Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1334/11 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oddala skargę kasacyjną

fU Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną przez organ w dniu [...] grudnia 2010 r. (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r.pr. M.P. wynagrodzenie za pomoc prawną świadczoną z urzędu w kwocie 240 zł wraz z kwotą 55,20 zł stanowiącą podatek VAT (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił przyznania M.S., studentowi I roku studiów drugiego stopnia Szkoły [...] w W. stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2010/2011.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na wniosek M.S., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na dużą liczbę wniosków (2573) spełniających przesłanki wskazane zarówno w art. 181 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jak i w § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093 ze zm.), zwanego dalej także rozporządzeniem z dnia 16 sierpnia 2006 r. i fakt, że przyznane Ministrowi w budżecie środki finansowe na stypendia nie pozwoliły, aby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełnił ww. przesłanki, organ zmuszony był dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych wnioskodawców poprzez stworzenie rankingu wniosków.

Przy ocenie wniosków Minister stosował metodę punktową, tj. za każde przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe przyznawał maksymalnie: 2 pkt - za pracę w kole naukowym, 3 pkt - za pracę naukową, udział w pracach naukowo-badawczych, 1 pkt - za współpracę naukową z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, w tym z zagranicznymi, 3 pkt - za publikacje, dzieła artystyczne, 1 pkt - za opracowania lub referaty nieobjęte programem nauczania, 3 pkt - za udział w konferencjach naukowych, konkursach, festiwalach, 3 pkt - za nagrody, wyróżnienia, dyplomy otrzymane w olimpiadach, 1 pkt - za studia według indywidualnego planu studiów i programu nauczania, 1 pkt - za studia równoległe na drugim kierunku studiów, 1 pkt - za praktyki, staże lub ukończone kursy, nieobjęte programem nauczania i 1 pkt - za certyfikaty potwierdzające znajomość języków obcych co najmniej na poziomie B2. Suma punktów uzyskana przez kandydata do stypendium decydowała o pozycji w rankingu. Zaś w przypadku takiej samej liczby punktów o miejscu w rankingu decydowała średnia ocen.

Wskazano także, że przy ocenie wniosków brane były pod uwagę osiągnięcia uzyskane w okresie zaliczonych lat studiów, a więc od daty rozpoczęcia studiów na danym poziomie studiów najpóźniej do dnia 30 września 2010 r. W przypadku studentów, którzy otrzymywali stypendium w roku akademickim 2009/2010, przy ocenie wniosku nie były brane pod uwagę osiągnięcia uzyskane przed dniem 1 października 2009 r. Minister wyjaśnił nadto, że dzięki przyznawaniu ułamkowych części punktu możliwe było bardziej precyzyjne wartościowanie osiągnięć naukowych studentów.

