Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne.

II OZ 436 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 14 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia [...] w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 25 sierpnia 2009 r. Nr XXXIV/334/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

II OZ 436 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia [...], wywołanym wniesieniem przez Wojewodę Mazowieckiego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 25 sierpnia 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną swojego wniosku Stowarzyszenie wskazało art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), podnosząc w uzasadnieniu, iż aktywnie uczestniczyło w postępowaniu dotyczącym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszczonowa poprzez składanie m.in. wniosków czy uwag do projektu planu. Pismem z dnia 11 września 2009 r. Stowarzyszenie wezwało Radę do usunięcia naruszenia prawa, jednak to wezwanie uznano za przedwczesne. Stowarzyszenie podniosło także, iż sprawa dotyczy zakresu jego regulaminowej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniając wniosku, wskazał na zakres pojęcia "strony" z art. 32 i jego rozwinięcie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uznał, że z regulaminu Stowarzyszenia dołączonego do wniosku wynika, że celem jego działania jest m.in. wnoszenie uwag i wniosków do planów zagospodarowania przestrzennego, czy zaskarżanie w formie przewidzianej prawem planów zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do treści art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej u.s.g.), Sąd podkreślił, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie nadzoru i jako takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy, której rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą więc brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, czy statutowej działalności. Skoro Stowarzyszenie nie mogłoby brać udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. to również nie może nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Mszczonów. Tym samym Stowarzyszenie, które powołuje się na swój cel statutowy i domaga się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowadministracyjnego nie może zostać ani na podstawie przepisów u.s.g., ani p.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony. Wskazując na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd podkreślił, iż sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego, a podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może w odpowiednim trybie zaskarżyć go do sądu administracyjnego. Tym samym skoro Stowarzyszenie nie należy do stron postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu gminy to nie mogło ono brać w nim udziału.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając je w całości i zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne, rozszerzające przyjęcie przesłanek warunkujących udział organizacji społecznych w postępowaniu sądowym,

2. art. 90 § 1 w związku z art. 160 p.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym, pomimo braku przepisu dopuszczającego rozpoznanie sprawy w tym trybie,

3. art. 16 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w składzie sprzecznym z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wniesionego zażalenia Stowarzyszenie wskazało, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. powinien być traktowany, jako zapewniający szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika postępowania, a tym samym możliwości korzystania ze służących stronie uprawnień procesowych i urzeczywistniania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP).

Ponadto Stowarzyszenie wskazało, iż wypełnia przesłanki określone w art. 33 § 2 p.p.s.a. i jej uczestnictwo nie jest warunkowane ani posiadaniem interesu prawnego, ani uprzednim braniem bądź nie udziału w postępowaniu administracyjnym, ani nawet wcześniejszym istnieniem tegoż postępowania. Uczestnictwo warunkowane jest jedynie zakresem statutowej (regulaminowej) działalności i posiadaniem zdolności sądowej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżące Stowarzyszenie wskazało, iż organizacja społeczna możne uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem wykazania, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, a także gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie bada natomiast jedynie, czy przedmiot sprawy dotyczy zakresu działalności wnioskodawcy określonego w statucie. Natomiast przepis art. 33 § 2 ww. ustawy jest sformułowany na tyle ogólnie, aby mógł odnieść się do działalności administracji publicznej, bez względu na to co jest przedmiotem kontroli. Ponadto użycie zwrotu "także" wskazuje, że kryterium interesu prawnego nie odnosi się do interesu społecznego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 90 p.p.s.a. Stowarzyszenie wskazało, że odbycie posiedzenia niejawnego musi znaleźć swoje wyraźne umocowanie w przepisie ustawy, co w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie miało miejsca. Rozstrzygnięcie natomiast winno zapaść w składzie trzyosobowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Stosownie też do treści art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

W związku z postawionym w zażaleniu zarzutem naruszenia art. 90 § 1 w związku z art. 160 oraz art. 16 § 1 p.p.s.a., przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli trafności podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, należało odnieść się do kwestii, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogło, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zaznaczyć należy, iż posiedzenie sądowe jest terminem o najszerszym znaczeniu i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne jak i posiedzenia niejawne. Natomiast co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat., M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 270).

Wyraźnego zaakcentowania wymaga również kwestia porównania przepisu art. 90 p.p.s.a. z jego konstytucyjnym wzorcem tj. art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać należało również, iż odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności- wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670).

Konkretyzację powyższej zasady wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 §3 p.p.s.a., art. 61 §5 p.p.s.a., art. 86 §1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a, art. 89 p.p.s.a. Wobec tego, że ustawodawca nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, poprzez wyraźne umieszczenie takiego zapisu w przepisach ustawy, to należało przyjąć, iż trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne.

W okolicznościach niniejszej sprawy, należało więc przyjąć, że skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, w sytuacji gdy prawidłowym byłoby wydanie go na posiedzeniu jawnym w składzie trzyosobowym, to wydanie kontrolowanego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących ustalenia składu orzekającego (art. 16 § 1 p.p.s.a.), a więc z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą to okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić z urzędu na podstawie art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09, niepubl.

Wobec ujawnienia się powyżej wskazanej okoliczności, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia Stowarzyszenia [...] do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne.

Mając przedstawione okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.