanowi, że konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Istotę instytucji bezwzględnej większości głosów stanowi większość ważnie oddanych głosów za w stosunku do sumy głosów przeciwnych i głosów wstrzymujących się. W ocenie organu nadzoru, zgodnie z treścią powołanego przepisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., otrzymanie bezwzględnej większości głosów w przypadku kandydata na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A. stanowiłoby uzyskanie przez jednego z kandydatów 3 spośród 4 ważnie oddanych głosów. Tymczasem głosów oddanych "za" było 4, a zatem wszystkie spośród ważnie oddanych głosów. Za takim stanowiskiem, w ocenie Wojewody, jednoznacznie przemawia również literalna wykładnia przywołanego przepisu, który stanowi, że przy ustalaniu większości głosów winno się brać pod uwagę bezwzględną większość głosów, ale obecnych członków komisji konkursowej, a nie (tak jak zostało to błędnie ustalone) bezwzględną większość głosów liczoną w odniesieniu do liczby obecnych członków Komisji.

Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 8/94. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że w dniu 2 czerwca 2014 r. Komisja konkursowa w sposób niewłaściwy obliczyła głosy i bezpodstawnie uznała, że nie da się wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły w A. W ocenie Wojewody w konkursie wyłoniono kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w A. Ze względu na przywołane powyżej błędy formalne oraz proceduralne, którymi obarczona była procedura konkursowa, zarządzenie Burmistrza A. nr [...] § 1 pkt 4 zatwierdzające wadliwy wynik konkursu zostało unieważnione z powodu istotnego naruszenia przepisów obowiązującego porządku prawnego. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 36a ust. 2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wybranemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W związku z tym należy uznać za nieważne przedmiotowe zarządzenie Burmistrza A. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który pozwala na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ustalonego przez siebie kandydatowi, ale tylko wtedy, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina A. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem terminu ustanowionego w tym przepisie oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, na skutek dokonania błędnej wykładni § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub publicznej placówki oświatowej oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.). Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 113 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezprawną ingerencję w treść uzasadnienia rozstrzygnięcia przy pomocy środków chemicznych. W uzasadnieniu skargi Gmina przywołała treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zarządzenie Burmistrza zostało wydane w dniu [...] czerwca 2014 r., a w dniu [...] czerwca 2014 r. zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej Gminy Wojewoda miał więc możliwość zapoznania się z treścią przedmiotowego zarządzenia już od dnia [...] czerwca 2014 r. Biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że zarządzenie o wyborze dyrektora szkoły publicznej nie podlega obowiązkowemu doręczeniu wojewodzie a contrario art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za termin doręczenia zarządzenia w przedmiotowej sprawie należy uznać dzień opublikowania zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż od tego terminu Wojewoda mógł się z nim zapoznać. Zatem termin dla Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego minął w dniu [...] lipca 2014 r. Z ostrożności procesowej dodatkowo podniesiono, że każdy wypadek doręczenia wojewodzie zarządzenia rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc zarządzenie zostało załączone do skargi, która wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] listopada 2014 r., to ten dzień z pewnością stanowił początek biegu wspomnianego terminu, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po terminie. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska Gmina przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1212/13. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko odmienne od stanowiska organu nadzoru co do sposobu liczenia bezwzględnej większości głosów. Poniosła także, że na pierwszej stronie dokumentu z treścią rozstrzygnięcia zostało zamalowane białą substancją słowo w sposób uniemożliwiający jego odczytanie, co w ocenie skarżącej Gminy jest bezprawną ingerencją w treść rozstrzygnięcia przy pomocy środków chemicznych.