Oceniając powtórnie wniosek o przyznanie M.S. stypendium, Minister wziął pod uwagę następujące osiągnięcia naukowe i aktywność naukową z okresu od dnia 1 października 2006 r. do dnia 28 lutego 2010 r.: pracę w 3 kołach naukowych, w tym pełnienie funkcji przewodniczącego, udział w 2 pracach naukowo-badawczych, udział w 2 konferencjach naukowych, odbycie praktyki i ukończenie 2 kursów. Zgodnie z wnioskiem student zaliczył - trwający semestr - IV rok studiów pierwszego stopnia i w marcu 2010 r. rozpoczął studia drugiego stopnia. W związku z tym Minister nie mógł uwzględnić osiągnięć uzyskanych podczas semestru I roku studiów drugiego stopnia, gdyż nie stanowiły one osiągnięć z okresu zaliczonych lat studiów. Nadto podkreślono, że wzór wniosku o przyznanie stypendium w pkt 12 jasno wskazuje, iż we wniosku należy podać osiągnięcia naukowe i aktywność naukową studenta w okresie zaliczonych lat studiów. Wskazano także, że przy ocenie wniosku nie została wzięta pod uwagę działalność wykraczająca poza katalog osiągnięć naukowych określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r., tj. działalność społeczna w samorządzie studenckim i komisjach wydziałowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie zmieniła się ocena wniosku o przyznanie stypendium M.S. Wniosek uzyskał 3,50 pkt w tym: 1,75 pkt - za pracę w kole naukowym, 0,50 pkt - za pracę naukową, udział w pracach naukowo-badawczych, 0,50 pkt - za udział w konferencjach naukowych, konkursach, festiwalach, 0,75 pkt - za praktyki, staże lub ukończone kursy, nieobjęte programem nauczania. Osoby, które otrzymały stypendium w roku akademickim 2010/2011, uzyskały co najmniej 5,25 pkt. W związku z tym przedstawione przez studenta osiągnięcia naukowe na tle osiągnięć innych studentów ubiegających się o stypendium ministra były nadal niewystarczające do otrzymania stypendium.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.S., podnosząc szereg zarzutów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja w przedmiocie przyznania stypendium ma charakter uznaniowy, gdyż poza spełnieniem kryteriów o charakterze ścisłym, wymienionych w § 2 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r., student ubiegający się o stypendium musi również spełnić kryterium o charakterze nieostrym, za które uznać należy legitymowanie się osiągnięciami naukowymi oraz aktywnością naukową. Wprawdzie § 3 ww. rozporządzenia definiuje zbiorczo pojęcie osiągnięć i aktywności naukowej, wyliczając ich formy, niemniej nie jest to definicja wyczerpująca (wspomniany katalog poprzedza sformułowanie "w szczególności"), a możność wylegitymowania się przez studenta jakimkolwiek z osiągnięć lub aktywności wymienionej w przepisie nie uprawnia automatycznie do uzyskania stypendium. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest bowiem upoważniony do rozstrzygania, które z przejawów działalności naukowej studentów zasługują na wyróżnienie stypendium i dlatego jest zobowiązany swoje uznanie w tym zakresie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić. Nadto Sąd podkreślił, że w związku z wydawaniem decyzji o charakterze uznaniowym na organie administracji ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia ich uzasadnienia, zwłaszcza decyzji dla strony negatywnych. Dlatego ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego (przekroczenia granic tego uznania), obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że wprawdzie kryteria, którymi posługiwał się organ w celu wyłonienia najlepszych studentów, zostały w zaskarżonej decyzji scharakteryzowane - Minister wyjaśnił, iż preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania, udział w pracach naukowo - badawczych, publikacje o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym (w językach obcych) oraz czynny udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach, niemniej jednak, w ocenie Sądu, całkowicie zaniechał szczegółowej oceny i opisu pod kątem tych kryteriów poszczególnych elementów dorobku skarżącego. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest poszczególnych ocen i ich uzasadnienia. Nie jest tu wystarczające podanie skali punktacji danego osiągnięcia czy dokonania studenta, jak to czyni Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – np. w ramach kategorii "praca w kole naukowym" Minister przyznawał od 0 do 2 pkt, tj. maksymalnie 1,50 pkt za pracę w kołach naukowych i maksymalnie 0,50 pkt za pełnienie funkcji przewodniczącego koła. Zdaniem Sądu punkty te należało nie tylko odnieść do konkretnie wskazanych dokonań studenta (ten element został w decyzji spełniony), ale także pisemnie uzasadnić dlaczego tak, a nie inaczej oceniono jego dokonania, czego zabrakło do uzyskania maksymalnej liczby punktów za dane osiągnięcie czy działalność, dlaczego tak, a nie inaczej je oceniono. Bez tego pisemnego uzasadnienia przyznanej punktacji, dotyczącej wypracowania przez organ, na podstawie sumy uzyskanych punków przez danego zainteresowanego, rankingu najlepszych studentów, wydana przez organ decyzja nie ma cech prawidłowego uznania administracyjnego, a zatem nosi cechy dowolności.

