Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia sel. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 463/09 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 463/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że wnioskiem z [...] maja 2007 r. R. O. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wniosek obejmował jednolitą płatność obszarową, której stawka do 1 ha uprawy w 2007 r. wynosi 301,54 zł. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 19,09 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej i na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia rzeczywista wynosiła 13,74 ha, a wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła 38,94%.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówiono R. O. przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności ustalono, że suma powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności wyniosła: w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO), jak i w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) 19,09ha, natomiast w zakresie płatności zwierzęcych (PZ) 3,78ha, a z kontroli administracyjnej wniosku przeprowadzonej z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) wykryte zostały nieprawidłowości dotyczące powierzchni zgłoszonej do płatności na jednej z działek oraz współczynnika DJP. Wskazano, że wnioskodawca w dniu [...] sierpnia 2007 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w M. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 z zaznaczonym celem "zmiana do wniosku". Dokumentem tym R. O. dokonał zmniejszenia powierzchni trzech zgłoszonych działek rolnych. Zmodyfikowane zostały również pierwotne postacie trzech kolejnych działek, przy czym wskazane zmiany w istotnym zakresie odpowiadały uchybieniom stwierdzonym w toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika i z tego powodu nie mogły być uwzględnione w decyzji organu I instancji. Podkreślono, że na skutek wykluczenia trzech zgłoszonych działek rolnych oraz po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, powierzchnia stwierdzona w zakresie JPO wyniosła 13,74ha, w zakresie UPO 11,26ha, natomiast w zakresie PZ 2,68ha. W stosunku do powierzchni zgłoszonej we wniosku przedeklarowanie powierzchni nastąpiło o 5,35ha w zakresie JPO o 7,83ha w zakresie UPO oraz 1,10ha w zakresie PZ. Przedeklarowanie to stanowiło 38,94% odnośnie do JPO oraz 69,54% odnośnie do UPO, wyznaczone jako iloraz zawyżenia i stwierdzonej powierzchni działek rolnych. Wobec powyższego na wnioskodawcę zostały nałożone sankcje. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że kontrola przeprowadzona została bez obecności wnioskodawcy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., co do zasady kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że sporną w sprawie była kwestia obszaru rolnego uprawianego przez wnioskodawcę; inne działki były objęte przez stronę wnioskiem o dopłaty (ujęto nieruchomości nr 75 i 81) a inne były faktycznie wykorzystywane rolniczo (nieruchomości nr 76, 77, 82 i 83). Organ uznał, że użytkowanie przez rolnika działek ewidencyjnych innych niż wymienione we wniosku nie ma znaczenia dla przyznania płatności obszarowej. Stanowisko takie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miało uzasadnienia prawnego.

Sąd podkreślił, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie płatności w przypadku sporu z organem obowiązek dowodowy wykazania swoich racji spoczywa na rolniku wnioskującym o przyznanie dopłat. W przedmiotowej sprawie R. O. dostarczył umowę dzierżawy wraz z aneksem, oświadczenie pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż. o błędnym wskazaniu działek, zaś organ był w posiadaniu zdjęć satelitarnych, które potwierdzały fakt uprawy sąsiednich z deklarowanymi działek ewidencyjnych, czemu nie zaprzeczono. Sąd podkreślił, iż pomimo dwukrotnych wniosków R. O. organ pierwszej instancji nie zweryfikował oświadczeń wnioskodawcy kontrolą na miejscu, ani też nie wykazał, że wnioskodawca nie uprawia działki rolnej o deklarowanej powierzchni, ale innym numerze ewidencyjnym. Nie pouczył też wnioskodawcy jak wskazywany błąd, może zostać skorygowany. Płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji, w których określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli zmniejszenia te wynikają z przepisów prawa Unii Europejskiej wskazanych w ustawie. Decyzja jest wydawana po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, którego to ustawowego obowiązku organ, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie dopełnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następnie, że strona złożyła wniosek o dopłaty [...] maja 2007 r., kontrola na miejscu została przeprowadzona [...] i [...] lipca 2007 r., kopia raportu wysłana do wnioskodawcy [...] grudnia 2007 r., a pierwsza decyzja w sprawie została wydana [...] stycznia 2009 r. W aktach sprawy nie ujawniono żadnego pisma informującego stronę o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji ani też wskazującego termin jej ostatecznego zakończenia. Działanie organu pozostawało w ocenie sądu pierwszej instancji, w sprzeczności z celem przyznawania płatności i obowiązkiem nałożonym przez art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu i weryfikacja wyjaśnień wnioskodawcy. Wobec tego Sąd za zasadny uznał zarzut, że organ pierwszej instancji przedwcześnie pozbawił rolnika dopłat uznając, że wskazane we wniosku (pomyłkowo, bez własnej winy) informacje (w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków i umowy dzierżawy z [...] lutego 2001 r. przedłużonej do [...] sierpnia 2013 r.) informacje o użytkowaniu wskazanych działek nie znajdowały odzwierciedlenia faktycznego. Organ nie zweryfikował oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni, nie wskazał koniecznych do podjęcia działań naprawczych, ani też nie wyjaśnił dlaczego fakt użytkowania innych działek niż deklarowane pozbawia rolnika dopłat. Uchybień tych nie dostrzegł również organ odwoławczy.