Mając powyższe na uwadze, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wyjaśnił, że jego zdaniem użycie korektora w związku z drobną omyłką pisarską pozostaje bez związku z istotą sprawy. Nadto odwołując się do orzecznictwa, organ nadzoru uznał, że jeżeli uchwała rady (zarządzenie wójta podlegające przedłożeniu) zostanie doręczone organowi nadzoru z uchybieniem terminowi wskazanego w art. 90, bieg 30-dniowego terminu podjęcia orzeczenia o nieważności takiego aktu należy liczyć od daty faktycznego doręczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 300/92). Jeśli zaś wójt uchwały bądź zarządzenia nie przedłożył w ogóle, termin 30-dniowy nie biegnie. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody wniosek o oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stycznia 2015 r. należy uznać za w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 218/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji przywołał treść art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, 3 i 5, art. 93 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 446, ze zm.) i wyjaśnił, że przepisy te wiążą bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia. Taki pogląd reprezentuje doktryna (por. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 757) a także orzecznictwo sądowoadministracyjne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 55/06). Podsumowując, Sądu I instancji raz jeszcze podkreślił, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. Równocześnie Sąd uznał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają bowiem podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy organowi nadzoru znana jest treść zarządzenia w związku z otrzymaniem jego oryginału, jest on zwolniony od skorzystania ze swoich kompetencji nadzorczych do momentu ponownego uzyskania takiego zarządzenia na skutek zastosowania mechanizmu, o jakim mowa w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena, czy doręczone zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu - złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że jest bezsporne, że oryginał zarządzenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] został doręczony Wojewodzie w dniu [...] grudnia 2014 r. Należy przyjąć, że termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru upłynął z dniem [...] stycznia 2015 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] stycznia 2015 r. Doręczeniem oryginału zarządzenia nie jest jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej, a skutek w postaci upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu przez organ nadzoru powiązany jest z datą doręczenia tego aktu, a nie z datą powzięcia przez organ nadzoru informacji o jego treści. Dlatego wbrew stanowisku strony skarżącej dla dopuszczalności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miało znaczenia jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Z wyjaśnień organu nadzoru i przedłożonej przez ten organ dokumentacji wynika również, że oryginał zarządzenia nie został dołączony do skargi z dnia 24 listopada 2014 r., a zatem termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru nie mógł być liczony od tego dnia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygniecie to podstawowy zakres swojej argumentacji kieruje przeciwko zarządzeniu Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r., Również sama skarga zawiera argumentację skierowaną w obronie zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz A. zatwierdził wyniki konkursu z dnia [...] kwietnia 2014 r., uznając, że żaden z kandydatów na dyrektora placówki oświatowej (Szkoły Podstawowej nr [...]) nie otrzymał wymaganej do skutecznego wyboru liczby głosów. W wyniku wydania tego zarządzenia Burmistrz kolejnym zarządzeniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] powierzył na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty D. Z. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] na okres od [...] września 2014 r. do [...] sierpnia 2019 r. Zgodnie z powołanym art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1943), w przypadku gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z akt sprawy o sygn. III SA/Kr 217/15, w sprawie tej zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15 oddalający skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] 2015 stwierdzające nieważność § 1 pkt 4 zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 3 marca 2016 r. Tym samym skoro prawomocnie i ostatecznie przesądzono, że prawidłowo, ze skutkiem ex tunc Wojewoda unieważnił zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzające konkurs z dnia [...] kwietnia 2014 r. na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w ten sposób, że zarządzeniem tym uznano brak wyłonienia kandydata na dyrektora tej placówki oświatowej, to prawidłowym było również wydanie zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], którym powierzono stanowisko Dyrektora przedmiotowej Szkoły osobie niestartującej do konkursu, który został przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2014 r. Byt prawny zarządzenia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zależał bowiem od legalności zarządzenia z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Trafnie Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] lipca 2014 r., ponieważ zostało ono wydane z oczywistym naruszeniem podstawy prawnej, tj. art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Oczywistość tego naruszenia polegała na tym, że Burmistrz powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej osobie, która ani nie przystąpiła do konkursu na to stanowisko, ani tym bardziej tego konkursu nie wygrała, mimo że taki konkurs się odbył i jedna osoba uzyskała wystarczającą liczbę ważnie oddanych głosów uzasadniającą przedstawienie tej osoby do powołania na to stanowisko. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i tak wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Skoro w unieważnionym przez Wojewodę zarządzeniu powierzono stanowisko dyrektora szkoły innej osobie niż kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, to takie naruszenie prawa należy uznać za naruszenie istotne.