Sąd zwrócił również uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest stworzonego przez organ, na użytek postępowań o przyznanie stypendium naukowego na rok akademicki 2010/2011 za osiągnięcia w nauce, dokumentu określającego skalę punktacji danego dokonania czy osiągnięcia (przecież jak zapewnia organ w uzasadnieniu decyzji stosował do oceny wszystkich wniosków o przyznanie stypendium te same kryteria punktacji) oraz protokołu odrębnej dla każdego zainteresowanego dokumentacji, dotyczącej oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcie określonej liczby punktów. W ocenie Sądu dokumenty te są niezbędne dla dokonania kontroli przez sąd administracyjny procesu wyłaniania najlepszych studentów w drodze uznania administracyjnego.

Nadto Sąd stanął na stanowisku, że w przedstawionym przez organ materiale sprawy brak jest także jasno sprecyzowanego wskazania co do przyznawania ułamkowych punktów. Nie wiadomo jaki może być najmniejszy ułamek przyznanego punktu, czy w skali dziesiętnej punktu, czy setnej.

Także samo, jak zaznaczono, poinformowanie zainteresowanego o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.), które to akta na tym etapie postępowania sprowadzały się do: wniosku o przyznanie stypendium wraz z załącznikami, decyzji wydanej w I instancji i wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowi, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowego wykonywania przez organ obowiązków zakreślonych art. 7 i art. 8 k.p.a. Skoro organ wybrał, wskazany przez siebie w uzasadnieniu decyzji, sposób wyłaniania najlepszych studentów (z grona studentów spełniających kryteria ustawowe i kryteria zawarte w rozporządzeniu) poprzez szczegółową punktację poszczególnych dokonań danego studenta, to powinien ustalone w taki sposób dodatkowe zasady podać do wiadomości zainteresowanych i nadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadnić przyczyny przyznania za konkretne osiągnięcia studenta określonych punktów. Wobec uznaniowego charakteru decyzji nie sposób pominąć tego elementu w uzasadnieniu decyzji. Powołanie się tu jedynie na liczbę punktów nie stanowi uzasadnienia uznania administracyjnego.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji zawiera istotne dla łącznej punktacji nieścisłości. Organ raz stwierdza, iż skarżącemu za pracę w kołach naukowych przyznano maksymalną ilość punków. "Student uzyskał maksymalną liczbę punktów za pracę w trzech kołach naukowych, w tym za pełnienie funkcji przewodniczącego w jednym z nich. Za pracę w kołach naukowych można było uzyskać maksymalnie 1,50 pkt, zaś za pełnienie funkcji przewodniczącego koła - maksymalnie 0,50 pkt" Przy czym Minister wyjaśnił, iż w ramach kategorii "praca w kole naukowym" przyznawał od 0 do 2 pkt. Natomiast w dalszej części uzasadnienia stwierdzono, iż "wniosek uzyskał 3,50 pkt w tym: 1,75 pkt - za pracę w kole naukowym; 0,50 pkt - za pracę naukową udział w pracach naukowo-badawczych; 0,50 pkt - za udział w konferencjach naukowych, konkursach, festiwalach; 0,75 pkt - za praktyki, staże lub ukończone kursy, nieobjęte programem nauczania". Istnieje zatem sprzeczność między stwierdzeniem maksymalna ilość punktów za pracę w kole naukowym, a stwierdzeniem 1,75 pkt - za pracę w kole naukowym, tym bardziej, iż Minister wskazał na działalność skarżącego aż w trzech kołach naukowych. Brak w aktach administracyjnych sprawy protokołu z procesu oceny poszczególnych osiągnięć skarżącego uniemożliwia prawidłową ocenę pod względem procedury administracyjnej wskazanej przez organ w uzasadnieniu decyzji punktacji za pracę w kołach naukowych. Nadto brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisowej oceny, wskazującej przyczyny przyznania za dane dokonanie takiej, a nie innej punktacji uniemożliwia wyjaśnienie powyższej kwestii.