Skargą kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości przy jednoczesnym rozpoznaniu skargi.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tego prawa, tj.:

- naruszenie prawa procesowego art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej;

- art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., w zakresie przyjęcie, iż nie doszło do.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego objętego przedmiotowym postępowaniem administracyjnym zauważyć w pierwszej kolejności należało, że proces przyznawania unijnych dotacji obwarowany jest szczególnymi wymaganiami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnego świadczenia z tego okresu. Skoro zatem strona w złożonym wniosku, podpisanym osobiście, zadeklarowała konkretny obszar rolny i wskazała numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności - to zobowiązana była do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymania ich w należytej kulturze rolnej.

Kasator podkreślił, że organ dokonując kontroli złożonego wniosku z rzeczywistym stanem upraw w celu wypełnienia zapisów ustawowych, zobowiązany jest do kontroli dokumentów i stanu faktycznego w celu pełnego i obiektywnego rozpoznania sprawy. Wskazał również, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do składania wniosków o płatności obszarowe, nie jest też zobowiązany do wnioskowania o objęcie płatnością wszystkich posiadanych gruntów. Strona składając wniosek o płatności w sposób dowolny kształtuje zakres swojego wniosku w stosunku do posiadanych i utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej gruntów.

Powyższe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazuje, iż zakres wniosku kształtuje cały proces administracyjny w zakresie wniosku o płatności obszarowe. Skoro zaś producent rolny zgłasza posiadanie poszczególnych gruntów rolnych jako utrzymanych w dobrej kulturze, to powinien z tego obowiązku się wywiązać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik R. O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale jedynie – zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto - co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić – stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może – działając na podstawie i w granicach prawa – podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 175 p.p.s.a. uprawnionymi do sporządzenia skargi kasacyjnej są wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione (m.in. adwokaci i radcy prawni we wszystkich sprawach). Wymóg ten, zwany "przymusem adwokackim", związany jest z wysokimi wymaganiami formalnymi stawianymi skardze kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), których niezachowanie grozi jej odrzuceniem bez merytorycznego rozpoznania (art. 178) i ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. (tak np. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, str. 415 i n.).

Z art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skarga powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17. 06. 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; LEX nr 485017).

Przypomnienie owych szczególnych wymogów związanych ze skargą kasacyjną, jest o tyle konieczne, że skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej, została skonstruowana (i zredagowana) w taki sposób, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie prawidłowej, merytorycznej jej kontroli, nie tylko dlatego, że lakoniczne, niemal szczątkowe, uzasadnienie (właściwe uzasadnienie, nawiązujące do skargi kasacyjnej, zaczyna się bowiem dopiero od str. 14) oderwane jest od treści podniesionych w niej zarzutów, ale przede wszystkim dlatego, że nawet niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie podstaw kasacyjnych, zakresu zaskarżenia i jego kierunków.

