Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza od rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 252/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 29 stycznia 2020 r. wystąpiło o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza od rozpoznawania niniejszej sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej.

Wniosek skarżący motywował tym, że sędzia Przemysław Szustakiewicz został powołany na stanowisko sędziego NSA w wyniku procedury budzącej wątpliwości co do bezstronności, a więc może zachodzić przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art.188 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art.16 §1 p.p.s.a. Ponadto skarżący wskazał, że wątpliwości co do obsady sądów w postępowaniach cywilnych i karnych podzielił Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r.

Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz złożył oświadczenie, że nie zachodzą w stosunku do jego osoby przesłanki do wyłączenia określone w art. 18 oraz art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. Istotne okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego kasacyjnie.

1.

Wniosek o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza wywiedziony został z art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Wskazuje na to zaprotokółowana treść ustnego uzasadnienia tego wniosku, z którego nie wynika ponadto, aby skarżący kasacyjnie powołał się na którąkolwiek z przesłanek wyłączenia sędziego, określoną w art. 18 § 1 pkt 1 – 7 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 19 p.p.s.a., sąd (na żądanie sędziego lub na wniosek strony) wyłącza sędziego tylko wówczas, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby

wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały jednak w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że "przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy (J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowo administracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (post. NSA z 14.6.2012 r., I OZ 420/12, Legalis). Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13.12.2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (wyr. TK z 20.7.2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67)" – tak np. komentarz do art. 19 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019.

Ratio legis art. 19 p.p.s.a., wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 2005 r., polega więc na wyważeniu przez sąd orzekający w przedmiocie wyłączenia sędziego, czy podnoszone przez stronę (lub samego sędziego) okoliczności rzeczywiście wskazują na istnienie takiej kategorii powiązań, która mogłaby mieć wpływ na bezstronność lub obiektywizm sędziego.

2.1.

Dnia 5 grudnia 2019 r. Sąd Najwyższy wydał w sprawie sygn. akt III PO 7/18 wyrok (na który powołuje się skarżący kasacyjnie), po uzyskaniu odpowiedzi na pytania prawne, skierowane do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana - Dziennik PL Urzędowy Unii Europejskiej C 326/47, dalej: "TFUE") w dniu 30 sierpnia 2018 r.:

1) Czy art. 267 TFUE akapit 3 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że utworzona od podstaw izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego – właściwa do rozpoznania sprawy odwołującego się sędziego sądu krajowego - w której mają orzekać wyłącznie sędziowie wybrani przez organ krajowy mający stać na straży niezależności sądów (Krajowa Rada Sądownictwa), który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, jest sądem niezależnym i niezawisłym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej?;

2) W przypadku odpowiedzi negatywnej na pierwsze pytanie, czy art. 267 akapit 3 TFUE w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że niewłaściwa izba sądu ostatniej instancji Państwa Członkowskiego spełniająca wymogi prawa Unii Europejskiej dla sądu, do której wniesiono środek zaskarżenia w sprawie unijnej, powinna pominąć przepisy krajowej ustawy wyłączające jej właściwość w tej sprawie?

2.2.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjął sprawę do rozpoznania, nadając jej sygnaturę C-585/18 oraz połączył ją z innymi pytaniami prejudycjalnymi Sądu Najwyższego (C-624/18 i C-625/18). Wyrokiem Trybunału (Wielka Izba) z dnia 19 listopada 2019 r., w sprawach połączonych C 585/18, C 624/18 i C 625/18 orzeczono: (1) nie ma już podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego (Polska) w sprawie C 585/18 oraz na pierwsze z pytań zadanych przez ten sąd w sprawach C 624/18 i C 625/18; (2) drugie i trzecie z pytań zadanych przez wspomniany sąd w sprawach C 624/18 i C 625/18 wymagają następującej odpowiedzi: Artykuł 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych informacji, którymi dysponuje czy jest tak w przypadku organu takiego jak Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego. W razie, gdyby tak było, zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów w postępowaniu głównym, ażeby spory te mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wyżej wskazane wymogi niezawisłości i bezstronności i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby ów przepis nie stał temu na przeszkodzie.