W ocenie Sądu dochowanie przez organ powyżej wskazanych wymogów jest warunkiem niezbędnym do sformułowania oceny, czy odmawiając przyznania stypendium skarżącemu, który w świetle materiału dowodowego legitymuje się osiągnięciami naukowymi, organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W niniejszym materiale sprawy oraz z uwagi na wskazane wyżej wady zawarte w uzasadnieniu obu decyzji, kontroli takiej dokonać nie sposób.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżając wydany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.: przepisu art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 178 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r. polegającą na uznaniu, że ramach uznania administracyjnego konieczne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego właściwego dla wydania decyzji w wykonaniu obowiązku ustawowego, a nie na podstawie wynikającego z tej normy prawnej uprawnienia i upoważnienia do podjęcia decyzji;

- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia przez sąd, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - polegające na braku w decyzji uzasadnienia uznania administracyjnego, na skutek braku wyjaśnień w uzasadnieniu faktycznym, co nie miało wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu kasacji wskazano, że przedstawione we wniosku zasady punktacji osiągnięć i aktywności naukowej (metoda punktowa), poprzez przyporządkowanie każdej działalności naukowej liczby punktów możliwych do uzyskania, np. praca w kole naukowym (0-2 pkt), wyznaczają granice uznania administracyjnego. O liczbie punktów przyznanych w danej kategorii decydowała nie tylko liczba osiągnięć, ale również charakter danego osiągnięcia. Przykładowo więcej punktów uzyskiwała publikacja w zagranicznym czasopiśmie naukowym niż publikacja w uczelnianych zeszytach naukowych. Jakkolwiek liczba uzyskanych punktów w danych kategoriach mogła wydawać się zaniżona, dzięki jednak przyznawaniu ułamkowych części punktu możliwe było bardziej precyzyjne wartościowanie osiągnięć naukowych studentów. Gdyby Minister przyznawał np. po 1 pkt za każdą publikację w czasopiśmie naukowym, to osoba, która przedstawiłaby 10 takich publikacji, uzyskałaby tyle samo punktów, co osoba, która miała 3 takie publikacje. Wskazano także, że Minister stosował jednakowe zasady oceny wniosków w stosunku do każdego ze studentów ubiegających się o stypendium, z zachowaniem zasady porównywalności osiągnięć i aktywności naukowej (takie same osiągnięcia uzyskiwały jednakową liczbę punktów).

Nadto, w ocenie organu, z uwagi na dużą różnorodność przedstawianych przez studentów osiągnięć z różnych dziedzin nauki, niemożliwe jest stworzenie wyczerpującej listy osiągnięć i aktywności naukowej studentów, a tym samym przedstawienie bardziej szczegółowego klucza oceny, opisującego, ile dokładnie punktów jest przyznawanych za konkretną działalność naukową. Ewentualne stworzenie takiego szczegółowego klucza oznaczałoby, zdaniem Ministra, mechaniczne przyznawanie punktów, a nie ocenę, do której Minister ma prawo w ramach uznania administracyjnego.

Minister podniósł także, że przyznanie studentowi określonej liczby punktów nie opierało się na dowolności, ale na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, przy braniu pod uwagę jakościowych walorów działalności naukowej.

W ocenie Ministra brak dokumentów wymienionych w wyroku Sądu nie stanowi uchybienia, gdyż informacje te były szczegółowo wymienione w zaskarżonej decyzji. Zaś ranking wniosków z uwagi na dużą objętość (100 stron) nie jest dołączany do każdej z 2 600 akt sprawy, niemniej jest on dostępny w trakcie "czynnego udziału w postępowaniu".

Ponadto Minister wskazał, że kwestia sprecyzowania w decyzji, co do przyznawanych ułamkowych punktów nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem po pierwsze, punktacja wyrażona w dziesiątych czy setnych częściach punktu mieści się w podanym w decyzji przedziale punktowym (np. 0-2 pkt za pracę w kole naukowym), a po wtóre nie ma praktycznego uzasadnienia, co do konieczności wprowadzenia w decyzji administracyjnej powyższej informacji. Wytknął także, że Sąd nie uzasadnił, czy taka informacja byłaby niezbędna stronie postępowania jako uzasadnienie faktyczne.