Należy bowiem zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej, "jako zarzut kasacyjny na podstawie art. 174 pkt 1" p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tego prawa, tj.:

- naruszenie prawa procesowego art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej;

- art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., w zakresie przyjęcie, iż nie doszło do".

Ze sposobu sformułowania tego zarzutu (pomijając błędy językowe i to, że zdanie jest niedokończone) należałoby przyjąć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, o czym świadczy wyraźnie w niej wskazany art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (a także alternatywnie zgłoszony wniosek o ew. zastosowanie art. 188 p.p.s.a.), tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów (tj. art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.). Z drugiej jednak strony, użyte w tymże zdaniu określenie: "naruszenie prawa procesowego", a przede wszystkim treść uzasadnienia i zamieszczone (w przedostatnim akapicie na str. 16) stwierdzenie, że wcześniejsze wywody, zdaniem autora skargi kasacyjnej, winny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku jako wydanego "z rażącym naruszeniem prawa procesowego jak i materialnego" – mogłyby sugerować, że skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach.

Wątpliwości tych nie wyjaśnia także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym jej autor – całkowicie abstrahując od określonych w art. 174 p.p.s.a. przesłanek, a nawet od rzeczywistej treści przywołanych przezeń w skardze kasacyjnej przepisów – jedynie przeciwstawia własne twierdzenia i oceny (bardzo ogólnikowo i szablonowo sformułowane) przedstawionym w zaskarżonym wyroku ocenom Sądu. Stwierdza mianowicie (na str. 14), że: "Zdaniem organu nie doszło do naruszenia prawa procesowego unormowanego w zapisach kodeksu postępowania administracyjnego, we wskazanym powyżej zakresie"; "Nie można organowi zarzucić naruszenia praworządności, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony postępowania"; "...organ dokonał wszystkich czynności zawnioskowanych przez stronę i niezbędnych dla zgromadzenia pełnego i obiektywnego stanu faktycznego. Strona wszystkie zawnioskowane środki dowodowe przeprowadziła w sposób obiektywny i nie budzący wątpliwości w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego." (czyli, z tego co pisze autor wynika, że "strona" zawnioskowała i "strona" zawnioskowane dowody przeprowadziła); "...organ w celu rozstrzygnięcia sprawy, przy zachowaniu norm generalnych KPA, dołożył pełnej staranności w celu zgromadzenia pełnego i obiektywnego materiału dowodowego, wydając orzeczenie przy uwzględnieniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego"; "Także wydanej przez organ... decyzji administracyjnej, nie można wskazać naruszenia normy art. 107 kpa, w zakresie składników decyzji administracyjnej." Dalej (na str. 15 skargi kasacyjnej), aktor skargi kasacyjnej m.in. stwierdza: "Zdaniem organu, przy wydaniu uchylonej decyzji administracyjnego, dokonał on pełnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego, zastosował właściwe unormowania prawne, dokonując, poprawnej ich wykładni"; "Wydane decyzje administracyjne zawierają wszelkie niezbędne elementy przewidziane w normie 1097 kpa, przy jednoczesnym, oczywistym naruszenie wskazanego unormowania.", itd.

Owe - przytoczone wyżej niemal in extenso (i zgodnie z oryginalnym zapisem) – hasłowe, oderwane od kontekstu przedmiotowej sprawy, twierdzenia autora skargi kasacyjnej nijak się mają do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zwłaszcza do treści zaskarżonego wyroku i wyłuszczonych w nim powodów uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organ nie dokonał żadnych czynności "...dla zgromadzenia pełnego i obiektywnego stanu faktycznego" (nawiasem mówiąc, autor skargi nie wyjaśnił, jakie czynności można podjąć, aby "zgromadzić" pełny i obiektywny "stan faktyczny"), ani też nie dołożył żadnej staranności "w celu zgromadzenia pełnego i obiektywnego materiału dowodowego".