Tym samym Sąd w tej sprawie podzielił pogląd zawarty w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym, w przypadku gdy wadliwie został przeprowadzony sam konkurs zmierzający do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświaty, to także wadliwe jest późniejsze zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora takiej placówki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 852/14, opub. w LEX nr 2071470). Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby w ocenie Sądu nie tylko nielegalne, ale i nielogiczne. Otwierałoby niczym nieograniczone pole do naruszania prawa przez organ prowadzący placówkę oświaty, który mógłby dowolnie uznać, że np. prawidłowo przeprowadzony konkurs na dyrektora szkoły nie zawiera wskazania żadnego kandydata i takie byłoby wydawane zarządzenie, a w związku z tym kolejnym zarządzeniem powierzane byłby stanowisko dyrektora szkoły innemu kandydatowi (nie objętemu konkursem) na okres 5 lat. I nawet gdyby zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a nie ex nunc), to już kolejne zarządzenie powierzające stanowisko dyrektora bez przeprowadzania konkursu miałoby być uznane za zgodne z prawem. Taka argumentacja przedstawiona na rozprawie przez pełnomocnika Gminy nie jest do zaakceptowania. Sąd także nie przychylił się do podniesionego na rozprawie przez stronę skarżącą stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 182/16. W ocenie Sądu stan faktyczny będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem o sygnaturze I OSK 182/16 dotyczył tylko podobnej, ale nie identycznej sytuacji. Otóż w tej sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu nie zostało unieważnione ze skutkiem ex tunc, tylko stwierdzono naruszenie prawa tym zarządzeniem ze skutkiem ex nunc i to po terminie wydania kolejnego zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w trybie pozakonkursowym. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu (a w istocie tylko części tego zarządzenia) spowodowało, że w dacie wydawania kolejnego zarządzenia to zarządzenie (§ 1 pkt 2 i 3) dotyczące zatwierdzenia konkursu obowiązywało. Co innego natomiast wynika z akt rozpatrywanej sprawy, gdzie organ nadzoru unieważnił ze skutkiem ex tunc § 1 pkt 4 zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że zarządzenie Burmistrza A. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zostało podjęte z naruszeniem art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zasadnie zatem zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dostrzegł użycia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym korektora chemicznego, a nawet gdyby takowa okoliczność miała miejsce i rzeczywiście użyto korektora chemicznego w celu skorygowania omyłki pisarskiej, to i tak nie miało to wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem nie mogło skutkować jego uchyleniem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 218/15 wniosła Gmina A. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1 - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- § 8 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej i art. 36a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, a nie powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest aktem wyłaniającym kandydata na to stanowisko. Powyższe doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] przesądza o bezprawności zarządzenia o powierzeniu tego stanowiska w trybie 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

- § 6 ust. 2 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie przewiduje stosunku, w jakim należy liczyć bezwzględną większość głosów. Powyższe doprowadziło do przyjęcia, że w konkursie na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] komisja konkursowa niesłusznie uznała, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów i w wyniku konkursu nie został wyłoniony żaden kandydat na to stanowisko.

2 - prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozciągnięcie skutków prawomocności wyroku na okoliczności nieujęte w sentencji wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 217/15.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sad Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozciągnięcie skutków prawomocności wyroku na okoliczności nieujęte w sentencji wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15. Zarzut ten jest całkowicie błędny. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie powoływał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten nie mógł i nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć wskazanego przepisu, bo go w ogóle nie stosował.