Podniesiono także, że zasady oceny wniosków zawarte były w "Informacji na temat stypendiów ministra na rok akademicki 2010/2011" zamieszczonej na stronie internetowej ministerstwa w dniu 21 czerwca 2010 r. Nadto dokonując oceny wniosków zastosowano wiele elementów ocennych zarówno co do faktu zaistnienia danego osiągnięcia naukowego jak i czasookresu działalności studenta w określonej sferze.

W końcowych motywach skargi Minister zwrócił uwagę, że przyznając stypendia działa na zasadzie uznania administracyjnego i jest ograniczony górną wysokością charakteru przyznawanej pomocy, ilością złożonych wniosków oraz wysokością przyznanej na ten cel dotacji. Dlatego organ miał prawo wprowadzić zasady pozwalające na wyłonienie najlepszych studentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż nie mogła być ona uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w podstawowym zakresie nie są trafne.

Nie ulega wątpliwości, że wydawana na podstawie art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), decyzja w sprawie stypendium za osiągnięcia w nauce jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może odmówić przyznania stypendium także studentowi, który spełnił kryteria wskazane w tym przepisie, jeżeli przekracza to możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków – por. wyrok NSA z 11.06.1981r., sygn. akt SA 820/81, opubl. ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 57; por. też glosę J. Łętowskiego do tego wyroku opubl. w OSP z 1982 r., nr 1-2, poz. 22. Jeżeli zatem przyznane Ministrowi w budżecie środki finansowe na stypendia "naukowe" są zbyt małe, żeby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełni przesłanki wskazane w art. 181 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, organ musi dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych wnioskodawców, ponieważ może przyznać tylko tyle stypendiów, na ile pozwalają mu posiadane fundusze. Niemniej jednak, gradacja ta powinna być dokonana wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, tak aby każdy z ubiegających się o stypendium mógł ocenić, czy zastosowana wobec niego punktacja opiera się na tych samych wskaźnikach, wedle których ustalono pozycję rankingową innych studentów ubiegających się o stypendium za osiągnięcia w nauce. W rezultacie uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że uzasadnienie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2011 r., [...] jak i decyzja ją poprzedzająca tych wymagań nie spełniają. W szczególności brakuje w nich wyjaśnienia przyjętej skali, wedle której dokonano punktacji danego dokonania czy osiągnięcia skarżącego. Jest całkowicie zrozumiałe, że np. publikacje studenckie są oceniane w skali od 0 do 3 punktów. Istnieje bowiem olbrzymia różnica w wartości opracowania opublikowanego w czasopiśmie zagranicznym, zwłaszcza takim, które wymaga uprzedniej recenzji wydawniczej, a publikacją w internecie, gdzie każdy może publikować wszystko, co tylko zechce. Pomiędzy tymi skrajnymi publikatorami znajduje się wiele innych jeszcze wydawnictw, które stawiają większe lub mniejsze wymagania, które autor musi spełnić, aby jego praca została opublikowana. Fakt ten uzasadnia również ocenianie publikacji w liczbach ułamkowych, pod warunkiem, że nie wykraczają one poza przyjętą dla danej kategorii osiągnięć naukowych skalę.

Nie ma racji Minister kiedy stwierdza (porównaj strona 4 skargi kasacyjnej), że cytat: "Z uwagi na dużą różnorodność przedstawianych przez studentów osiągnięć z różnych dziedzin nauki, niemożliwe jest stworzenie wyczerpującej listy osiągnięć i aktywności naukowej studentów, a tym samym przedstawienie bardziej szczegółowego klucza oceny, opisującego, ile dokładnie punktów jest przyznawanych za konkretną działalność naukową. Ewentualne stworzenie takiego szczegółowego klucza oznaczałoby "mechaniczne" przyznawanie punktów, a nie ocenę, do której Minister ma prawo w ramach uznania administracyjnego" – koniec cytatu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pierwszą z tych trudności można rozwiązać wprowadzając do każdej kategorii osiągnięć i aktywności naukowej studentów (np. publikacje, dzieła artystyczne), dopełniający ich wyszczególnienie rodzaj (np. zagraniczne, recenzowane, o zasięgu krajowym, uczelniane, studenckie, internetowe bądź inne) i przypisując mu określoną wartość punktową, np. 0,25.