Ale też – co wypada podkreślić – w świetle przedmiotowej ustawy o płatnościach organ w tym postępowaniu wcale nie musiał sam gromadzić (zbierać) materiału dowodowego. I nie z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zwracając uwagę, że płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji, która jest wydawana po wyczerpującym "rozpatrzeniu materiału dowodowego", wyraźnie stwierdził, że tego ustawowego obowiązku, tj. rozpatrzenia, a nie zebrania materiału dowodowego, organ w niniejszej sprawie nie dopełnił. Przypominając, że w postępowaniu w sprawie płatności w przypadku sporu z organem obowiązek dowodowy wykazania swoich racji spoczywa na rolniku (wnioskodawcy), WSA m.in. wskazał, że w przedmiotowej sprawie R. O. dostarczył umowę dzierżawy wraz z aneksem (k.70,71), oświadczenie pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż. o błędnym wskazaniu działek (k.69), a organ był w posiadaniu zdjęć satelitarnych (k. 46), które potwierdzają fakt uprawy sąsiednich z deklarowanymi działek ewidencyjnych, czemu (organ) nie zaprzecza. Mimo dwukrotnych wniosków R. O. organ I instancji nie zweryfikował oświadczeń wnioskodawcy kontrolą na miejscu, ani też nie wykazał, że wnioskodawca nie uprawia działki rolnej o deklarowanej powierzchni, ale innym numerze ewidencyjnym. Nie pouczył też wnioskodawcy jak podnoszony błąd może zostać skorygowany. Ponadto WSA wskazał, że od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, które rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych nie wstrzymuje jej wykonania, a decyzje w sprawie przyznania płatności obszarowych są wydawane od dnia określenia, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wysokości stawek płatności obszarowych uzupełniających. Dalej Sąd zauważył, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, że każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 19). Temu obowiązkowi również organ I instancji uchybił, a nie dostrzegł tego organ odwoławczy. Strona złożyła wniosek o dopłaty [...] maja 2007 r., kontrola na miejscu została przeprowadzona [...] i [...] lipca 2007 r., kopia raportu wysłana do wnioskodawcy [...] grudnia 2007 r., a pierwsza decyzja w sprawie została wydana [...] stycznia 2009 r. Jak słusznie zauważył WSA, aktach sprawy nie ujawniono żadnego pisma informującego stronę o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji, ani też wskazującego termin jej ostatecznego zakończenia. Działanie organu pozostawało zatem w sprzeczności z celem przyznawania płatności i obowiązkiem nałożonym przez art. 19 ust. 7.

Powyższe uwagi i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. znajdują oparcie w mających w tej sprawie zastosowanie przepisach przedmiotowej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach (...), jak również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych w takim zakresie, w jakim to określa (zezwala) ustawa o płatnościach.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Natomiast art. 3 ust. 2 stanowi, że "w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Z przepisów tych wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, tj. nie przewidują szczególnej regulacji. W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały sformułowane zasady postępowania administracyjnego (ogólne i tzw. szczególne), jednakże w świetle art. 3 ust. 1 nie wszystkie te zasady mogą być w pełni stosowane w postępowaniu regulowanym przedmiotową ustawą o płatnościach (o którym mowa w ust. 2 art. 3). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności (...) organ administracji publicznej stoi "na straży praworządności", a zatem potwierdzona została podstawowa zasada k.p.a., tj. zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności (wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a., a także w art. 7 Konstytucji RP). Właściwe w sprawie przyznania płatności organy administracji działają na podstawie (i w granicach) prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W doktrynie na tle art. 3 przedmiotowej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypowiadany jest pogląd, że stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący "rozpatrzyć" cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zrezygnował z wyrażonej w art. 77 k.p.a. zasady postępowania dowodowego, nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (Bieluk Jerzy, Łobos-Kotowska Dorota, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008; wg LEX) W art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do "rozpatrzenia" materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Dalej, w cytowanym wyżej komentarzu do art. 3 ww. ustawy o płatnościach, autorzy wskazali, że ustawa o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w jednym roku na działkę rolną płatność może być przyznana tyko raz (art. 7 ust. 5). W sytuacji, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego, kwestię tę ustawodawca rozstrzygnął na rzecz posiadacza zależnego, a zatem podmiotu, który odpowiada za utrzymanie zgłoszonych gruntów zgodnie z normami. Wnioskodawca nie musi więc wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. W odniesieniu do płatności wymóg tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym z przepisów prawa ani unijnego, ani krajowego.

