Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. nr [ ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły skargę oddala

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzono nieważność w całości zarządzenia Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zapadło ono w związku z wpłynięciem w dniu 21 listopada 2014 r. do Wojewody skargi na zarządzenia Burmistrza A nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r i nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r.

Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. Wojewoda jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwrócił się z prośbą do Burmistrza A o odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze oraz o udzielenie wyjaśnień w sprawie i przesłanie dokumentacji związanej z wydaniem zaskarżonych zarządzeń przeprowadzeniem procedury konkursowej. Przedmiotowe zarządzenia wraz z dokumentacją oraz wyjaśnieniami wpłynęły do organu nadzoru w dniu 8 grudnia 2014 r.

Jak wynika z wyjaśnień Burmistrza, w dniu 2 czerwca 2014 r. w A przeprowadzono konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A. W wyniku przeprowadzonego głosowania Komisja uznała, że nie udało wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły. Zarządzeniem nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. Burmistrz A zatwierdził konkursy przeprowadzone na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. na stanowiska dyrektorów pięciu szkół w A, I i R. Ze względu na niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A, Burmistrz po konsultacjach z radą szkoły i pedagogiczną zarządzeniem nr [...] z dnia 10 lipca 2014 r. powierzył stanowisko Dyrektora D. Z. Powyższe zarządzenie podjęto na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. organ nadzoru zawiadomił Burmistrza A o wszczęciu postępowań nadzorczych dotyczących zgodności z prawem wzmiankowanych zarządzeń i wystąpił o zajęcie stanowiska w sprawie.

Na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrz A zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A. Zarządzenie zostało na podstawie art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Komisji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w związku z art. 30 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym.

Wojewoda podał, że w wyniku dokonania analizy prawnej ww. zarządzenia oraz protokołów konkursu z dnia 2 czerwca 2014 r., organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie nr [...] w stopniu istotnym narusza obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych. Organ nadzoru stwierdził bowiem, że w konkursie, który zorganizowano 2 czerwca 2014 r. wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w A w sposób błędny obliczono głosy z naruszeniem normy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

Zgodnie z przedłożonym protokołem z posiedzenia komisji konkursowej w posiedzeniu brało udział dziewięciu członków komisji. Po sprawdzeniu kart do głosowania stwierdzono, że oddano 4 ważne głosy oraz 5 głosów nieważnych, a kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: M. B. - 0 głosów, K. B. - 0 głosów, E. K. - 4 głosy. Komisja w protokole zapisała, iż zgodnie z regulaminem nie wyłoniono kandydata na dyrektora, a zatem konkurs nie został rozstrzygnięty.

Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., który wprost stanowi, że konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Istotę instytucji bezwzględnej większości głosów, stanowi większość ważnie oddanych głosów za w stosunku do sumy głosów przeciwnych i głosów wstrzymujących się.

Zauważono, że w świetle ww. przepisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., otrzymanie bezwzględnej większości głosów w przypadku kandydata na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A stanowiłoby uzyskanie przez jednego z kandydatów 3 spośród 4 ważnie oddanych głosów. Tymczasem głosów oddanych "za" było 4, a zatem wszystkie spośród ważnie oddanych głosów. Za takim stanowiskiem, w ocenie Wojewody, jednoznacznie przemawia również literalna wykładnia przywołanego przepisu, który stanowi, że przy ustalaniu większości głosów winno się brać pod uwagę bezwzględną większość głosów, ale obecnych członków komisji konkursowej, a nie (tak jak zostało to błędnie ustalone) bezwzględną większość głosów liczoną w odniesieniu do liczby obecnych członków Komisji.