TSUE, w pkt. 120 – 122 wyroku podkreślił, że "wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego [wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt. 58 i przytoczone tam orzecznictwo].

(...) wymóg niezawisłości ma dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt. 63 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt. 72].

Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt. 65 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 73]"

Jednocześnie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał (pkt 124, 125 wyroku) na konieczność zagwarantowania niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej, zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego (wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, pkt. 35). Jednoznacznie stwierdził, że sędziowie powinni być chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności, szczególnie przez wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów [zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt. 112 i przytoczone tam orzecznictwo].

TSUE zwrócił również uwagę, że aby sąd można uznać za "niezawisły" w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, należy zwrócić uwagę między innymi na sposób powoływania jego członków i długość ich kadencji, na istnienie gwarancji chroniących ich przed naciskami z zewnątrz oraz na to, czy dany organ przejawia oznaki niezależności (orzeczenie ETPC z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jak wyjaśnił TSUE, przesłankę "bezstronności" w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, oceniać można w różny sposób, mianowicie poprzez podejście subiektywne, uwzględniające osobiste przekonania i zachowanie sędziego, tj. poprzez zbadanie, czy wykazał on stronniczość lub osobiste uprzedzenia w danej sprawie, jak również poprzez obiektywne podejście polegające na ustaleniu, czy sąd zapewnia, w szczególności z uwagi na swój skład, gwarancje wystarczające do wykluczenia wszelkich uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności. Jeśli chodzi o obiektywną ocenę, polega ona na zadaniu sobie pytania, czy niezależnie od indywidualnego zachowania sędziego, pewne weryfikowalne fakty dają podstawy do podejrzeń co do jego stronniczości. W tym zakresie nawet pozory mogą mieć znaczenie. Również tutaj stawką jest zaufanie, jakie w społeczeństwie demokratycznym sądy powinny budzić w jednostkach, poczynając od stron postępowania (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 191 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, §§ 145, 147, 149 i przytoczone tam orzecznictwo).

W tym kontekście, szczególnie istotne dla wykładni mającego mieć w tym przedmiocie zastosowania prawa Unii Europejskiej i dokonywanej – w ich aspekcie – wykładni prawa krajowego państw – członków UE staje stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zawarte w pkt 137 – 140 i 142 – 146 wyroku.

Trybunał wyraźnie stwierdził, że uzależnienie możliwości powołania sędziego Sądu Najwyższego przez Prezydenta R.P. od istnienia rekomendacji KRS w tym zakresie może w sposób obiektywny zakreślić ramy uznania, jakim dysponuje Prezydent R.P. przy wykonywaniu powierzonej mu w ten sposób prerogatywy. Ramy zaś owego uznania zakreśla rzeczywista niezależność KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie. Stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe (jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów), może mieć bowiem znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty praw podstawowych.

Dlatego też TSUE uznał, że do sądu krajowego będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Dla takiej oceny uwzględniany będzie fakt, że KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu. Istotnym jest też to, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka reforma prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ. Ponadto, istotnym jest też występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania członków KRS w nowym składzie.

TSUE wyjaśnił ponadto, że dla oceny powyższych okoliczności, związanych z KRS, jako organem wskazującym kandydatów na sędziów Prezydentowi R.P. do powołania ich na urząd należy uwzględnić sposób, w jaki KRS wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje, a w szczególności, czy czyni to w sposób, który może podać w wątpliwość jego niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Skoro decyzje Prezydenta R.P. w sprawach powołania sędziów (choć TSUE odnosił to do sędziów Sądu Najwyższego) nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej, do sądu krajowego należeć będzie ustalenie, czy sposób, w jaki ustawa o KRS określa w swym art. 44 ust. 1 i 1a zakres odwołania, które przysługuje od uchwały KRS obejmującej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego tego sądu, umożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej takich uchwał, przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie (zob. podobnie orzeczenie ETPC z dnia 18 października 2018 r. w sprawie Thiam przeciwko Francji, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, §§ 25, 81).

