Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/15 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1688/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. ok. 5,27 m x 4,33 m (pow. zabudowy 12,80 m) usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na ustalenia poczynione przez organ powiatowy podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 października 2011 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że na ww. działce usytuowane są w zabudowie zwartej: budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony o konstrukcji murowanej, pokryty dachem jednospadowym, dobudowane do budynku mieszkalnego parterowe, murowane pomieszczenie kotłowni, wiata gospodarcza o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym oraz garaż o konstrukcji drewnianej i dachem jednospadowym. Oględziny wykazały także, że budowę budynku mieszkalnego z pomieszczeniem kotłowni rozpoczęto w 1980 r., a następnie inwestor samowolnie rozbudował ww. budynek w latach 2009 - 2011. Rozbudowa obejmowała swym zakresie dobudowę narożnika od strony północno-zachodniej. Stwierdzono ponadto, że wiata gospodarcza znajduje się w ostrej granicy z działką sąsiednią, na którą odprowadzane są wody opadowe. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykonał nałożone na niego postanowieniem organu pierwszej instancji obowiązki, przedkładając wymagane dokumenty. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalono dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wniosek inwestora o umorzenie ww. opłaty zakończył się umorzeniem postępowania administracyjnego w tym zakresie. Zaś skarga na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy postanowienie organu pierwszej instancji umarzające postępowanie administracyjne w przedmiocie opłaty legalizacyjnej została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2319/13. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 2310/14.

W związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. ok. 5,27 m x 4,33 m (pow. zabudowy 12,80 m) usytuowanego na działce nr ewid. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego w związku z brakiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego, organ powiatowy był zobowiązany do wydania decyzji rozbiórkowej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz przepisów art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami art. 50 oraz art. 51 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem zaszła potrzeba oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że bezspornym jest, iż skarżący dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dobudowę od strony północno-zachodniej narożnika o wym. ok. 5,27 m x 4,33 m (pow. zabudowy 12,80 m). Roboty budowlane były wykonywane w latach 2009-2011. W związku z tym prawidłowo wdrożono procedurę z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wskazał, że opłata legalizacyjna stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie inwestor nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, a podjęte działania w sprawie jej umorzenia zakończyły się niepowodzeniem. W związku z powyższym organ nadzoru zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Sąd zaznaczył, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Zaś wykonanie rozbiórki dobudowanej części w taki sposób, żeby ją fizycznie oddzielić bez znacznego uszkodzenia budynku jest uzależnione od zastosowania odpowiednich metod technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów k.p.a. dokonanego przez organy nadzoru budowlanego w toku instancyjnego postępowania administracyjnego, polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz lakonicznym uzasadnieniu decyzji w zakresie, w jakim skarżący podnosił argumenty dotyczące braku samodzielności i niezależności dobudowanej części budynku od pozostałej części, skutkującej niemożnością dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu,

b) błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występuje przesłanka do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania ostatnio powołanego przepisu;

2/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów postępowania administracyjnego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 i 51 tej ustawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na zastosowaniu trybu legalizacji, nałożeniu opłaty legalizacyjnej oraz nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że rozbudowa stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim trwale, a rozbiórka nie jest możliwa bez rozbiórki znacznej części budynku, który to przypadek stanowi tzw. inny przypadek o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skutkujący uruchomieniem trybu postępowania na podstawie art. 51 tej ustawy;

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została podtrzymana przez stronę na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. A zatem przedmiotowa sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że trafnie skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji norm art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd ten nie dostrzegł naruszenia ww. przepisów przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji wadliwie zastosował normę art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowę od strony północno-zachodniej narożnika o wymiarach ok. 5,27 m na 4,33 m (powierzchnia zabudowy 12,80 m). Dobudowana część powiększyła pomieszczenie pełniące funkcję kuchni, co wynika z załączonego do akt projektu budowlanego. Nie jest także kwestionowane, że skarżący wykonał nałożone na niego, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. obowiązki, zaś nakaz rozbiórki został wydany z powodu nieuiszczenia przez skarżącego ustalonej opłaty legalizacyjnej (postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r.).

W kontekście powyższego wskazać trzeba, że likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest uregulowana w art. 48, art. 49 i art. 49a ustawy Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. W pierwszej kolejności organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia niezbędnych do legalizacji dokumentów, a następnie – w sytuacji gdy nałożone w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązki zostaną wykonane w wyznaczonym terminie – organ przechodzi do dokonania ustaleń wskazanych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Spełnienie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane otwiera drogę do legalizacji obiektu (bądź jego części) wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, która to opłata jest ustalana w drodze postanowienia. Nieuiszczenie opłaty w terminie skutkuje co do zasady wydaniem nakazu rozbiórki (art. 49 ust. 3 ustawy). Natomiast spełnienie wymagań legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego (bądź jego części) oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie zobowiązują organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (gdy budowa w toku) bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została już zakończona (art. 49 ust. 4 ww. ustawy). A zatem postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie art. 49 ust. 1 in fine omawianej ustawy jest aktem wydanym w granicach sprawy, dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (porównaj: wyrok NSA z dnia 17.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 48). Powyższe prowadzi do konkluzji, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na ww. podstawie organ nadzoru budowlanego nie tylko bada, czy opłata legalizacyjna została uiszczona w terminie, ale winien uwzględnić wszystkie nieusuwalne przeszkody do jego wydania. W odniesieniu do obiektów posadowionych legalnie, które następnie zostały samowolnie rozbudowane, w orzecznictwie wskazuje się, że nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (zobacz: wyrok NSA z dnia 28.04.2006 r. sygn. akt II OSK 788/05, CBOSA). Jednakże tego, czy samowolnie wybudowana część obiektu budowlanego da się wydzielić z całości obiektu, bez uszczerbku dla pozostałej jego części, organy nadzoru nie przeanalizowały, co trafnie wskazuje skarga kasacyjna. Wydając nakaz rozbiórki w tej sprawie organy skupiły się tylko na kwestii nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej, pomijając to, czy możliwe jest rozebranie części budynku mieszkalnego objętej kontrolowaną decyzją bez istotnej ingerencji w pozostałą część. Z materiału zebranego w sprawie nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń organów nadzoru. A zatem ocenę Sądu pierwszej instancji co do możliwości rozebrania nakazanej części budynku bez konieczności znacznej ingerencji w pozostałą część budynku należy uznać co najmniej za przedwczesną, nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy. W tej sytuacji sprawa administracyjna winna być ponownie rozpoznana w celu ustalenia, czy dobudowana część obiektu budowlanego jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez konieczności ingerencji w pozostałą jego część. W przeciwnym razie może okazać się konieczne zastosowanie trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Konkludując podnieść trzeba, że trafność podniesionych zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania spowodowała konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaś w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 w powiązaniu z art. 50 ust. 1 i 51 ustawy Prawo budowlane, wobec braków w ustaleniach stanu faktycznego w zakresie wyżej omówionym, należy uznać za przedwczesny. Dopiero bowiem ustalenie, czy rozbudowana samowolnie część budynku może zostać rozebrana bez konieczności istotnej ingerencji w pozostałą część budynku, pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.