Wykładni pojęcia "większość bezwzględna" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 8/94, analizując przepisy art. 28 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z przywołanym orzeczeniem "bezwzględna większość głosów" w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie bezwzględnej większości głosów nie zostało ustawowo zdefiniowane. Najbardziej rozpowszechniony sposób jej rozumienia wyrażany jest formułą 50% + 1 głosów. Oznacza ona, że za wnioskiem, którego uchwalenie wymaga bezwzględnej większości głosów musi być oddanych o jeden glos więcej niż wynosi połowa ważnie oddanych głosów. Stosowanie tej reguły nie budzi zastrzeżeń w przypadkach, gdy suma ważnie oddanych głosów jest parzysta. W przypadkach jednak, gdy liczba ważnie oddanych głosów jest nieparzysta, zastosowanie formuły 50% + 1 ważnie oddanych głosów nie prowadzi do tak jednoznacznych wyników. Formuła 50% + 1 ważnie oddanych głosów jest tworem praktyki i doktryny. Żaden przepis prawny nie zawiera takiej definicji większości bezwzględnej głosów. Należy ją stosować wobec tego tylko wtedy, gdy prowadzi ona do jednoznacznych i bezdyskusyjnych rozstrzygnięć, co ma miejsce w każdym przypadku, gdy oddano parzystą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadkach zaś, gdy liczba oddanych głosów jest nieparzysta stosowanie tej prostej metody ustalania bezwzględnej większości głosów zawodzi. Reguła 50% plus jeden ważnie oddanych głosów może być wobec tego stosowana, przy nieparzystej liczbie głosów tylko wówczas, gdy ustanawia ją wyraźnie przepis prawa. Oznacza ona wówczas wymóg szczególnej, określonej prawem większości kwalifikowanej. Żadne względy merytoryczne nie przemawiają za tym, aby odmiennie wykładać znaczenie wymogu większości bezwzględnej w przypadku nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów, w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Sposób ustalania większości bezwzględnej musi prowadzić zawsze do rozstrzygnięć zgodnych z językowym znaczeniem takiej większości.

Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię przepisów, organ nadzoru stwierdził, że w dniu 2 czerwca 2014 r. Komisja konkursowa w sposób niewłaściwy obliczyła głosy i bezpodstawnie uznała, że nie da się wyłonić kandydata na Dyrektora Szkoły w A. W ocenie Wojewody w konkursie wyłoniono kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w A. Ze względu na przywołane powyżej błędy formalne oraz proceduralne, którymi obarczone są procedura konkursowa zarządzenie Burmistrza A nr [...] § 1 pkt 4 zatwierdzające wadliwy wynik konkursu, zostało unieważnione z powodu istotnego naruszenia przepisów obowiązującego porządku prawnego.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty kandydatowi wybranemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W związku z tym należy uznać za nieważne zarządzenie Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A D. Z. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który pozwala na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ustalonego przez siebie kandydatowi, ale tylko wtedy, gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina A reprezentowana przez Burmistrza A zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem terminu ustanowionego w tym przepisie;

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, na skutek dokonania błędnej wykładni przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub publicznej placówki oświatowej oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.).

Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 113 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezprawną ingerencję w treść uzasadnienia rozstrzygnięcia przy pomocy środków chemicznych.

Mając powyższe na uwadze Gmina A wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, a w związku z tym winno zostać uchylone. Jak stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zarządzenie Burmistrza zostało wydane w dniu 12 czerwca 2014 r., a w dniu 16 czerwca 2014 r. zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego Wojewoda miał więc możliwość zapoznania się z treścią przedmiotowego zarządzenia już od dnia 16 czerwca 2014 r. Biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że zarządzenie o wyborze dyrektora szkoły publicznej nie podlega obowiązkowemu doręczeniu wojewodzie a contrario art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za termin doręczenia zarządzenia w przedmiotowej sprawie należy uznać dzień opublikowania zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż od tego terminu Wojewoda mógł się z nim zapoznać.

Zatem termin dla Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego minął w dniu 16 lipca 2014 r. Z ostrożności procesowej dodatkowo podniesiono, że każdy wypadek doręczenia wojewodzie zarządzenia rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc zarządzenie zostało załączone do skargi, która wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 21 listopada 2014 r., to ten dzień z pewnością stanowił początek biegu wspomnianego terminu, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po terminie. Taka interpretacja art. 91 ustawy o samorządzie gminnym ma również potwierdzenie w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. , opub. w LEX nr 1458463 stwierdził, że "30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał".