Wymaga przypomnienia, że sędziowie sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego winni również spełniać standardy wymagane wobec sędziów unijnych. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście faktu, że sędziowie administracyjni stosują prawo unijne ( rozporządzenia) albo dokonują oceny i prawidłowości jego implementacji ( dyrektywy).

2.3.

Co do zasady, powołany wyrok Sądu Najwyższego w sprawie sygn. akt III PO 7/18 dotyczył dalszego zajmowania stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy jednak – z natury rzeczy dokonując oceny prawnej w zakresie przedmiotu sprawy - dokonał również oceny prawidłowości powołania Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i wyboru sędziów – członków tej Izby. Tym niemniej, w wyniku dokonanej w takim kontekście przez Sąd Najwyższy własnej oceny przepisów prawa krajowego i unijnego, biorąc pod uwagę uzasadnienie ww. wyroku Trybunału UE, Sąd Najwyższy uznał także (pkt. 60, 79 i 88 uzasadnienia wyroku), że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej w procedurze powoływania sędziów. Ta negatywna ocena Krajowej Rady Sądownictwa była uzasadniona także szeroko omówionymi w uzasadnieniu wyroku stanowiskami instytucji krajowych i europejskich związanych z wymiarem sprawiedliwości.

3.

W dniu 23 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt BSA I-4110-1/20 podjęta została uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego w sprawie rozstrzygnięcia rozbieżności w wykładni prawa występującej w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Połączone Izby Sądu Najwyższego uchwaliły, że:

"1. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt. 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3).

2. Nienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt. 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

3. Wykładnia art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. oraz art. 379 pkt. 4 k.p.c. przyjęta w punktach 1 i 2 niniejszej uchwały nie ma zastosowania do orzeczeń wydanych przez sądy przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie Kodeksu postępowania karnego przed danym składem sądu.

4. Punkt 1 niniejszej uchwały ma zastosowanie do orzeczeń wydanych z udziałem sędziów Izby Dyscyplinarnej utworzonej w Sądzie Najwyższym na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.) bez względu na datę wydania tych orzeczeń".

Wprawdzie w dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej nie jest jeszcze znane pisemne uzasadnienie ww. uchwały, tym niemniej zostało ono ogłoszone ustnie, po ogłoszeniu uchwały. Ustne uzasadnienie jest tut. Sądowi znane.

Ocena znaczenia tej uchwały Sądu Najwyższego dla wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga przytoczenia i prawno porównawczej analizy treści przepisów, w niej powołanych.

Zgodnie z art. 379 pkt 4 k.p.c., w wypadku, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy – zachodzi nieważność postępowania. Sąd Najwyższy uznał w ww. uchwale, że w określonych sytuacjach udział w składzie sądu osoby powołanej na urząd sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw) może stanowić niewłaściwą obsadę sądu, prowadzącą do nieważności postępowania. Stanie się tak jednak wyłącznie wówczas, gdy "wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności".

Innymi słowy, sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego nowej KRS, co do której bezstronności i niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej istnieją uzasadnione wątpliwości, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał bowiem dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa badanie konkretnych okoliczności (a więc zindywidualizowanego stanu faktycznego) oraz skutku takich okoliczności (a nie "możliwości takich skutków") w postaci naruszenia (a nie "możliwości naruszenia") standardu niezawisłości i bezstronności. Co więcej, uchwała konkretyzuje te standardy.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (otwartej do podpisu w Nowym Jorku dnia 7 marca 1966 r.) wyrażona została zasada prawa do skutecznego środka zaskarżenia i prawa do bezstronnego sądu ("/.../ Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy" /.../). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 - Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (...).

Jak wynika z powyższego, standardy niezawisłości i bezstronności sądu są gwarancją dla obywateli sprawiedliwego i uczciwego orzeczenia w sprawie ich dotyczącej. Są to standardy zarówno prawa krajowego, jak i europejskiego.

W związku z tym skoro we wspomnianej uchwale Sąd Najwyższy wskazał na konieczność oceniania ad casum każdej, konkretnej wątpliwości co do obsady sądu, to w żadnej mierze – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – z sentencji uchwały składu połączonych Izb Sądu Najwyższego nie można wysnuwać wniosku, że powołanie sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ww. ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. jest jedyną i wystarczająca przesłanką, powodującą bezwzględną nieważność postępowania przed sądem powszechnym.