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady (poza wątpliwością związaną z eksponowaną w komentarzu kwestią odejścia od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a.) podziela przytoczone wyżej wywody i konkluzje autorów cytowanego wyżej komentarza do art. 3 ww. ustawy o płatnościach.

A zatem jako prawidłową (zgodną z prawem) należy ocenić zawartą w zaskarżonym wyroku konstatację Sądu I instancji, że w okolicznościach tej sprawy, organ wydając skarżoną decyzję, nie dopełnił ustawowego obowiązku "rozpatrzenia" znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. W konsekwencji, jako zgodną z prawem należy też ocenić końcową ocenę Sądu I instancji, który uznał zaskarżoną decyzję za "przedwczesną"; "wydaną z naruszeniem prawa procesowego (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które skutkowało naruszeniem prawa materialnego przez odmowę przyznania rolnikowi płatności i nałożeniem sankcji", i która ("jako taka") nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, nawiązując do treści art. 3 ust. 3 ww. ustawy, że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie płatności są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał, że wbrew jednoznacznie określonemu w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązkowi, organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego, znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dowodów przedstawionych przez stronę (w szczególności oświadczenia pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż. o błędnym wskazaniu dzierżawionych przez skarżącego działek) oraz wyjaśnień strony (a także innych znajdujących się w aktach dowodów) co do okoliczności sprawy, z których jasno wynika (i czego organ nie kwestionuje), że skarżący prowadził działalność rolniczą, tj. faktycznie uprawiał określone działki rolne, tyle że o innych numerach ewidencyjnych, niż to omyłkowo (wprowadzony w błąd przez pracownika Urzędu) wskazał we wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie również uznał (każdorazowo przywołując konkretne przepisy przedmiotowej ustawy, przepisów wykonawczych, jak również mających w tej sprawie zastosowanie przepisów wspólnotowych), że organ nie rozważył w sposób wystarczający m.in. tego, że płatność obszarowa przysługuje na posiadane grunty rolne, zbagatelizował fakt, że w świetle powszechnie dostępnej dla producentów rolnych instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich sam wypis z ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy (co m.in. wynika z faktu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są często nieaktualne i nie odzwierciedlają stanu, w jakim znajdują się poszczególne działki rolne – w tym zakresie Sąd powołał się na wyrok I SA/Sz 319/09 z 15 lipca 2009 r.), nie rozważył dość wnikliwie tego, że nie można pojęcia działki ewidencyjnej bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej, jak również, że dane dotyczące działek ewidencyjnych umożliwiają jedynie ustalenie i zlokalizowanie położonych na nich działek rolnych. Z analizy wskazanych i omówionych w zaskarżonym wyroku przepisów, Sąd I instancji logicznie wywiódł, że samo błędne wskazanie numerów ewidencyjnych rzeczywiście uprawianych działek rolnych nie może pozbawiać rolnika dopłat.