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi stwierdzono, że zgodnie z § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli jeden z kandydatów otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Bezwzględna większość głosów w brzmieniu przytoczonego przepisu to po prostu więcej niż połowa. Innymi słowy: głosów musi być więcej niż połowa biorących udział w głosowaniu (tak, Oświata rządowa - wydanie specjalne wyłonienie kandydata i powierzenie funkcji dyrektora lub placówki Nr 1, grudzień 2012 - luty 2013, s. 8). Przepis § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa wymaganą większość, a zarazem stosunek, w jakim należy ją liczyć. Wobec powyższego całkowicie chybione są argumenty Wojewody, że istotę bezwzględnej większości głosów, stanowi większość ważnie oddanych głosów "za" w stosunku do sumy głosów przeciwnych i wstrzymujących się, gdyż z treści omawianego przepisu wprost wynika, że wymagana jest bezwzględna większość obecnych członków komisji, czyli więcej głosów niż połowa członków komisji obecnych przy głosowaniu. Ażeby móc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie jeden z kandydatów uzyskał bezwzględną większość, konieczne byłoby założenie, że członkowie którzy oddali głos nieważny nie byli obecni przy głosowaniu. Co więcej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W. 18/94, na które powołuje się Wojewoda w skarżonym rozstrzygnięciu, nie dość, że dotyczy brzmienia przepisu art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nieobowiązującego od niespełna 10 lat, to treść ówczesnego brzmienia nie wskazywała w jakim stosunku należy liczyć wymaganą tym przepisem większość. Nadmieniono, że Urząd Wojewódzki w prezentacji instruktażowej pod nazwą "Zarządzenia organów wykonawczych JST w związku z powołaniem dyrektorów placówek oświatowych", na slajdzie nr 24 wytłuszczonym drukiem wpisał, że konkurs wyłania kandydata, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji.

Kolejnego głosowania nie przeprowadzono, ponieważ zgodnie z § 6 pkt 3 rozporządzenia, do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów lub wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów. Z literalnego brzmienia ww. regulacji wynika wyraźnie, że druga tura głosowania ma miejsce wyłącznie w sytuacji, w której udział bierze co najmniej dwóch kandydatów. Warunkiem dopuszczenia kandydata do udziału w drugiej turze głosowania jest też uzyskanie przez kandydata choćby jednego głosu. Brak "głosów" na danego kandydata, jak miało to miejsce, zgodnie z opisanym stanem faktycznym - nie pozwala na dopuszczenie danego kandydata do udziału w drugiej turze głosowania. Przywołany przepis rozporządzenia posługuje się pojęciem "kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów". Kandydat, na którego nie oddano głosu, nie uzyskał głosów. Toteż jego dalszy udział w konkursie jest wykluczony. Rozporządzenie nie przewiduje drugiej tury głosowania, w której udział brałby jeden kandydat, a z taką sytuacją należałoby się zetknąć, przyjmując założenie odmienne do reprezentowanego przez Komisję Konkursową w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zaszła przesłanka przewidziana w art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która daje możliwość powierzenia stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi po konsultacjach z radą szkoły i radą pedagogiczną, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Kolejną wadą, która w ocenie strony skarżącej obciąża rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest bezprawna ingerencja w treść rozstrzygnięcia przy pomocy środków chemicznych. Na pierwszej stronie dokumentu z treścią rozstrzygnięcia zostało zamalowane białą substancją słowo w sposób uniemożliwiający jego odczytanie. Art. 113 K.p.a. reguluje dopuszczalne formy usuwania pomyłek pisarskich i rachunkowych. Użycie tak zwanego korektora w na dokumencie rozstrzygnięcia nadzorczego nie dość, że w żaden sposób nie jest uzasadnione treścią powołanego przepisu, godzi w zasadę pogłębiania zaufania zapisaną w art. 8 K.p.a. Pomijając już nawet kwestię zmiany treści dokumentu, gdyż przypuszczalnie stanowiła jedynie omyłkę pisarską, to jednakże mamy do czynienia z sytuacją, gdzie najprawdopodobniej usunięcie omyłki w normalnym toku czynności, czyli poprzez poprawę treści rozstrzygnięcia, a następnie podpisanie go przez uprawnioną osobę spowodowałoby niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nawet licząc od dnia 8 grudnia 2014 r., kiedy to doręczone zostało Wojewodzie zarządzenie wraz z dokumentacją oraz wyjaśnieniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a także zarzutu błędnej wykładni normy § 6 przytoczonego Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wskazano, ze zarzuty te są chybione. W ocenie organu nadzoru użycie korektora, w związku z drobną omyłką pisarską pozostaje bez związku z istotą sprawy.