Należy też podkreślić, że uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego wyraźnie stanowi, że punkty 1 i 2 nie mają zastosowania do orzeczeń wydanych przez sądy przed dniem jej podjęcia oraz do orzeczeń, które zostaną wydane w toczących się w tym dniu postępowaniach na podstawie Kodeksu postępowania karnego przed danym składem sądu.

4.

Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne wyroki w postępowaniu cywilnym – w tym Sądu Najwyższego – wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma jednak powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (art. 366 k.p.c.). Moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia. Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia, ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu (por. np. postanowienie SN z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt V CZ 7/19 - www.sn.pl).

W wypadku natomiast uchwał połączonych Izb Sądu Najwyższego, z chwilą ich podjęcia, uzyskują one moc zasad prawnych (art. 87 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 825 ze zm.). Zgodnie z 88 § 1 cyt. ustawy wiążą one wyłącznie Sąd Najwyższy i sądy powszechne, jeżeli zostały wydane w tej samej sprawie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 2017 r., sygn. akt V CSK 466/16). Jak jednak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w ww. wyroku, "nie może być jednak wątpliwości, że zajęcie odmiennego stanowiska wymaga przedstawienia argumentacji, która mogłaby skłonić Sąd Najwyższy do rozważenia potrzeby przedstawienia określonego zagadnienia składowi pełnej izby. W przeciwnym razie mogłoby dojść do unicestwienia tej funkcji Sądu Najwyższego, którą jest czuwanie nad jednolitością orzecznictwa".

5.

Zarówno powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego, uchwała połączonych Izb tego Sądu, jak i wyrok TSUE nie dotyczą skuteczności czynności Prezydenta R.P. (aktu powołania).

II. Uznawanie przez sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeń Sądu Najwyższego.

Naczelny Sąd Administracyjny w poprzedzającej części uzasadnienia odnosił się do zagadnienia prawnego - mocy wiążącej wyroków orzeczeń sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W związku jednakże z mogącymi pojawiać się w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych wątpliwościami w tym zakresie, należy wyjaśnić, że nie zawsze uznanie treści wyroku innego sądu wynika wprost z przepisu prawa. Nie jest tu również decydujący ustrojowo odrębny charakter sądownictwa powszechnego i administracyjnego.

Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają zagwarantowane ustawą zasadniczą prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P.). Oznacza to wprost, że obowiązkiem wszystkich sądów polskich jest sprawiedliwe orzekanie. Jeżeli więc orzeczenie Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego wykłada istotny w określonym czasie problem, czym jest niezbędna dla sprawiedliwego orzekania bezstronność, niezależność i niezawisłość sądów lub sędziów, to niezbędnym jest wzięcie pod uwagę takiego orzeczenia również przez sądy administracyjne.

Powyższe odnosi się także do niniejszej sprawy, bowiem zarówno pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w ww. wyroku z 5 grudnia 2019 r., jak i uchwała połączonych Izb tego Sądu z 23 stycznia 2020 r. zasługują w dużej mierze na aprobatę.

Szczególna ranga Sądu Najwyższego ( art. 183 ust.1 Konstytucji) odpowiada szczególnej randze Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powierzonej temu Sądowi ustawą zasadniczą kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji R.P.) i art. 2 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami i także podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne.

Oba Sądy (jak i sądy niższych instancji) stoją na straży sprawiedliwości. Stanowią uzupełniające się wzajemnie ogniwa władzy sądowniczej w Rzeczypospolitej Polskiej. Zadaniem tych Sądów jest gwarantowanie przestrzegania prawa nie tylko przez obywateli, ale i organy władzy publicznej. Zadania takie wymagają dla ich rzeczywistej wykonalności zapewnienia, aby sądy były bezstronne i niezawisłe, a sędziowie podlegali wyłącznie ustawom.

