Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 535/15 o odmowie dopuszczenia Z. B. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. odmówił dopuszczenia Z. B. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową.

I

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Z. B. zgłosił swój udział w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Miasta Z. Wnioskodawca powołał się na treść art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że ostatnio przebywał w Z. w celach wypoczynkowych i uiścił opłatę miejscową. Z okoliczności tej wnioskodawca wysnuł zatem swój interes prawny do udziału na prawach strony w toczącej się sprawie.

Odmawiając dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie, Sąd I instancji wskazał, że skarga B. A. została złożona przeciwko uchwale w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Uchwała ta zapadła nie wskutek postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a., lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. WSA podniósł, iż przedmiotowa uchwała dotyczy ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową i jest ona aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową nie jest określony przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.), lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. (t.j. Dz. U. z 2006 Nr 121, poz. 844 ze zm.), która w art. 17 ust. 5 stanowi, że "Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową". Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., bowiem procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w tym trybie (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy zaś nie tylko podjęcia uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczy się na skutek skargi B. A. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o ile przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Konstrukcja przepisu art. 101 tej ustawy wskazuje zatem, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Przystąpienie do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, w sytuacji gdy skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby jest zatem niemożliwe. Sąd podkreślił nadto, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, co nie oznacza, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem tej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, może on bowiem wnieść własną skargę na uchwałę w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje więc podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

II

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. B., domagając się jego zmiany poprzez dopuszczenie go do udziału w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że art. 33 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do postępowania sądowego, które jest następstwem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną. Zdaniem wnioskodawcy, skoro na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, oznacza to, że do każdego takiego postępowania sądowego ma zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. Podmiot stwierdził ponadto, iż nawet w sytuacji osobistego złożenia skargi na tę samą uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jego sprawa powinna zostać połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 p.p.s.a., wobec czego efekt byłby taki sam jak przy dopuszczeniu do udziału w postępowaniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższą regulację, za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, iż dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć zatem miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "postępowanie administracyjne" nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się zatem również przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 217/12; publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem w niniejszej sprawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową wniósł B. A. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie dotyczącej ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego tryb reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nadmienić także należy, że z brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na odrębnych zasadach w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), zaś do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy uprawniony jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżonym aktem prawa miejscowego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność podjętej uchwały. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena aktu prawa miejscowego dokonywana jest bowiem tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Powyższe nie oznacza jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, podmiot ten może wnieść skargę na tę samą uchwałę.

Biorąc zatem pod uwagę, że interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dokonana została przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.