Wobec zarzutu dotyczącego naruszenia terminu, organ nadzoru wskazał na Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa: Dolnicki B. (red.), Augustyniak M, Cybulska R., Glumińska-Pawlic J., Jagoda J., Jochymczyk A., Martysz C, Matan A., Moll T., Wierzbica A.M. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., ABC, 2010). Zgodnie z nim art. 90 przewiduje obowiązek przedłożenia organom nadzoru dwóch rodzajów zarządzeń wójta. Po pierwsze, są to zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 in fine) podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przedkładane wojewodzie. Po drugie zarządzenia objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, przedkładane temu organowi. Terminy określone w art. 90 traktowane są jako instrukcyjne, ale wskazuje się również na ich "niejasny" charakter prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 listopada 1990 r. sygn. akt SA/Gd 90, opub. w ONSA 1990, nr 4, poz. 11 przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady (art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – Dz. U. Nr 16, poz. 95) nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę. Stanowisko Sądu (w kwestii braku określonych skutków naruszenia terminów) nie budzi większych kontrowersji, natomiast trzeba ważyć kilka okoliczności, które skłaniają jednak do przyjęcia tezy o jego szczególnym charakterze. Po pierwsze - fakt przedłożenia (doręczenia) uchwały rady bądź zarządzenia wójta przesadza w praktyce, jak należy przyjąć, o możliwości zastosowania środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie - od daty przedłożenia (doręczenia) rozpoczyna bieg termin 30 dni do podjęcia tego środka. Po trzecie - naruszenie wskazanych terminów, w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. rodzi pewien skutek prawny w postaci możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (zarządzenia pa podlegającego przedłożeniu) po upływie terminu rocznego (zawitego) od ich podjęcia.

Jak stwierdza Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1993 r. sygn. akt III A RN 42/93, opub. w OSNC 1994, nr 5, upływ roku od daty podjęcia uchwały rady gminy nie stanowi przeszkody do stwierdzenia w tym czasie jej nieważności, jeżeli wójt lub burmistrz uchybił obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie ustawowym (art. 94 ust. 1 zdanie 2 w związku art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Ponadto, co nie pozostaje bez znaczenia, traktowanie wskazanych terminów jako instrukcyjnych rodzi niebezpieczeństwo polegające na tym, że wójt może przedłożyć organowi nadzoru uchwałę rady mającą postać aktu prawa miejscowego, obarczoną np. wadą nieważności, w dowolnym czasie, albo też w ogóle jej nie przedkładać. Pozostaje to w kolizji z zasadą legalności, jak również rozmija się z intencją ustawodawcy. Obowiązek określony w art. 90 jest jednym z istotnych elementów systemu nadzoru nad działalnością gminy i bez jego respektowania system ten może nie spełniać swoich funkcji.

Jeżeli uchwała rady (zarządzenie wójta podlegające przedłożeniu) zostanie doręczone organowi nadzoru z uchybieniem terminowi wskazanego w art. 90, bieg 30-dniowego terminu podjęcia orzeczenia o nieważności takiego aktu należy liczyć od daty faktycznego doręczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 300/92, opub. w Wspólnota 1992, nr 33. s. 21). Jeśli zaś wójt uchwały bądź zarządzenia nie przedłożył w ogóle, termin 30-dniowy nie biegnie.

Zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją wniosek o oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia 5 stycznia 2015 r. należy w ocenie organu nadzoru uznać za w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja została naruszona. Podstawą do wniesienia skargi jest zarządzenie organu, który wydał zarządzenie (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Gmina A reprezentowana przez Burmistrza A wniosła skargę do sądu administracyjnego na doręczone jej w dniu 8 stycznia 2015 r. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 stycznia 2015 r., czego podstawą było zarządzenie Burmistrza A z dnia 2 lutego 2015 r.

Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 P.p.s.a. - Sąd skargę oddala. Art. 148 P.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, J.P. Tarno: Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP Lex 2012).

Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zarządzenie wójta sprzeczne z prawem jest nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika przede wszystkim argumentacja dotyczą unieważnienia zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. Zarzuty kierowane wobec kolejnego zarządzenia Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] mają charakter poboczny i wynikowy, tzn. uznanie za nieważne zarządzenia z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] ma przesądzać o nieważności zarządzenia z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...].

W pierwszej kolejności Sąd winien ustalić, czy Wojewoda w terminie wydał zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze.

Z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, przy czym akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Przepis ten, jak i inne uregulowania ustawy o samorządzie gminnym, nie regulują obowiązku przedkładania wojewodzie pozostałych zarządzeń. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30 dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 500/08, opub. w LEX 490094; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06, opub. w LEX 236479; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 69/05, opub. w LEX 186661; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 249/06, opub. w LEX 236479).

Przepisy powyższe wiążą bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia. Należy stwierdzić, że 30-dniowy termin do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych biegnie od momentu faktycznego doręczenia zarządzenia i taki pogląd reprezentuje również doktryna (por. A. Jaroszyński, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 757). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 55/06, opub. w LEX 197981, jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Jeżeli zaskarżone zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru wraz z pismem mieszkańców budynku, to termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia powinien być liczony od tej daty. Pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. akt I SA 695/00, że doręczenie organowi nadzoru uchwały przez podmiot do tego niezobowiązany nie spełnia ustawowych wymagań, nie może mieć zastosowania do przedkładania organowi nadzoru zarządzeń organu wykonawczego gminy, nie istnieje ustawowy obowiązek przedkładania takich zarządzeń. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje wyłącznie na prawo żądania przez organ nadzoru informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepis ten jest interpretowany w piśmiennictwie jako instrument pozyskiwania przez organ nadzoru miedzy innymi zarządzeń wójta, w sytuacji gdy organ nadzoru nie znając ich treści nie ma możliwości wykonywania przysługujących mu kompetencji nadzorczych. Jeżeli organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z unormowań ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), a zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy te nie dają podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy organowi nadzoru znana jest treść zarządzenia w związku z otrzymaniem jego oryginału, jest on zwolniony od skorzystania ze swoich kompetencji nadzorczych do momentu ponownego uzyskania takiego zarządzenia na skutek zastosowania mechanizmu, o jakim mowa w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru z urzędu (ewentualnie na wniosek prokuratora), mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. akt SAB/Wr 15/92, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 39).

Ocena, czy doręczone zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu - złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, opub. w LEX 47979; G. Jyż, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 698).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że oryginał zarządzenia Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A zostało doręczone Wojewodzie w dniu 8 grudnia 2014 r. Należy przyjąć, że termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru upłynął z dniem 7 stycznia 2015 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 5 stycznia 2015 r. Doręczeniem oryginału zarządzenia nie jest jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej, a skutek w postaci upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu przez organ nadzoru powiązany jest z datą doręczenia tego aktu, a nie z datą powzięcia przez organ nadzoru informacji o jego treści. Dlatego – wbrew stanowisku strony skarżącej – dla dopuszczalności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miało znaczenia jego opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Z wyjaśnień organu nadzoru i przedłożonej przez ten organ dokumentacji wynika również, że oryginał zarządzenia nie został dołączony do skargi z dnia 24 listopada 2014 r., a zatem termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru nie mógł być liczony od tego dnia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy jeszcze raz stwierdzić, że zarówno to rozstrzygniecie podstawowy zakres swojej argumentacji kieruje przeciwko zarządzeniu Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r., jak i sama skarga zawiera argumentację skierowaną w obronie zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. Zarządzeniem z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz A zatwierdził wyniki konkursu z dnia 30 kwietnia 2014 r. uznając, że żaden z kandydatów na dyrektora placówki oświatowej (Szkoły Podstawowej nr [...] w A) nie otrzymał wymaganej do skutecznego wyboru liczby głosów. W wyniku wydania ww. zarządzenia, Burmistrz A kolejnym zarządzeniem z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] powierzył na podstawie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty D. Z. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A na okres od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2019 r. Zgodnie z powołanym art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Jak wynika z akt sprawy o sygn. III SA/Kr 217/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 217/15 oddalający skargę Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5 stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzające nieważność § 1 pkt 4 zarządzenia Burmistrza A z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...], stał się prawomocny z dniem 3 marca 2016 r.

