Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń K. L. w W., O. S. F. "P." w W., F. P. P. w W., Z. P. i P. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2907/15 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1) oddalić zażalenie K. L. w W.; 2) uchylić pkt 2 zaskarżonego postanowienia i dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania O. S. F. "P." w W.; 3) uchylić pkt 3 zaskarżonego postanowienia i dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania F. P. P. w W.; 4) oddalić zażalenie Z. P. i P. w W..

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2907/15 – na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – odmówił K. L. w W. (pkt 1); O. S. F. w W. (pkt 2); F. P. P. w W. (pkt 3) oraz Z. P. P. w W. (pkt 4) dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

WSA wskazał, że K. L. z siedzibą w W. (dalej: K.) swoją legitymację do udziału w postępowaniu wywiodła z postanowień art. 5 Statutu (por. k. 183 akt sądowych), który do zadań wnioskodawcy zalicza m.in. reprezentowanie na szczeblu ogólnokrajowym społecznych i gospodarczych interesów zrzeszonych pracodawców. Cele te są realizowane przez udział w postępowaniach prawnych mających wpływ na prawa pracodawców (art. 6 pkt 12 Statutu). Tymczasem, podstawowymi celami K. są zgodnie z art. 4 Statutu: 1. ochrona praw i reprezentowania interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników oraz organów władzy publicznej, 2. prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałaniu bezrobociu.

O. Stowarzyszenie Farmaceutów "P." z siedzibą w W. (dalej: P.), wywiodło tę legitymację z § 8 Statutu (k. 200 akt sądowych), gdzie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest: promowanie korzystania przez społeczeństwo ze zdobyczy współczesnej farmacji (pkt 1), promowanie rozwoju opieki farmaceutycznej i edukacji pacjentów w aptekach ogólnodostępnych (pkt 2), zwiększenie roli farmaceuty w systemie zdrowotnym (pkt 3), włączanie farmaceutów w działania związane z polityką refundacyjną (pkt 4), włączanie farmaceutów do zespołów medycznych zajmujących się pacjentami z wybranymi chorobami (pkt 5), zwiększenie zaangażowania farmaceutów w monitorowanie działań niepożądanych leków (pkt 6), zwiększenie świadomości i zaangażowania farmaceutów w badania praktyki farmaceutycznej (pkt 6). Cele te realizowane są poprzez udział w postępowaniach sądowych i administracyjnych mających wpływ na wykonywanie zawodu farmaceuty i organizację samorządu aptekarskiego (§ 9 pkt 10 Statutu).

F. P. P. z siedzibą w W. (dalej: F.), legitymacji upatrywała w postanowieniu § 2 Statutu (k. 211 akt sądowych), gdzie wskazano, że podstawowym celem jest integracja organizacji pacjenckich, ochrona praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce i na poziomie międzynarodowym, podnoszenie poziomu ich wiedzy i świadomości społecznej.

Z. P. P. z siedzibą w W. (dalej: Z.) w swoim wniosku (k. 222 akt sądowych), nie przywołał żadnych zapisów statutowych, które uzasadniałyby jego udział w niniejszym postępowaniu, podnosząc jedynie, że zapewnia swoim członkom ochronę przed nadużyciami władz oraz rozwój biznesowy.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. wymaga wyjaśnienia, czy organizacja ta w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do niej, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013).

Natomiast przy wykładni pojęcia interesu organizacji społecznej i oceny celu statutowego należy mieć na uwadze to, że interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu. Udział organizacji społecznej nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Tak rozumiany cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

W ocenie WSA partykularne cele statutowe K. i Z. nie pozwalały na ich przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego, którego przedmiotem jest odmowa dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji wskazał także, że działalność statutowa F., skupia się na ochronie praw i reprezentowaniu interesów organizacji pacjenckich, natomiast P. ukierunkowana jest na opiekę farmaceutyczną i udział w niej farmaceutów. W ocenie WSA, nie ma to Z. z przedmiotem kontrolowanego postępowania.

II

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: K., P., F. oraz Z.

K. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest sytuacja, gdy jej udział w postępowaniu ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego, podczas gdy wystarczającą przesłanką w tym zakresie jest dążenie do zapewnienia kontroli społecznej nad postępowaniem;

2. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udział K. realizuje jedynie partykularne cele statutowe, podczas gdy K. występuje w obronie interesu publicznego, a udział K. zapewnia kontrolę społeczną nad postępowaniem;

3. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego wadliwą wykładnie i przyjęcie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest bezpośredni Z. postępowania z działalnością statutową K., podczas gdy wystarczające jest ażeby zakres działalności statutowej organizacji społecznej uwzględniał charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej;

4. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że K. nie wykazała, że jej udział w postępowaniu jest bezpośrednio związany z działalnością statutową K.

P. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działalność statutowa Stowarzyszenia nie ma Z. z przedmiotem postępowania, co skutkowało wadliwą odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania.

F. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nie są spełnione przesłanki dopuszczenia F. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, a w konsekwencji niedopuszczenie F. do udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy w analogicznej sprawie toczącej się przed WSA w W. (sygn. akt. VI SA/Wa 2690/15) na podstawie takiego samego wniosku F. została dopuszczona do udziału w sprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia wyłącznie ogólnych przesłanek dopuszczalności udziału organizacji społecznych w postępowaniu, bez odniesienia się konkretnie do okoliczności dotyczących F. omówionych we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w sprawie.

Z. zarzucił Sądowi I instancji wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że sprawa nie dotyczy zakresu statutowej działalności Z.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zażaleń K. oraz Z. należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2015 r., poz. 2029) podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich F. i K. jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie Z. pracodawców jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział Z. pracodawców zgłosił dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku Z. pracodawców o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny.

Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny – na podstawie art.115 ust. 1 pkt 4 oraz 99 ust. 3 pkt 3 w Z. z art. 99 ust. 2 i ust. 4, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., poz. 271 ze zm.: dalej: P.f.) – odmówił spółce C. zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 P.f., apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak K., która wśród celów statutowych wskazuje "ochronę praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników, oraz organów władzy publicznej; prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałania bezrobociu" (art. 4 pkt 1 i 2 Statutu K.) nie wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział K. w tym postępowaniu nie będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Z. należy wskazać, że w swoim wniosku nie przedstawił przepisów statutowych, które uzasadniałyby jego udział w postępowaniu. Natomiast w zażaleniu odwołał się do utrwalonego orzecznictwa oraz do statutowego zapisu, że "celem i zdaniem Z. jest reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec organów władz i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, jak również organów Unii Europejskiej oraz ochrona ich praw i wolności gospodarczej". Dlatego należy uznać, że także nie wykazał, by jego udział w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczył statutowej działalności oraz mieścił się w interesie społecznym.

W ocenie NSA nie jest właściwa taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., która dopuszczałaby do udziału w niniejszej sprawie organizacje społeczne, mimo że nie wykazały one czy, i w jaki sposób przyczyniają się do ochrony zdrowia publicznego w warunkach wolnej konkurencji na polskim rynku aptecznym. Skoro apteki ogólnodostępne, są placówkami ochrony zdrowia publicznego, to uzasadniając interes społeczny w dopuszczeniu do udziału w niniejszym postępowaniu K. oraz Z. powinny wyraźnie określić Z. swojej statutowej działalności z ochroną zdrowia publicznego, czego nie uczyniły i co zresztą, w świetle postanowień statutu, trudno byłoby wywieść (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1026/16).

Ponadto, wbrew stanowisku K., odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być traktowana jak wywłaszczenie przedsiębiorcy aptecznego z jego praw. Przyznane przedsiębiorcy zezwoleniem uprawnienie do wykonywania danej działalności gospodarczej w żadnym razie nie jest równoznaczne z prawem własności.

Natomiast za uzasadnione należało uznać zażalenia P. oraz F.

Wnioskujące o dopuszczenie do udziału w sprawie P. wykazała już przed WSA, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi spółki C., dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Należy bowiem uznać, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak P., która wśród celów statutowych wskazuje "promowanie rozwoju opieki farmaceutycznej i edukacji pacjentów w aptekach ogólnodostępnych, zwiększenie roli farmaceuty w systemie zdrowotnym (§ 8 pkt 2 i 3 Statutu) to organizacja ta wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym.

Udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy interesów pracujących w aptekach farmaceutów. Co oznacza, ze stanowisko Sądu I instancji zwarte w pkt 2 zaskarżonego postanowienia nie było prawidłowe (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1027/16).

Również F. wnioskując o dopuszczenie do udziału w sprawie wykazała przed WSA, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi spółki C. dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Wśród celów statutowych tej organizacji znajduje się bowiem "ochrona praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce" (§ 2 Statutu). Oznacza to, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział F. w tym postępowaniu będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy interesów pacjentów korzystających z usług świadczonych w aptece. Oznacza to, że w rozpoznawanym przypadku interesy pacjentów są zbieżne z interesem społecznym. Zatem również w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji zawarte w pkt 3 zaskarżonego postanowienia było błędne.

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w Z. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz art. 186 w Z. z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.