Niedopuszczalnym byłoby zatem w takim ujęciu ustrojowym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach o znaczeniu publicznym (a dotyczących przecież takiego samego prawa obywateli do bezstronnego, niezawisłego sądu niezależnie czy to powszechnego, czy administracyjnego), podkreślanie wzajemnej odrębności lub prezentowanie rozbieżnych stanowisk. Takie postępowanie mogłoby bowiem doprowadzić do niejednolitego w ważnych dla obywateli kwestiach orzecznictwa. To zaś z kolei doprowadziłoby do zaburzenia trójpodziału władzy, niezbędnego dla zapewnienia obywatelom zachowania ich praw.

Jak zaś pisał Charles Louis de Secondat (zwany Monteskiuszem) "Kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele władza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności, ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrańskich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli władza sądowa nie jest oddzielona od władzy prawodawczej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością obywateli byłaby dowolną, sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połączona z władzą wykonawczą, sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela" ("O duchu praw" Warszawa: PWN, 1957).

III. Stanowisko składu orzekającego NSA w przedmiocie wyłączenia sędziego Przemysława Szustakiewicza od orzekania w sprawie niniejszej.

1.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, wyrażone w uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego w sprawie rozstrzygnięcia rozbieżności w wykładni prawa występującej w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również w powołanym wyroku TSUE i wyroku Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że o ile ww. wyrok Sądu Najwyższego i wyrok TSUE dotyczyły w znacznej mierze nieprawidłowości procesu powoływania kandydatów na stanowisko sędziego przez negatywną ocenę organu właściwego do przedstawiania Prezydentowi R.P. kandydatur (obecny KRS), o tyle uchwała składu powiększonego Sądu Najwyższego dotyczyła prawidłowej obsady sądu i konsekwencji prawnych (nieważności postępowania sądowego) w wypadku wadliwej obsady.

W tym kontekście (nawiązując do punku 1 i 2 powołanej uchwały Sądu Najwyższego) należy zwrócić uwagę na fakt, że Sąd Najwyższy jest sądem stricte kasacyjnym, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jest zarówno sądem kasacyjnym (rozpoznającym skargi kasacyjne), jak również sądem II instancji, odwoławczym. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia punktu 2 uchwały składu powiększonego Sądu Najwyższego powinna być uwzględniona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Należy też zwrócić uwagę, że kwestia braku bezstronności sędziego, jako przesłanka wyłączenia na zasadzie iudex suspectus (art. 49 § 1 k.p.c., art. 41 § 1 k.p.k. oraz 19 p.p.s.a.) nie jest tożsama z kwestią niewłaściwej obsady sądu w rozumieniu art. 379 pkt. 4 k.p.c., art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. i art. 271 pkt. 1 p.p.s.a. Pomimo to, obie okoliczności prawne bywają (również w orzeczeniach sądowych) utożsamiane. Przyczyną natomiast fakultatywnego wyłączenia sędziego jest wyłącznie okoliczność, wywołująca uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności konkretnego sędziego, ale wyłącznie w danej sprawie. Niewłaściwa obsada sądu zaś polega na tym, że w składzie orzekającym zasiadała osoba niebędąca sędzią, albo która w ogóle nie powinna być sędzią z uwagi na brak wymaganych prawem warunków (np. z uwagi na niespełnianie kryteriów powołania na urząd lub wadliwej oceny – z różnych przyczyn - tych kryteriów przez KRS, w wyniku czego organ ten jednak przedstawia Prezydentowi R.P. spełniającego wprawdzie subiektywne, ale nie obiektywne kryteria powołania na urząd sędziego itp.), albo nie jest (nie powinien być) sędzią danego sądu.

Sam fakt powołania kandydata na urząd sędziego dlatego, że wskazujący go Prezydentowi R.P. organ (KRS) - który z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania - nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, sam w sobie nie przesądza o braku bezstronności określonego sędziego. Może to jednak rodzić w przyszłości uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości powołania danej osoby do pełnienia urzędu (w efekcie co do obsady sądu).