Tym samym skoro prawomocnie i ostatecznie przesądzono, że prawidłowo ze skutkiem ex tunc unieważnił Wojewoda zarządzenie Burmistrza z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzające konkurs z dnia 30 kwietnia 2014 r. na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w A w ten sposób, że zarządzeniem tym uznano brak wyłonienia kandydata na Dyrektora tej placówki oświatowej, to prawidłowym było również wydanie zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], którym powierzono stanowisko Dyrektora ww. Szkoły osobie nie startującej do konkursu, który został przeprowadzony w dniu 30 kwietnia 2014 r.

Byt prawny zarządzenia z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] zależał w całości od legalności zarządzenia z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...].

Trafnie Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia z dnia 10 lipca 2014 r., ponieważ zostało ono wydane z oczywistym naruszeniem podstawy prawnej, tj. art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Oczywistość tego naruszenia polegała na tym, że Burmistrz A powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej osobie, która ani nie przystąpiła do konkursu na to stanowisko, ani tym bardziej tego konkursu nie wygrała, mimo że taki konkurs się odbył i jedna osoba uzyskała wystarczającą liczbę ważnie oddanych głosów uzasadniającą przedstawienie tej osoby do powołania na to stanowisko. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu i tak wyłonionemu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.

Tym samym skoro w unieważnionym przez Wojewodę zarządzeniu powierzono stanowisko dyrektora szkoły innej osobie niż kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, to takie naruszenie prawa spełnia także cechę naruszenia istotnego.

Tym samym Sąd w tej sprawie podziela pogląd zawarty w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym w przypadku, gdy wadliwie został przeprowadzony sam konkurs zmierzający do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświaty, to także wadliwe jest późniejsze zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora takiej placówki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 852/14, opub. w LEX nr 2071470). Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby nie tylko nielegalne, ale i nielogiczne. Otwierałoby niczym nieograniczone pole do naruszania prawa przez organ prowadzący placówkę oświaty, który mógłby dowolnie uznać, że np. prawidłowo przeprowadzony konkurs na dyrektora szkoły nie zawiera wskazania żadnego kandydata i takie byłoby wydawane zarządzenie, a w związku z tym kolejnym zarządzeniem powierzane byłby stanowisko dyrektora szkoły innemu kandydatowi (nie objętego konkursem) na okres 5 lat. I nawet gdyby zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a nie ex nunc), to już kolejne zarządzenie powierzające stanowisko dyrektora bez przeprowadzania konkursu miałoby być uznane za zgodne z prawem. Taka argumentacja przedstawiona na rozprawie przez pełnomocnika Gminy A nie jest do zaakceptowania. Sąd także nie przychylił się do podniesionego na rozprawie przez stronę skarżącą stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 182/16. Stan faktyczny będący podstawą orzekania w ww. sprawie zakończonej wyrokiem o sygnaturze I OSK 192/16 dotyczył tylko podobnej, ale nie identycznej sytuacji. Otóż w ww. sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 27 października 2016 r. zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu nie zostało unieważnione ze skutkiem ex tunc, tylko stwierdzono naruszenie prawa tym zarządzeniem ze skutkiem ex nunc i to po terminie wydania kolejnego zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły w trybie pozakonkursowym. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu (a w istocie tylko części tego zarządzenia) spowodowało, że w dacie wydawania kolejnego zarządzenia to zarządzenie (§ 1 pkt 2 i 3) dotyczące zatwierdzenia konkursu obowiązywało. Co innego natomiast wynika z akt tej sprawy, gdzie organ nadzoru unieważnił ze skutkiem ex tunc § 1 pkt 4 zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu.

Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opub. w OwSS 1998/3/79).

Zarządzenie Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] zostało podjęte z naruszeniem art. 36a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zasadnie zatem zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 stycznia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza A z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...] w całości.

Sąd nie dostrzegł użycia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym korektora chemicznego, a nawet gdyby takowa okoliczność miała miejsce i rzeczywiście użyto korektora chemicznego w celu skorygowania omyłki pisarskiej to i tak nie miało to wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zatem nie mogło skutkować jego uchyleniem.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.