Do podobnego wniosku prowadzi też dokonana przez Sąd I instancji analiza, mających w tej sprawie zastosowanie (powołanych i omówionych w wyroku) przepisów rozporządzeń Nr 118/2004, Nr 1782/2003 oraz Nr 796/2004. Na tle tych przepisów WSA słusznie zauważył, że podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (powołał się przy tym na glosę Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009), co potwierdzają wyniki kontroli na miejscu. Organ nie zweryfikował oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni, nie wskazał koniecznych do podjęcia działań naprawczych, ani też nie wyjaśnił dlaczego fakt użytkowania innych działek niż deklarowane pozbawia rolnika dopłat. Słusznie również Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w owych (wspólnotowych) przepisach jest mowa o "umyślnej niezgodności" (która może powodować zmniejszenia, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocowych), że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, że korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000, jak również że każde nowe Państwo Członkowskie (zgodnie z art. 143b ust. 8 rozporządzenia 1782/2003) jest zobowiązane min. przygotować i przetwarzać wnioski rolników o roczną pomoc, wprowadzić system identyfikacji działek, między innymi po to, aby uzyskać potwierdzenie, że działki są użytkami rolnymi i że nie są one przedmiotem innych wniosków. Powyższe wskazuje, że żądanie wskazania numeru ewidencyjnego ma na celu ułatwienie identyfikacji działek użytkowanych przez rolnika i wykluczenie objęcia ich innym wnioskiem o płatności, nie może zatem błędne określenie ewidencyjne użytkowanych działek (przy spełnieniu innych warunków) wykluczać możliwości uzyskania płatności obszarowej.

Słusznie też WSA zwrócił uwagę, że w ust. 26 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 stwierdzono, że jeśli wnioski pomocowe zawierają oczywiste błędy, powinna istnieć możliwość ich skorygowania w każdym momencie. Tym samym organ winien rozważyć czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał taki przypadek. Przemawia za takim poglądem zapis artykuł 68 tego rozporządzenia, który określa wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń, a który stanowi w ustępie 1, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 (w tym sankcje z art. 51), nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jak zauważył WSA, informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji.

Dodatkowo, rozważając wszystkie wskazane w zaskarżonym wyroku okoliczności, zwłaszcza odnoszące się do kwestii "błędu" i "winy", o których mowa we wskazanych przez WSA przepisach wspólnotowych, organ powinien uwzględnić i to, że funkcją umowy dzierżawy (art. 693 k.c.), niezależnie od jej przedmiotu, jest zapewnienie możliwości czerpania pożytków z cudzej rzeczy (ew. prawa), a zatem to wydzierżawiający powinien zapewnić dzierżawcy możliwość korzystania i czerpania pożytków z przedmiotu dzierżawy, a na dzierżawcy ciąży jedynie obowiązek zapłaty umówionego czynszu (por. G. Kozieł, Komentarz do art. 693 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX, 2010).

W tym kontekście (błędu/winy, o których mowa we wskazanych przez Sąd I instancji przepisach wspólnotowych, oraz treści art. 693 k.c.) organ powinien przeanalizować i ocenić przedmiotową umowę dzierżawy oraz fakt błędnego wskazania przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż. dzierżawionych przez skarżącego działek, zważywszy, że w okolicznościach tej sprawy, ów błąd pracownika urzędu w istocie unicestwił jego prawo czerpania pożytków z przedmiotu dzierżawy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja była co najmniej przedwczesna. Prawidłowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest też ocena Sądu I instancji, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego (tj. art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które skutkowało naruszeniem prawa materialnego przez odmowę przyznania (w tych, nie do końca wyjaśnionych okolicznościach) rolnikowi płatności i nałożeniem sankcji.

Niezależnie od powyższego, trzeba też podkreślić, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26. 10. 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, który w uchwale tej stwierdził, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1... (p.p.s.a.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", jak również uwzględnił wynikające z tej uchwały generalne wskazanie bardziej "liberalnego" traktowania formalnych wymogów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w tej sprawie, odniósł się do wszystkich (dających się odczytać i zrozumieć) zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych rozumianych (jak to ujął NSA w powołanej wyżej uchwale sygn. akt I OPS 10/09) jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, a które, jak to na wstępie wskazano, w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób całkowicie błędny (również pod względem językowym) i niezrozumiały. Nawet przy najbardziej "liberalnym" podejściu do wymogów skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że sposób sformułowania zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, ogólnikowość i "hasłowość" uzasadnienia i oderwanie zarówno od podniesionych w petitum skargi zarzutów, jak i od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, całkowicie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie jej prawidłowej kontroli.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.