Po drugie zaś, nie można zapominać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Przy tym wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej. W konsekwencji "stworzenie takiego szczegółowego klucza" nie tylko nie oznaczałoby "mechanicznego" przyznawania punktów, ale też pozwoliłoby na racjonalne rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Warto na marginesie zauważyć, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyjął jednolitą i zamkniętą punktację za poszczególne osiągnięcia sportowe będące podstawą przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe i w tym przypadku nie prezentował stanowiska, że to neguje jego uznanie administracyjne w sprawie.

Tego warunku uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2011 r. jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2010 r. nie spełniają, bo po pierwsze, nie wyjaśniają, dlaczego osiągnięcia naukowe skarżącego otrzymały taką, a nie inną wartość punktową. Wszak zawarte w tym uzasadnieniu stwierdzenia: "Przy ocenie wniosków Minister stosował metodę punktową, tj. za każde przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe przyznawał maksymalnie: (taką i taką ilość punktów – przyp. Sądu) (...). Suma punktów uzyskana przez kandydata do stypendium decydowała o pozycji w rankingu. W przypadku takiej samej liczby punktów o miejscu w rankingu decydowała średnia ocen" czy też "Jakkolwiek liczba uzyskanych punktów w danych kategoriach mogła wydawać się zaniżona, dzięki przyznawaniu ułamkowych części punktu możliwe było bardziej precyzyjne wartościowanie osiągnięć naukowych studentów. Gdyby Minister przyznawał np. po 1 pkt za każdą publikację w czasopiśmie naukowym, osoba, która przedstawiłaby 10 takich publikacji, uzyskałaby tyle samo punktów co osoba, która miała 3 takie publikacje - przy zastosowaniu maksymalnego poziomu 3 punktów za ten rodzaj osiągnięć", niczego nie wyjaśniają.

Po drugie zaś, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., będącej odwzorowaniem decyzji wydanej w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie pozwalają ani stronie, ani sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny, czy ranking studentów ubiegających się o stypendium został ustalony wedle jednolitych kryteriów. Twierdzenie, że "Minister stosował jednakowe zasady oceny wniosków w stosunku do każdego ze studentów ubiegających się o stypendium, z zachowaniem zasady porównywalności osiągnięć i aktywności naukowej (takie same osiągnięcia uzyskiwały jednakową liczbę punktów)" jest całkowicie gołosłowne, bo niczym nie jest ono udokumentowane. Zatem – wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej – Minister nie wykazał w zaskarżonej decyzji administracyjnej jak i decyzji ją poprzedzającej, że nie przyznaje punktów w dowolny sposób.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za bezzasadny. Natomiast podzielić należy zastrzeżenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, że w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów zbędne jest dołączanie do akt sprawy protokołu wyrażającego odrębną dla każdego zainteresowanego dokumentację, dotyczącą oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcie określonej liczby punktów. Nie musi również organ uzasadniać zastosowanej przez siebie punktacji ułamkowej poszczególnych osiągnięć naukowych kandydata, ponieważ mieści się ona w przyjętej przez Ministra skali zawartej w kluczu oceny wniosków o stypendia za osiągnięcia w nauce.

Także nie można podzielić zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 181 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 178 ust. 1 tej ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r., ponieważ przepisy te zostały właściwie zinterpretowane przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniu organu administracji, uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Wprost przeciwnie, wydanie odmownej decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego wykazania, że nie zostały spełnione przez stronę przesłanki warunkujące przyznanie danego świadczenia albo, że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę.

Dlatego też zaskarżony wyrok w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odpowiada prawu. To zaś oznacza, że nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do jego eliminacji z obrotu prawnego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotową skargę kasacyjną w tych okolicznościach należało oddalić, co też uczyniono na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.