Niewątpliwie jednak w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15 oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 1 pkt 4 zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zakresie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej (Szkoły Podstawowej Nr [...]). Ponieważ wyrok ten nie został przez stronę skarżącą skutecznie zaskarżony w trybie instancyjnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stał się on prawomocny. Oznacza to natomiast, zgodnie z treścią powołanego art. 170, że ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stała się wiążąca zarówno dla Sądu I instancji rozpatrującego niniejszą sprawę, jak i obecnie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także dla innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także dla innych osób. Wyrok ten ostatecznie przesądził zaś, że prawidłowo ze skutkiem ex tunc Wojewoda unieważnił zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzające konkurs z dnia [...] kwietnia 2014 r. na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w ten sposób, że zarządzeniem tym uznano brak wyłonienia kandydata na dyrektora tej placówki oświatowej.

W tej sytuacji przejść należy do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, czyli § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) i art. 36a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1943, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia) kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi wyłonionemu w konkursie nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 2 i 4 ustawy). Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs, jeśli zajdą przewidziane przepisie okoliczności, i w takim przypadku zarządza ponowne jego przeprowadzenie (§ 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia są wadliwe, ponieważ przepisy te nie stanowiły w rozpatrywanej sprawie podstawy orzekania przez Sąd I instancji. Dotyczą on bowiem trybu działania komisji konkursowej, sposobu liczenia oddanych głosów oraz zatwierdzania albo unieważniania przez organ prowadzący konkursu na stanowisko dyrektora jednostki oświatowej. Przepisy te miał niewątpliwie bezpośrednie zastosowanie w sprawie zakończonej prawomocnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15, ale nie w sprawie dotyczącej oceny prawidłowości wydania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora. W tej sprawie podstawowe znaczenie ma powołany wyżej przepis art. 36a ust. 2 i 4 ustawy o systemie oświaty. Jednak zarzut dotyczący błędnej wykładni tego przepisu również uznać należy za niezasadny. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że byt prawny zarządzenia o powołaniu dyrektora szkoły zależał od oceny legalności zarządzenia o zatwierdzeniu przeprowadzonego konkursu. Skoro na podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r., którego prawidłowość została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15 oddalającym skargę Gminy, stwierdzona została nieważność zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającego przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2014 r. konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w ten sposób, że zarządzeniem tym uznano brak wyłonienia kandydata na dyrektora tej placówki oświatowej, to orzeczenie to wywiera bezpośredni skutek dla prawidłowości wydanego następnie zarządzenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r., którym powierzono stanowisko dyrektora przedmiotowej Szkoły osobie niestartującej w konkursie, który został przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2014 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro prawomocnie i ostatecznie przesądzono, że prawidłowo ze skutkiem ex tunc Wojewoda unieważnił zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzające konkurs z dnia [...] kwietnia 2014 r. na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w ten sposób, że zarządzeniem tym uznano brak wyłonienia kandydata na dyrektora tej placówki oświatowej, to prawidłowym było również wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r., którym powierzono stanowisko dyrektora przedmiotowej Szkoły osobie niestartującej w przeprowadzonym konkursie. Oznacza to, że gdy wadliwie został przeprowadzony sam konkurs zmierzający do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświaty, to w konsekwencji wadliwe jest także późniejsze zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora takiej placówki oparte o błędnie ustalone wyniki konkursu.

Należy podkreślić, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie dotyczącej zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora nie jest możliwe ponowne badanie prawidłowości przeprowadzonego konkursu, jeśli sprawa ta została wcześniej rozstrzygnięta i rozstrzygnięcie to zostało uznane za prawidłowe prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 217/15.

Podsumowując, uznać należy, że zarządzenie Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r. zostało podjęte z naruszeniem art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, skoro w przedmiotowym zarządzeniu powierzono stanowisko dyrektora szkoły innej osobie niż kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Prawidłowo zatem rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza, a Sąd I instancji oddalił skargę Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, że przyjęcie odmiennego, prezentowanego także w skardze kasacyjnej, stanowiska skarżącej Gminy jest niemożliwe z przyczyn prawidłowo wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które są oczywiste, a ich powtarzanie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie zbędne.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.