Biorąc więc powyższe pod uwagę i oceniając (na skutek wniosku o wyłączenie sędziego) wątpliwości co do bezstronności sędziego, należy każdorazowo dokonywać oceny tego, czy wskazanie takiego kandydata Prezydentowi R.P. przez KRS w obecnym składzie nie spowodowało wystąpienia pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych lub innych), mających wpływ na orzekanie przez takiego sędziego w postępowaniu sądowym. Pośrednio więc na jego niezawisłość, niezależność i bezstronność.

Ustalenia takich powiązań jest niewątpliwie trudne. Możliwość ich obiektywnego weryfikowania wymaga więc przede wszystkim wyjaśnienia przez sąd meriti, czy rzeczywiście przymioty osobiste i zawodowe konkretnego sędziego, ujęte w art. 6 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) – w wypadku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego - i art. 49 ww. ustawy w zw. z art. 30 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 825 ze zm.) – w wypadku sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego – uzasadniają przekonanie, że taka osoba spełniała wszystkie wymagania przedstawienia jej kandydatury Prezydentowi R.P. w celu powołania na dany urząd sędziego. Takie badanie pozwoli na potwierdzenie (lub zanegowanie) tego, czy dany kandydat zostałby przedstawiony Prezydentowi R.P. do powołania na urząd sędziego również przez organ właściwy i dający rękojmię niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej (prawidłowo powołaną KRS).

2.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w związku z wnioskiem o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza od rozpoznania sprawy, wyjaśnia, co następuje.

Przemysław Szustakiewicz, jako sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przystąpił do postępowania konkursowego na wolne stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogłoszonego obwieszczeniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 1058). W momencie przystąpienia do postępowania konkursowego Krajowa Rada Sądownictwa nie działała jeszcze, jako organ ukształtowany w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw Ponadto, postępowanie konkursowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało przeprowadzone na podstawie wówczas obowiązujących zasad i reguł, wynikających z wówczas obowiązującej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

W postępowaniu konkursowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sędzia Szustakiewicz otrzymał wysokie oceny kwalifikacyjne, a w głosowaniu tajnym Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, które miało miejsce w dniu 24 września 2018 r. uzyskał poparcie tego Zgromadzenia. Sędzia Szustakiewicz, orzekając w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, od 4 maja 2004 r. najpierw, jako asesor, a od 26 czerwca 2007 r., jako sędzia, uzyskał wysoką stabilność orzecznictwa.

Od 1 listopada 2011 r. do powołania go na stanowisko sędziego NSA był delegowany do orzekania w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymiarze jednej sesji w miesiącu, a następnie dwóch sesji w miesiącu.

Od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 28 lutego 2017 r., a więc przez okres ponad 5 lat sędzia Szustakiewicz był delegowany do wykonywania obowiązków Naczelnika Wydziału IV w Biurze Orzecznictwa NSA. W tym okresie, pod jego kierunkiem, powstało dziesięć szczegółowych analiz orzecznictwa sądów administracyjnych. Był on również autorem sześciu projektów wniosków Prezesa NSA o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał.

W latach 2011-13 sędzia Szustakiewicz aktywnie uczestniczył w pracach legislacyjnych nad zmianą ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz innych ustaw. Brał także czynny udział w pracach nad projektami zmian prawnych w postępowaniu sądowo administracyjnym, w zakresie stosowania narzędzi elektronicznych.

W momencie przystępowania do konkursu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia Szustakiewicz był też doktorem habilitowanym prawa. Tytuł ten został mu nadany w dniu 15 stycznia 2013 r. uchwałą Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Jest autorem szeregu publikacji z zakresu prawa administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wyżej poczynionych rozważań i ustaleń, powyższe cechy i przymioty sędziego Przemysława Szustakiewicza nie pozwalają uznać, że przedstawienie jego kandydatury przez KRS w obecnym składzie, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, w jakikolwiek sposób wpływają na powstanie obaw o bezstronność tego sędziego.

Sędzia Szustakiewicz spełnia też wszelkie inne wymagania formalne, wynikające z art. 49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 30 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie istnieją żadne uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał też żadnych innych, niż wadliwość obecnej KRS, która przedstawiła Prezydentowi R.P. wniosek o nominację sędziego Szustakiewicza, przyczyn uzasadniających wyłączenie tego sędziego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.